我國地方政府性債務風險防范與管理研究

【摘要】地方政府從借債、用債到償債，透明度低，監管困難，加上沒有明確的問責制度，地方財政風險不斷增加，影響了地方經濟發展的可持續性。經過國家審計署對地方政府性債務連續幾年的審計，我們看到地方政府性債務規模確實呈過度膨脹的趨勢，雖然現在看來還是在可控范圍之內，但如果不嚴加管理，地方政府性債務風險將一觸即發，帶來的危機也是巨大的。我國經濟正處在一個轉型升級的重要階段，如果在這一階段地方政府債務出現嚴重的違約事件，將極大的影響我國政府的公信力，可能會對我國經濟增長造成嚴重的打擊，阻礙我國進一步深化改革的進程，甚至會威脅到我國社會的安定有序。因此，在新的預算法下通過一系列有效的調控提高債務管理水平，化解地方政府性債務風險，保證國家經濟健康、有序運行，提高政府的決策和工作能力及公信力，提出切實可行的改革意見來規范和完善地方政府性債務風險的管理十分必要。

【關鍵詞】地方政府性債務 風險防范與管理

一、地方政府性債務產生的背景

政府債務是目前理論界和各國政府普遍關注的問題。世界范圍內至少有三次由政府債務引起的危機。政府債務風險問題至今仍是威脅著世界經濟的穩定與發展的重要影響因素。

2008年，世界經濟危機爆發，我國政府注入四萬億元資金刺激經濟發展，同時鼓勵地方政府舉債，關于基礎建設的地方政府項目迅速增加。多年來，地方政府通過舉債融資，改善了地區的基礎設施和公共環境，促進了經濟和社會的發展，貢獻之處有目共睹。但是如何在保證城市基礎設施建設、推進城市化進程的同時，更好的控制地方政府負債的風險，保證地方財政的健康運行，是地方政府風險控制的一個重大課題。2011年至今，僅審計署就對地方債展開了三次審計，規模一次比一次大，間隔一次比一次短。同時，各界也開始反思地方債問題背后的深層原因。2013年，國家審計署公布《2013年第32號公告：全國政府性債務審計結果》，其結果顯示，截至2013年6月底，地方債務總額為17.8909萬億元。其中，負有償還責任債務為10.8859萬億元，具有擔保責任債務為2.6656萬億元，承擔一定救助責任的債務為4.3394萬億元。地方政府債務包括省、市、縣、鄉四級政府的債務。

二、地方政府性債務的內涵及風險表現

（一）地方政府性債務風險的內涵

按照世界銀行高級經濟學家漢娜提出的財政風險矩陣，可以把政府債務分為政府直接顯性債務、政府直接隱性債務、政府或有顯性債務和政府或有隱性債務四類。

地方政府性債務是指地方政府為了向本地區提供具有公共性質、基礎性質以及民生性質的服務和設施，通過專門成立的企業，對外直接借入的或負有擔保義務的債務。地方政府會對債務給付一定的利息，或者在特定債務人無法支付時，地方政府有責任給付，是有償取得公共收入的一種形式。對地方政府性債務的理解，首先要注意地方政府性債務的發起人是地方政府，直接借債的企業只是起到一個媒介和規避法律對地方政府發債的限制性規定的作用。其次，發債的目的是籌集地方所需要的建設資金，彌補財政資金的不足，為本地的公益性、民生性服務和設施提供資金來源。再次，地方政府性債務不僅僅指的是直接負有償還本息義務的債務，還包括負有擔保義務的債務和其他一些相關的債務。最后，債務到期要還本付息，地方政府或者直接償還借款人本息，或在特定債務人無法支付時，有償還責任。總之，地方政府性債務一定是有償取得的。

（二）地方政府性債務風險的表現形式

1.規模上的風險。規模方面所具有的風險是指地方政府性債務規模偏大，增長迅速，長此以往很可能導致地方政府無法按時償還所有債務的風險。現階段我國地方政府性債務規模較大，雖仍在可控范圍內，但在一些地區已經超出了政府的財政承受能力。如果在一段時間內出現大規模的債務到期，那么政府很可能無法及時足額償還，帶給本級和上一級政府及其他系統的壓力和風險是可想而知的。

2.結構上的風險。結構方面的風險主要是指地方政府性債務不只是顯性的、一目了然的債務，還包括很多隱性債務和或有債務，這些債務在總債務規模中比例過大就會帶來很多隱蔽的風險。這是因為隱性和或有債務不像直接顯性債務那樣容易統計、測量和監控，規模越大，所占總債務規模比例越大，不可控因素就越多，越會增加結構風險。

3.效率上的風險。效率方面的風險具體是指所融入的債務資金使用效率不高，無法從資金使用項目上獲得收益，或者只能獲得很少收益的風險。這里的使用效率不僅指項目本身的獲利能力，還指資金管理上的效率，甚至后者更為重要。我國當前確實缺乏對債務資金科學的管理和使用方法，效率上的風險是很高的。

三、地方政府性債務的風險防范和管理

2014年我國針對地方政府債務問題制定頒布了一系列規范性文件。2014年8月31日，全國人大常委表決通過了關于修改預算法的決定。新的預算法規定：“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”在經過反復斟酌后，2014年10月初國務院發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（即43號文）。這也被認為是迄今關于地方債事項最全面的權威文件。43號文規定，截至2014年底的存量債務余額應在2015年1月5日前上報；從2016年起，只能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務。為了落實43號文，財政部在2014年10月下旬又印發了配套文件《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，首次明確了哪些債務由企業負責，哪些債務歸屬地方政府，最終成為地方政府的直接債務。

新的預算法為建立我國以債券為主的地方政府負債融資機制和降低地方政府負債融資壓力并行機制提供了良好的契機，為此，應該嚴格規定地方政府舉債的上限，建立地方政府舉債規模控制和風險預警體系；加快編制政府資產負債表，使我國地方政府債務信息更加透明，使政府的債務規模控制在合理范圍內；進一步明確債務資金的用途，對不同類型的債務實行不同的管理辦法；要積極利用政府與社會資本合作的模式，進一步減輕政府負債的壓力。

總之，積極采取有效措施，按照規定對地方政府性債務進行嚴格管理，使之透明化、公開化，規范化，那就一定可以發揮它的積極作用，促進我國社會的經濟增長和社會進步。

作者簡介：張圓圓（1989-），女，漢族，山西呂梁人，就讀于山西財經大學，研究方向：會計學。