鄉鎮財政管理方式現狀、問題及建議

譚雪梅

根據我國行政組織機構體系的劃分以及一級政府設立一級財政的要求，鄉鎮財政成為我國財政體系中最基層的一級，是鄉鎮政府履行職能的物質基礎、財力保障。自20世紀80年代建立以來，鄉鎮財政在規范和加強鄉鎮政府財政收支管理、促進農村經濟和社會事業發展，鞏固和加強基層政權建設等方面起到了積極的作用。但隨著農村稅費改革的全面推進，以及農村金融體制、稅務管理體制改革和鄉鎮中小學教師工資經費上劃等原因，其運行和管理的條件、環境也發生了很大的變化，鄉鎮財政收入萎縮、支出功能減弱、供給人員減少，使鄉鎮財政在運行和管理中出現一些亟待解決的困難和問題。對此，寧洱支行對寧洱縣鄉鎮財政管理情況進行了調研。

一、鄉鎮財政管理現狀

寧洱縣轄3鄉6鎮、89個行政村，總人口19萬人，農村人口占62.7%，少數民族人口占56.9%，轄區總面積3670平方公里，山區面積占96.8%，是典型的山區農業縣，也是國家扶貧工作重點縣。根據財政部發布的《進一步推進鄉財縣管工作的通知》精神，2005年，寧洱縣在維持現行財政體制框架不變的前提下，開展了“鄉財縣管鄉用”財政管理方式改革。其基本指導思想是“保工資發放、維持機構運轉、保重點支出”，實質是在鄉鎮預算管理權、資金所有權和使用權、財務審批權均不變的原則下，實行“統收統支、收入整體上劃、支出分類管理”的管理模式，鄉鎮作為縣級的一級預算單位實行部門預算管理，鄉鎮收入編入部門預算，實行全口徑預算管理，由縣級財政主管部門直接管理并監督鄉鎮財政收支。

（一）支付核算改革，規范鄉村財務

“鄉財縣管”改革將全縣9個鄉鎮財務收支全部納入縣財政國庫單一賬戶體系：各鄉鎮只能開設一個零余額賬戶和一個代管資金財政專戶，零余額賬戶用于財政授權支付，并與縣級國庫單一賬戶清算，做到日終零余額管理；代管資金財政專戶用于管理核算由鄉鎮財政代管的預算單位資金、村級獎金、保證金等。由縣財政國庫支付核算中心實行國庫集中支付和會計集中核算，財政預算內外資金全部納入預算管理，各項財政收入就地繳入縣國庫。經過近幾年的運行和不斷完善，鄉鎮財務收支行為得到規范。鄉鎮所有資金通過縣財政國庫單一賬戶體系一個通道進出，減少了中間環節，資金流速提升，政府調控能力顯著增強。2011年，寧洱縣全面啟動財政大平臺及一體化信息系統建設，全縣橫向網絡覆蓋172家預算單位，4家代理銀行和人民銀行，實現了“橫向到邊，縱向到底”的網絡覆蓋，提高了工作效率，實現了信息共享，提高了財政管理水平，降低了財政管理成本。

（二）完善補貼發放方式，強化惠農資金監管

隨著大量惠農政策陸續出臺，對農村的轉移支付力度不斷加大，寧洱縣財政局按照上級要求，積極推進和完善惠農補貼資金發放方式的改革。財政惠農補貼資金除另有規定的外，都經過鄉鎮財政所，實行鄉鎮財政專戶管理，集中支付、專戶管理、封閉運行。扶貧、救災救濟、農村義務教育“兩免一補”、糧食直補、退耕還林等惠農補貼資金的發放首先由鄉鎮工作機構負責核實，并實行公示制度，接受社會和群眾的監督；在公示無異議后上報縣農業和科學技術局、林業局等對應部門審核、匯總并行文報送縣財政局；縣財政局審核匯總核算補貼資金分配表，由各鄉鎮財政所將補貼數據錄入農補系統后上報縣財政局；資金由財政局農業股劃入縣信用社代理財政直補資金專戶并通過“一卡通”軟件系統發放到農戶手中，確保了資金安全及時發放。僅2013年至2014年，各項強農惠民補助資金就達14835.97萬元，積極有效地支持了寧洱縣農村經濟的發展。

（三）加強預算管理，創新收入分配方式

“鄉財縣管”模式將鄉（鎮）作為縣級的一級預算單位實行全口徑預算管理。人員經費全額保障，人均公用經費標準與縣屬單位一致，村級運行經費按上級標準保障，機構運轉經費由寧洱縣財政提出450萬元，采取基數加因素分析的方式進行分配，有效地保證了鄉鎮人員工資的發放和機構的正常運轉。同時，為調動鄉鎮的積極性，增加鄉鎮可用財力，寧洱縣出臺了烤煙稅收分成政策，烤煙稅收在扣除上解上級支出后，與縣級五五分成，僅2014年各鄉（鎮）分成達1704萬元，有效緩解了鄉鎮財政困難。

