新時期農村人口流動與村莊治理研究

陳開炳

摘 要：當前農村人口流動隨著經濟的發展，規模呈不斷擴大趨勢，以致農村人才不斷流失，農村人口結構空心化，給農村治理帶來困難。文章以浙東某農村的調查為基礎，提出：在人口流動背景下突破治理困境，需要國家強化農業保護政策，提高農業比較利益；需要發展非農產業，增強農村經濟的內生能力，就地消化農村剩余勞動力；要重視流動人口社會人力資本，鼓勵農村能人參與村莊治理。

關鍵詞：農村；人口流動；治理

中圖分類號：F323.6 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）05-0068-05

改革開放以來隨著農村家庭聯產承包責任制的推行與市場經濟的不斷發展，廣大農民從土地的束縛下掙脫出來，數以千百萬計的農民告別面朝黃土背朝天的農耕生活，進城務工經商，他們戶口在農村，身份是農民，但常年在外，成為農村流動人口。農村人口大規模流動在上個世紀八十年代后，成為中國社會一大景觀，深刻地影響著經濟社會的發展面貌。

一、當前農村人口流動的特點與趨勢

第一，流動規模越來越大。自上個世紀八十年代開始至今，農村人口流動無論在人數規模，還是流動區域上呈不斷擴大趨勢。在上世紀整個八十年代，我國所轉移的農村剩余勞動力約1.3億，其中就地轉移至非農產業的約為8800萬，進入城市的約為4400萬人，就地轉移比率約為70%，而進入城市的比率約為30%，十年間轉移速度平均超過15%。在上個世紀最后十年，從農村轉移到城鎮的人口約為1.3億。根據相關調查結果顯示，我國外出農民務工人數1983年約為200萬，進入新世紀每年都突破一億人，至2013年已達1.66億，三十年增長50多倍。盡管外出務工人數增長速度在下降，但在相當長的時間內，人數都將保持在1.5億左右。同時，這種人口流動由最先開始的沿海發達地區向整個內陸擴散。

第二，流動者以農村青壯勞動力為主。青壯年是外出務工人員的主體，部分農村由于流出精英太多，以致在家務農的大多是“603861”部隊，即老人、婦女與兒童。據第二次全國農業普查數據顯示，在全部外出從業農民中，30歲以下的占52.6%，30-40歲的占29.5%，40歲以上的占17.9%。外出務工農民中，從性別上看，以男性為主；從年齡上看，女性的平均年齡略低于男性；從婚姻上看，已婚男性多于已婚女性，而未婚女性多于未婚男性。

第三，流動方向上，由不發達地區流向發達地區，從鄉村流向城市。我國的農村人口流動方向，是從經濟不發展的區域流向相對發展的區域。從全國范圍來看，主要是從中西部地區流向東部地區。如四川、河南、湖南等中西部省區是人口流出大省，而北京、江蘇、浙江、廣東是人口流入省區。在同一地域，也存在人口流動，主要是農村人口流向附近的城市。

二、農村人口流動使村莊治理面臨困境

我國當前進行的史無前例的大規模人口流動，還將長時間地持續下去，這是社會走向工業化的必然趨勢。據有關方面估計，在以后的30年，將有超過3億的農村人口進入城鎮。可以預見，大規模的農村人口流動將會維持較長時間，每年會有超過1000萬的農村剩余勞動力進入城市。在當前城市化進程不斷深化的社會趨勢下，農村人口流出之于鄉村社會，既有發展機遇，也有消極影響，帶來治理上的困境，這種困境主要表現在：

第一，大量的人口流動，使農村人口結構的空心化趨向嚴重。人口的空心化是指隨著大量的青壯勞動力外出務工謀生，村莊常住人口不斷減少，村莊實際居住人數降低乃至變得稀少，出現人口結構空心化的現象。這些農村流動人口土地在農村、戶口在農村、房子在農村，但他們主要不靠耕種生活甚至基本不依賴農業生活，他們的主要經濟收入來源，是在外所掙得的收入，有些流動人口一年難得回家住上幾天，然而又遠走他鄉賺錢謀生去了，唯有土地與身份使他們對農村還有所留戀。剩下的大多是缺乏勞動能力或不具謀生優勢的老人婦女孩子即“603860”部隊。出外謀生的人員，很多是農村的青壯精英人物，這些農村精英，往往集資金、技術、知識于一身，他們向往城市文明，盼望能脫離閉塞落后的農村生活，所以農村人口結構的空心化，伴隨的是人才、知識的空心化，這些農村中堅力量的喪失，嚴重影響鄉村的發展。

