促進廣州城鄉要素平等交換的思路與建議

郭艷華

摘 要：為貫徹中共十八屆三中全會“推進城鄉要素平等交換，維護農民生產要素權益，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用于農業生產”的精神，走新型城市化發展道路，必須建立城鄉要素平等交換的體制機制，加快構建城鄉一體的發展新格局。本文對城鄉要素平等交換的內涵進行解析，分析廣州城鄉要素平等交換存在的問題，并提出促進城鄉要素平等交換的思路與建議。

關鍵詞：廣州；城鄉要素；平等交換；建議

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）05-0029-05

一、城鄉要素平等交換的內涵解析

城鄉要素包括諸多內容，本研究將城鄉要素界定為生產要素（Factors of Production）。生產要素是指進行社會生產經營活動時所需要的各種社會資源，是維系國民經濟運行及市場主體生產經營過程中所必須具備的基本因素，一般被劃分為勞動力、土地、資本、技術和管理五種類型，本文重點研究勞動力、土地和資本。

城鄉要素平等交換，主要是指勞動力、土地和資本等要素按市場規律等價交換，推進城鄉主體權利平等化。要素平等交換關系，是指將生產要素通過社會分工與市場進行交換，讓擁有不同要素稟賦的區域或利益主體各得其所，共同獲益[1]。城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置的實質是指要素報酬均等，維護農民生產要素權益，保障農民在勞動力、土地和資本等要素交換上獲得平等權益，這是推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置的重點，也是健全城鄉一體化體制機制的迫切要求，完善市場經濟體制的重大舉措[2]。

二、廣州城鄉要素平等交換存在的主要問題

近年來，廣州逐漸把“三農”工作納入統籌城鄉發展的大戰略之中，對破除城鄉二元體制，改變農業作為弱勢產業、農民作為弱勢群體的地位起到了積極的促進作用，但是二元體制所形成的城鄉有別的兩種制度安排產生的矛盾仍然存在，城鄉統一的生產要素體系還未真正建立起來，城鄉土地、勞動力與資本等生產要素處于不平等交換狀態。

（一）農民工享受城市公共福利和待遇不對等

在城鄉二元結構、體制和政策的影響下，城鄉勞動力要素存在不平等交換，作為城鄉勞動力市場重要組成部分的農民工，不僅沒有享受到與城市居民同等的國民待遇，甚至在農民工身上還存在著一些歧視性政策，農民工難以進入以公有制企業為代表的勞動力市場，在就業機會、勞動報酬以及社會保障等方面，與城鎮居民存在明顯差別。

（二）農村經營性集體建設用地不能流轉

一是農村建設用地不能進入土地一級市場。按照現行土地制度的安排，農村集體所有的土地不能直接進入土地一級市場，當農用地要變成城市建設用地時，土地的性質必須由原來的集體所有變成國家所有，由國家壟斷土地一級市場[3]。這種土地流動模式和交換關系，抑制了土地要素在城鄉之間的平等交換。二是在土地出讓的級差收益中，農民獲利甚微。土地問題的核心是土地級差收益歸誰所有、由誰支配的問題，目前土地征用往往是靠行政手段用相對低廉的價格把土地要素集中到城市，相伴產生的巨額征地收益同步轉入城市，留給農村的僅僅是有限的征地補償，農民所得微乎其微。三是農村集體土地變成國家所有后，依附于土地之上推進的工業化、城市化乃至房地產開發，其產生的經濟效益數倍大于對農民的補償收益。在土地轉讓過程中，其收益大部分流向了城市。

（三）農民宅基地用益物權得不到體現

一是新增分戶及農民建房需求不斷增加。廣州市從2001年起基本上停止了農民建房的審批工作，而農民公寓建設又無具體的文件規定，由于不再審批宅基地建設，但農民建房的現實需求并無減少，導致農村建房無序，新增分戶也一直積壓，造成歷史遺留問題嚴重。從最新一輪村莊規劃現狀摸查工作情況看，廣州市各區新增分戶需求量巨大，例如，根據現狀摸查結果，到2020年花都區新增分戶約3.08萬戶①，歷史欠帳分戶要解決的還有1萬多戶；增城區到2020年新增分戶約4.9萬戶，歷史欠帳分戶要解決的有2.2萬戶；番禺區新增分戶需求為4.7萬戶。由于新增分戶及農民建房需求日益增長，而建房審批又無合理渠道，因而農村住宅違法建設形勢較為嚴峻，據估算，廣州市有證村民住宅占住宅總數的比例約50%左右，有一半左右的農民住宅沒有合法手續。