（四）強化鄉屬各單位及村集體的財務監管

為了進一步加強和規范鄉屬各單位的財務管理，寧洱縣從2001年全面推行“零戶統管”，取消各單位的會計，只保留出納，將原來的零散做賬集中到財政所統一做賬，各單位實行報賬制，既規范了財務管理又加強了財政資金監管。2009年，寧洱縣又將全縣所有村集體組織的賬務全部納入鄉鎮財會所管理。村上的收支事項由村民委員會理財小組民主決定，每一筆收支的合理合法性由鄉鎮政府把關，收支憑據由財會所審核，收支賬目由鄉鎮財會所代理做賬。村級收入納入“村級資金專戶”統一管理，村級支出每半年公開一次賬目。目前，全縣各鄉鎮共成立“村級會計委托代理服務中心”9個，“村委會民主理財小組”89個，“村民小組理財小組”1170個，全部實現計算機管理，代管資金2255萬元。

二、鄉鎮財政管理面臨的主要困難和問題

“鄉財縣管”財政管理方式對鞏固農村稅費改革成果，深化農村綜合改革，進一步明晰鄉鎮財權和事權，緩解鄉鎮財政困難，防范和化解鄉鎮債務風險，完善公共財政體系，促進城鄉協調發展起到了重要作用。但隨著改革的深入，鄉鎮財政管理中存在的一些問題也逐漸暴露出來。

（一）財政職能不明

隨著鄉鎮財政日益壯大，特別是農業稅取消后，財政所工作職能由征收型向服務型轉變，出現財政職能不明的情況，管理越位缺位的現象時有發生。如現在惠農“一卡通”業務，各部門都把惠農資金交給財政辦理，但僅僅起到數據錄入的作用。數據是錄進去了，款也從卡上打出去了，究竟基礎資料是否存在作假，受益對象是否錯位無從考究。造成了什么都該管、什么都管不好的局面。

（二）惠農資金監管難

目前，各級財政系統安排的支農項目資金，鄉鎮財政已經參與監督管理，但上級各部門安排的水利、道路、林業、農業等支農項目資金，鄉鎮財政所很難參與監管，往往是“看得見的管不著、管得著的看不見”，導致部分涉農項目資金游離于財政監督之外，導致資金的使用效率不高，影響執行效果。

（三）鄉鎮財政所職能交叉錯位，人員緊缺

寧洱縣下屬大部分鄉鎮財政所干部既要做財政業務工作，又要應付鄉鎮中心工作，缺乏一定的專一性，導致鄉鎮財政所在工作管理上出現了“越位”和“缺位”的問題。同時，隨著國家出臺的“三農”政策越來越多，管理要求也來越高，絕大多數都要落實到戶到人，工作涉及面廣，強度越來越大。而寧洱縣平均每個鄉鎮財政所工作人員不到3名，承擔的業務量很大，人手嚴重不足。

三、強化鄉鎮財政管理的對策與建議

基于實際調查和分析，結合鄉鎮財政管理中存在的主要問題，我們認為要從以下幾個方面入手，進一步強化鄉鎮財政職能。

（一）合理界定鄉鎮財政職能

鄉鎮財政職能是鄉鎮政府職能的重要組成部分和延伸，隨著公共財政體系框架的逐步建立，國家對農村的投入不斷加大，要發揮好鄉鎮財政作為國家公共財政政策執行終端的能動作用，就要結合鄉鎮政府的職能定位和鄉鎮機構改革情況進行統籌考慮。建議將鄉鎮財政建設納入國家財政的總體發展戰略規劃，盡快出臺鄉鎮財政建設的指導性文件，圍繞發展經濟、社會管理和公共服務，準確定位鄉鎮財政職能、明確鄉鎮財政職責，加強鄉鎮財政建設，并著重從管理、服務和監督等方面予以細化，充分發揮好鄉鎮財政職能對財政資金就地監管的優勢。

（二）建立惠農項目資金共同監管機制

建議由縣政府主導，成立支農項目資金監管領導小組，聯合財政、水利、道路、林業、農業等多部門建立支農項目資金共同監管機制。同時要建立、健全各項財政支農資金管理制度，將對惠農資金的管理納入規范化、制度化的軌道，體現監管公開、公平、科學的原則。真正實現支農惠農資金的全覆蓋全范圍的監管，確保支農惠農資金使用安全，有效提高資金的使用效率。

（三）統一鄉鎮財政管理體制

建議省政府及相關部門對鄉鎮財政的管理模式、機構設置、人員配備等制定統一的指導性意見，把鄉鎮財政所作為縣級財政部門的派出機構，并暢通其人員缺編招考補充渠道，充實鄉鎮財政工作力量。把鄉鎮財政干部提拔任用納入縣組織人事部門的大盤子，建立能上能下、能出能進、合理流動的良性機制。