第二，造成農村人才流失，影響農村基層民主建設的發展。農村流動人員，相對其他村民，更缺乏參與村莊事務的熱情。由于長年在外，他們沒有時間和精力參與村莊事務的協商和討論，對于村內村莊重大事務協商都不能參予，影響村民自治運行的質量。特別重要的是，農村流動人員中，很多是青壯精英，他們才是農村社會的中堅力量，這些人員的外流，嚴重影響農村的基層民主建設與村莊治理果效。統計數據顯示，農村流動人口平均受教育年限呈不斷上升趨勢：1982年是5.59年，2000年是8.66年，2005年8.89年，2010年是9.8年，其中18周歲以上農村流動人口受教育年限平均為9年，31-45歲的為8.4年，46歲以上的為7.6年，高中或中專以上教育的占21.9%。可見，農村流動人員一般是村里受過相對較高教育、有相當素質的人員。這部分有素質的農村人才外流，減少了村里各種組織建設的后備人才儲備，造成農村干部隊伍老化現象日益普遍。同時，人員外流使村莊治理組織即村兩委人選的選擇范圍也變得越來越窄小，難以選出有素質、有眼光的人才，這也嚴重影響新農村建設的水平。當前留守農村的大多是文化程度不高、參與意識薄弱，議事能力不強的老弱人員，有的人甚至不會書寫姓名，不會有效行使選舉、管理和監督等村莊自治權利；平常在參與管理、提出建設性意見上捉襟見肘，以致民主治理難以落實到位，造成鄉村治理的低水平狀態。此種情況增加了鄉村治理的成本和難度，不利于推進農村基層民主治理進程。

第三，沖擊農業的基礎地位，影響農村經濟發展。在我國，農業生產主要是以家庭為單位的手工勞動方式來實行，機械化程度普遍不高。但是，當前承擔農村生產的主要是留守農村的年紀較大的一代人，這些人勞動力素質不高，對于農業新技術缺乏學習能力，也沒有革新農業經營與手段的意識與眼光，指望他們提高農村生產效率是不切實際的。據有關數據顯示，我國當前農村流動人口的平均年齡為28歲，15歲以下的人口占18.9%，16-59歲的占80.3%，60歲以上的占0.8%，在16-59歲勞動年齡中，43.9%為八十年代后出生的新生代。這些數據說明，在外務工謀生的農村人口中多數農村青壯年，他們缺乏農業經營的興趣，而留守農村的多為素質不高甚至缺乏勞動能力的老人、婦女和兒童。他們缺乏將傳統農業向現代農業轉化的能力，根本不能承擔農業的規模化經營所要求的高強度工作，所以至今農業普遍上還是粗放經營，勞動生產率低下。由于人們人員外流，農村缺乏勞動力，許多村莊都存在不同程度的拋荒不種現象。另外，快速的農村人口流動并沒有帶來積極的土地流轉，許多務工農民在外工作謀生，寧愿讓土地閑置不用，也不愿意將自己的土地進入流轉軌道。這種閑置方式，浪費了資源，妨礙了土地的規模經營，不利于農業經營走上現代化之路，使得本來就緊張的土地資源難以得到高效利用，影響了農業生產效率，削弱了它在國民經濟體系中的基礎地位。