二是農民房屋價值無法得到充分體現。由于受農村土地制度改革滯后影響，農民住房不具有完整的產權性質，不能進入商品房交易市場。雖然從宅基地使用權和房屋財產權來看，物權法已將宅基地使用權界定為用益物權，但由于宅基地使用權還不能抵押、流轉，農民的房屋附著在不能流轉的宅基地上，導致農民房屋價值不能得到充分體現。

（四）農民土地承包經營權不能抵押擔保

農村土地承包經營權是國家賦予農民最重要的財產權利，承包地是農民最基本的生產資料和最可靠的社會保障。目前我國《農村土地承包法》、《物權法》只允許土地承包經營權轉讓，卻未明確允許抵押。

由于廣州尚未啟動農村土地承包經營權和宅基地抵押貸款試點工作，農民無法由農村土地承包權來實現資金融通和資本積累。

（五）農村金融體系不完善，金融服務不發達

一是金融資本對農村投入不足。受資本逐利等傾向影響，信貸資金流入農村的數量遠低于農村資金的流出數量，金融資本對農村的投入不足。現有的農村金融機構偏存疏貸，存貸差日益擴大，對農村信貸投入的增量明顯減少，因而信貸資金涌入城市的傾向明顯，這不僅嚴重束縛了農村經濟的發展后勁，而且加劇了金融資本在城鄉之間配置的失衡。

二是小額貸款公司總量不足，融資成本高。截止到2013年底，廣州總共設立34家小額貸款公司，深圳有54家，成都有104家，單從數量規模來看，廣州已落后于深圳和成都等城市。二是小額貸款公司規模難以做大。小額貸款公司不能吸收存款，資金來源不足，沒有開展大量小額貸款業務的能力，因而發展壯大難免受到一定影響。

三是農業保險、信貸抵押擔保發展滯后。一是農業保險品種少。目前，農業保險開展的業務范圍主要有：能繁母豬保險、水稻保險和農房保險等少數幾種，遠遠不能滿足農村發展對保險的需求。二是缺乏抵押擔保物品。農村金融機構之所以“惜貸”，主要是農民缺乏合格的抵押擔保，因為農村集體土地不能擔保，農村房產不能流通，沒辦法作抵押品，造成農民貸款難上加難。

（六）涉農固定資產投資比例偏低

從表1可以得知，廣州市固定資產投資額從2006年的1696.4億元增加到2013年的4454.6億元，年均增長14.79%，其中城鎮固定資產投資額從2006年的1628.9億元增加到2013年的4384.9億元，年均增長14.82%，農村固定資產投資額從2006年的67.4億元增加到2013年的169.7億元，年均增長14.09%。城鎮與農村的固定資產投資額差距較大，2010-2013年城鎮固定資產投資額基本是農村固定資產投資額25倍左右。

三、促進廣州城鄉要素平等交換的思路與建議

（一）一個中心：提高城鄉要素流動效率

黨的十六屆三中全會提出加快城鄉統籌發展以來，廣州市在促進城鄉和諧發展方面進行了多方面的實踐與探索，取得了顯著成效，但在城鄉要素配置與流動上仍有不足，而促進城鄉要素均衡配置和平等交換的前提條件是提高要素流動效率，通過要素流動促進要素平等交換，縮小城鄉發展差距，實現城鄉和諧發展。

——提高勞動力要素流動效率。一是建立城鄉統一的勞動力市場。建立城鄉勞動者自主擇業、平等就業的新型就業制度，引導農村富余勞動力在城鄉、地區間有序流動，逐步實現城鄉勞動力市場一體化。二是促進農業轉移人口市民化。合理確定農業轉移人口市民化的成本分擔機制，讓在城市就業并有固定住所的農民能夠在城市安居，轉化成城市居民。三是取消針對農民工制定的限制性就業政策。取消對企業使用農民工的行政審批，簡化農民外出就業手續，取消專對農民工設置的就業證等各種登記項目，清理各種針對農民工的不合理收費，建立覆蓋城鄉的職業教育和培訓體系[4]。

——提高土地要素流動效率。土地是最基本的生產要素，勞動力和資本等要素都必須依附于一定的土地之上才能形成生產力，土地為其他各種要素配置在農業生產上提供了存在的空間。一是加快家庭承包經營地流轉。只有不斷加快家庭承包經營地流轉，才能有效解決農業生產分散、小規模與大市場、規模化之間的矛盾，更好地發揮土地使用效益。二是穩步推進農村集體建設用地流轉。通過農村建設用地入市，保證土地使用權在城鄉間自由流動，實現城鎮土地市場與農村建設用地市場全面、協調和可持續發展。按市場經濟規律切實搞好城鄉土地資源的整合，充分利用土地資源，全面提高資源配置效率，促進城鄉土地市場的共同進步、全面繁榮。