第四，農村人口流動對鄉村社會秩序的穩定也是一個挑戰。農村作為根深蒂固的鄉土社會，體現在農民與土地的關系非常緊密，千百年來，土地是他們的生存基礎，是他們的命運所在，這種深刻的關系形成一個穩定的鄉村秩序。鄉村是一個以家庭家族為基本結構的社會共同體，以血緣家族關系為依托的倫理秩序是傳統鄉村社會的本質特征。但伴隨著大量農村人口的不斷流動，原來鄉村固有的穩定秩序開始受到侵蝕。因為在外謀生的主要是那些年青、有素質的村民，而留在農村的大多是素質文化不高的老弱人員，就造成鄉村社會的某種分化。這種分化會不斷引發一些社會問題。比如，家庭中男性外出，家中婦女留守，夫妻兩地分居，會影響婚姻家庭的穩定性程度；農村中青壯人員常年外出出外謀生，給老人也帶來壓力，他們本該安度晚年之時，卻要繼續從事農業生產，甚至要承擔對孫輩的教育和管理責任，但由于精力及自身的教育局限，對孫輩的教育是心有余而力不足。家里的孩子長期在這種缺乏正常管教條件的環境中成長，會造成性格缺陷，對社會產生逆反心理和冷漠態度，影響未來一代身心的健康發展。這些未成年人作為將來農村社會發展的后續力量，其成長狀況關乎到未來鄉村的發展。再加上農村流動人口長期在城市生活，浸染了城市的種種觀念與作法，這些深受城市文明影響的人們，不再會沿襲傳統鄉村的生活方式，他們在心理與行為上都會與長期留守農村的人產生差異，他們崇尚城市生活與現代文明，對鄉土感情變得淡漠。而且，人們長期在外工作生活，村民之間的聯系也日益減少，熟人社會的生活狀態也不斷受到損害破壞，維系傳統鄉村秩序的倫理關系將不再變得那么重要。另外，農村人口流動使不同村民之間的收入差距增大，加速農村內部之間的社會分層，這種差距會給某些人帶來很大的失落感，從而使社會整合程度降低，增加村莊治理的難度。在現有的社會管理體制之下，農村人口一般是作為外來居民進入城市工作的，他們享受不到城市居民所擁有的教育、醫療、住房等方面的基本權利。結果給他們造成兩難境地，一方面，這些來自農村的流動人口無法完全融入城市的生活之中，另一方面，這些沾染城市文明氣息的邊緣人也沒有回到農村參加農村公共事務的積極愿望。他們非常尷尬，一方面，他們不愿固守傳統鄉土生活習慣，另一方面，他們難以融入城市文明的內部秩序，成了處在鄉村和城市之間的邊緣性群體。這些邊緣人在鄉村社會的尷尬地位，在一定程度上沖擊了鄉村秩序的穩定，這對農村傳統是一個挑戰。

三、新時期農村人口流動背景下村莊治理的出路：基于浙東浚頭村的調查思考

浚頭村是浙江東部的一個農村，屬臨海市匯溪鎮管轄，該鎮是一個典型的“七山二水一分田”的山區小鎮，鎮內企業稀少，經濟上以農業為主，農村人均收入低于全市平均水平。匯溪鎮的優勢是離市區比較近，約15公里，附近有兩個鎮經濟相對發展。浚頭村位于匯溪鎮南部，現有農戶446戶，村民小組20個，人口總數在1506。浚頭村本來是一個人口流動大村，在上個世紀九十年代至2010年前，約有四成乃至近一半人口。人口的大量外流，給農村社會發展帶來諸多不便，村民參與村莊治理興趣減少，每次村民選舉都有二百余人放棄投票，村莊公共事業如飲水問題等曾困擾該村，久久不能解決。近年來，由于周邊地帶鄉鎮企業的興起，很多村民就近擇業。而且，在政府及當地村兩委的組織鼓勵下，該村很有名氣的企業家黃大樹發展起古建產業，帶動本村一些村民從事建筑的施工與設計，并且在今年開始與村集體合作建立古建產業創意園，這必將大大振興村集體經濟。這一系列因素的影響，使該村流動人口大為減少，目前村民在外務工的約在四百人左右（這些人中有一些是常年在外做建筑施工承包的，他們已不再是一般意義上的“務工”了），常年在省外務工去年減少到僅有30余人（見下表）。

浚頭村近年來在村莊治理方面得到改善，久拖不決的飲水困難在2012年5月得到解決；2013年村集體投入一萬余元采購400只垃圾桶，進行科學規范，使村清潔家園工作更上一層樓；今年9月村里就占地13畝的安置房作出安排，解決一部分人的住房問題；目前古建產業創意園正有條不紊地開展，預計年底交付使用，此項工程在就業、集體經濟收入等方面將帶來很好的效益；近二年來有五六位七五年后出生的年輕一代被吸收進黨組織，作為村兩委的后備人才，他們學歷都在高中以上，這些人在知識、技術上都有一定優勢，目前該村在村莊治理方面進入良性運行狀態之中。浚頭作為農村人口流動成為社會趨勢下的一個農村，其發展及村莊治理等方面的變化，可以總結出一些有意義的對策思路：

第一，強化對農業的支持與保護，提高農業在諸種產業中的比較利益，為農村的發展保駕護航。農村人口的大規模流動，根本上在于經濟利益的推動。即現行政策體系下，農業與非農產業之間存在明顯的利益差距。農民通過利益比較后發現，一年下來耕種田地所收獲的，值不了多少錢，而從事其它行業，一般都能獲得更多的經濟利益。是故農民一有機會就拋下田地從事其它產業，一直被認為農民生活命根的土地不再具有以往的吸引力，農業生產的積極性大大降低，從而影響農業發展的現代化前景。人口流動是當前社會發展不可避免的現象，但是在人口流動成為社會大趨勢之下，保障農業、農村的發展是不可忽視的問題。只有加強農業支持與保護政策，提高農業的相對利益，改善農業在經濟體系中的地位，加強農業對農村人口的吸引力，引導農村人口適當回流，減少農村基層民主建設主體流失。鑒于社會市場經濟的不斷發展與技術的不斷革新，農業生產的商品化、專業化程度大大提高，當前一直實行的以家庭為單位的農業經營體制面臨著沖擊。因此，對于農村人口的大量外流，部分土地無人經營的現象，政府應建立合理有效的農村土地流轉機制，推動土地經營的專業化和規模化，解決流動人口引起的土地困境，減少人口流動對農業生產的不利影響。浚頭村一直以來也存在土地拋荒現象，近兩年在政府的倡導、組織下，實施“一主多翼”農業發展戰略，推進農業產業化經營，確立以以油茶、油菜的“兩油”發展思路， 使荒廢的耕地被利用起來。這一狀況說明，在當前的農業發展與土地流轉方面，政府的引導作用是必不可少的。

第二，發展非農產業，增強農村經濟的內生能力，就地消化剩余勞動力。就我國目前的社會發展而言，城市不可能完全容納眾多的農村剩余勞力。所以根據當地具體情況，從實際出發，興辦相關企業或其它經營性產業，增強農村經濟活力，為就地消化農村的剩余勞力提供產業支撐，促進農村就業，緩解農村社會矛盾，鞏固農村基層民主建設的社會基礎。通過實行“以村帶企、以企帶村”建設，促進農村社會發展，有利于遏制人口流動，留住村莊參與的治理主體，這對村民自治也是一種推力。浚頭村正在努力嘗試這一發展路子，個別村民辦起了小規模的加工廠，更多的是開設了家庭作坊，為附近廠家生產配件，此舉為村民自己開辟了新的收入門路，同時又能兼顧農業生產，對村級事務也能及時的參與管理。因此，加快農村社會的現代化，構筑城鄉一體化的發展框架，能夠使農民在各方面的發展中得到提高。

第三，發掘流動人口的社會資本，鼓勵農村能人參與村莊的治理。當前農村社會分化在加深，特別是取消農業稅后，現代農民的觀念意識上有了很大的改變，他們都迫切要求致富奔小康，因而就如何建設新農村的愿望也越來越強，很多人對村莊由誰治理、如何治理也越發關心，群眾盼望能選擇村莊里的能人來治理村莊。浚頭村在努力改善村莊發展面貌上較好地發揮了能人的作用，如前文提及的企業家黃大樹，是國內古建行業的領軍人物，享有很高的知名度，在他的帶領與影響下，村里不少人也進入建筑行業。今年在當地政府及村兩委的邀請下，在該村創辦古建產業創意園，這對當地經濟發展是一個有力推動。該村還吸收了一些有能力有能眼光的年輕一代進入黨組織，充實村莊發展的后備力量，這些人具有較高綜合素質，群眾基礎好，也熱心村治事業，此舉必將使村莊治理走上良性發展軌道。一般來說，大多數農村的發展，既缺資金，也缺項目，特別是缺乏發展農村事業的致富帶頭人。但在浚頭村這樣在長期外出務工中成長起來的新一代農村精英人物，不乏有優越經濟資源的能人，而且在外謀生就業的過程中，增長了見識，開闊了眼界，增長了才干，鍛煉了品格，具有一定的帶領村民致富的能力。他們之中甚至有遠見卓識者，他們對本地區的經濟發展會有別致的想法與思路，有些也希望能在家鄉創新創業。將這些農村精英吸收進入村莊組織有兩條途徑：一是黨組織將其中的佼佼者培養和發展成黨員；二是在村兩委換屆選舉中鼓勵他們參與村莊競選，使其進入村兩委組織之中。在浚頭村，這種變化已初顯端倪，隨著時間的推移，它的意義將會越來越被人們所理解和重視。

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（責任編輯：石大立）