——提高資本要素流動效率。一是強化農村金融服務，大力支持新型金融機構發展，為農戶提供相關金融服務的機構，加大鄉鎮及以下網點布設力度，引導農村中小金融機構廣泛布設金融電子機具，加快自助服務終端推廣力度，進一步改善農村的信貸結算和服務環境，解決農村金融機構網點少、金融服務缺位、融資難、資金使用效率低等現實問題，讓農民享受到與城市居民大致相等的金融服務。二是提高村鎮銀行在村居覆蓋率，使農民足不出村（社區），即可享受到存、貸、匯等“一攬子”便捷、高效的現代化金融服務。實施農村陽光信貸和富民惠農金融創新工程，對“三農”開辟信貸“綠色通道”，解決農村“貸款慢”問題；進一步強化服務產品創新和擔保方式創新，積極推進信貸資金回流農村，破解農村地區“融資難”問題，提升金融服務“三農”水平，促進農村金融與經濟互動發展。

（二）兩大突破

促進城鄉要素均衡配置與平等交換，必須在戶籍制度改革、土地制度改革上實現重點突破。

——戶籍制度改革。長期存在的城鄉二元戶籍制度，使城鄉資源要素流動渠道不暢，成為城鄉經濟社會發展的瓶頸，推進戶籍制度改革，有利于打破城鄉交流障礙，提升城鄉資源要素價值。在城鄉戶籍制度形式改革的基礎上，努力破除依附在戶籍之上的城鄉居民不平等的制度藩籬，實質性推進內容改革。引導農村居民向城鎮有序轉移，結合戶籍轉移，系統建立土地、住房、社保、就業、教育、衛生支撐保障機制，逐步消除城鄉戶籍待遇差距，促進城鄉戶籍制度融合，推進城市化加速發展[5]。一是建立完善農民進城轉戶的制度渠道。對戶籍制度改革進行總體設計，明確階段性改革目標，分級設置準入標準。二是充分發揮市場調控手段的積極作用，強化制度設計，通過改革創造資源增量，以市場手段將資源增量變為財富，以財富增量推動實現改革目標。同時兼顧城市資源承載力情況，分類分階段有序推進，堅決防止損害農民利益，防止農民流離失所。

——土地制度改革。不斷深化土地制度改革創新，建立和完善有利于破除城鄉二元結構、促進城鄉統籌發展的土地制度。從土地利用結構、土地權益保護、土地收益分配、土地市場建設等方面全面構建城鄉土地管理的新格局。積極穩妥推進農村土地使用制度改革，切實維護農民的土地合法權益，實現城鄉之間土地要素與人口、勞動力、資金等其他生產要素流動相匹配，城鄉要素基本實現統一、均衡、平等交換，全面助推廣州城鄉經濟社會協調發展[6]。首先完善農村土地承包政策，賦予農民對承包土地的占有、使用、收益、流轉、抵押及擔保權。其次是引導和規范農村集體經營性建設用地入市。允許農村集體經營性建設用地進行出讓、租賃和入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

（三）四大轉變

——從政府主導向市場主導轉變。城鄉要素均衡配置和平等交換除了要發揮政府的引導作用外，還要結合中央十八屆三中全會精神，積極發揮市場在資源配置中的決定性作用，堅持和遵循市場經濟發展原則，推進城鄉要素平等交換，力避以往政府行政手段采取過多，違反市場經濟發展規律又收效甚微的弊端，充分發揮市場在城鄉要素交換中的供需調節功能。

——從單向流動向雙向流動轉變。縱觀目前廣州城鄉要素流動，基本以單向流動為主，雙向流動、互動仍比較欠缺。勞動力、土地、資本要素大規模向城市流動，這種生產要素單向流動的結果也是造成和導致城鄉發展差距不斷擴大的重要誘因。因此，促進城鄉要素平等交換必須改變目前生產要素單向往城市流動的現狀，加大勞動力、土地和資本向農村流入的力度，實現城鄉之間要素流動均衡[7]。

——從單個政策突破向政策集成突破轉變。十六屆三中全會以來，廣州市加大了城鄉統籌發展力度，出臺了一些涉及城鄉要素均衡配置的政策文件，但這些政策文件往往都局限于某一領域，因而實施效果有限。為發揮政策的引導和導向作用，必須從單個政策突破向政策集成突破轉變，使政策形成合力，發揮政策的綜合指導作用。

——從底層推動向頂層設計轉變。以往，在推動城鄉要素配置和交換中，建立城鄉統一的勞動力市場、推進農民家庭承包地流轉、改善農村金融服務等，基本都是從底層做起。現在改革已進入深水區，從底層推動無可厚非，但必須加強頂層設計，實現從底層推動向頂層設計轉變，尤其要強化城鄉要素平等交換的制度建設。

參考文獻：

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（責任編輯：湯欽樂）