公共決策法治化路徑研究

趙　妍

（南京師范大學公共管理學院，江蘇南京210023）

公共決策法治化路徑研究

趙妍

（南京師范大學公共管理學院，江蘇南京210023）

國家治理體系本質上是一個法治體系，一個國家的法治化水平直接反映了該國的治理能力。公共決策法治化是規范公共權力運行、維護公共利益、建設法治國家、實現推進國家治理體系和治理能力現代化的重要命題。決策法治環境的缺失、決策公開化的不足、決策公眾參與不到位和決策責任的虛置等因素制約著公共決策法治化的深化與發展。對此，根據治理理論的相關原則，可以從形式法治與實質法治相統一、民主化帶動法治化、以決策化促進法治化、完善決策體制和追責機制等方面，探索公共決策法治化的有效路徑。

治理；公共決策；法治；路徑

格里·斯托克曾指出，在公共行政研究領域中，曾經出現過許多來去匆匆的時髦詞匯。①自20世紀90年代以來，“治理”以驚人的速度成為另一個時髦詞匯，并且一直持續至今。學術界和其他領域都開始用治理理論來討論和解決問題。黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一重大命題，并把它作為全面深化改革的總目標，這意味著我國政治發展史上的一次重大突破。治理意為決策的過程和執行決定（或不執行決定）的過程。良法善治是治理的必由之路。俞可平將善治演繹為其字面意義，即良好地治理。善治是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征在于國家與公民社會對公共生活的合作管理，其基本要素為：合法性、透明性、責任性、法治、回應性和有效性。［1］9其中法治要素與國家治理息息相關，治理現代化必然要求治理法治化，這是國家治理現代化的題中應有之義。那么什么是治理法治化呢？即以政府為代表的公共治理主體的一切行動——從決策、執行到監督與反饋都要納入法治化軌道之中。公共決策是公共政策過程的開端，對于公共政策的有效落實起著至關重要的作用，公共決策法治化是規范公共決策權、實現治理法治化的必由之路。

一、公共決策法治化的治理基礎

公共決策法治化是完善公共決策系統、提升公共決策質量的重要保障。它不僅是建設社會主義政治文明的基本要求，也是達到良善治理的內在追求。從這個意義上說，國家治理與公共決策法治化聯系緊密，互為因果。國家治理體系和治理能力的現代化必然推動公共決策系統的發展和完善，促進公共決策的規范化、民主化和法治化。同樣，只有通過公共決策法治化來完善公共決策系統、提升公共政策質量，才能有效實現國家治理能力和治理體系的現代化。

首先，治理的法治化是公共決策法治化的必要前提。法治是一種理想的法律秩序、一種理想的治國方略，同時也是一種依法辦事的社會生活方式，有其內含的特定的價值取向。［2］308-309國家治理的法治化是指以政府為核心的公共權力機關協同合作、依法行使公共權力、實現公共目標和公共利益的過程。R.A.W.羅茨（R.A.W.Rhodes）的關于治理的6種不同定義之一認為作為善治的治理是一種強調法治的公共服務體系。［3］625-667國家治理法治化的核心在于依法治權，任何組織或者個人都必須在憲法和法律范圍內活動，任何公共權力機關都要以憲法和法律為行為準則，依照憲法和法律的要求行使權利、履行義務。公共決策法治化是依法治權的必然產物。公共決策的合程序性要求決策問題的生成、決策方案的執行、決策結果的評估或反饋等各個環節都按照規范的法定程序進行，不得在公共決策權運行的任何環節謀取私利，趁機尋租。法治作為一種受到普遍認可的依法辦事的社會生活方式，內含法律至上的核心追求，無論是國家層面的政府和大型公共組織還是地方層面的地方政府和各種微型非政府組織都應在決策過程中自覺遵守法律法規的要求，形成依法決策的良好治理氛圍。因此，治理的法治化為公共決策法治化過程提供了必要的理論和現實基礎，有利于促進依法治國和法治化政府建設。

其次，治理的民主化是公共決策法治化的重要保障。治理理論的代表人物庫伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特（M.Van Vliet）曾指出：“治理的概念是，其創造的結構或者秩序不是由外部強加的；其發揮作用是依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動。”［4］64治理是一種多元協同治理，強調治理主體之間的相互合作。菲利普·庫珀（Phillip J.Cooper）提出合同制治理的國家治理理論，即“通過權力的治理正在走向合同制治理，這不只是說，有越來越多的物品和服務合同，盡管這一點確鑿無疑。這一轉向指出，治理正在越來越多地通過協議（常常是非正式的），而不是通過直接的法律和政治行動進行。”［5］69這種非正式的合同制治理也說明了治理主體的多元性。治理理論鼓勵自組織網絡的形成，多元參與有利于形成科學化和規范化的公共決策，同時加強了自組織網絡內部的相互監督，促進了公共利益的“帕累托最優”。公共決策的法治化過程就是一種鼓勵政府與社會互動、促進公民參與的過程，專家咨詢、會議公開和社會聽證等機制都是一種公共決策法治化的過程。其實，要實現公共決策的法治化則必須打破權力的壟斷，推進多元民主和協同治理。同時，也只有在民主治理的前提下，公共決策體系的完善和公共決策的質量提升才有了現實保障。

第三，治理的透明化是公共決策法治化的關鍵環節。公共決策缺乏透明性和公開性是公共決策失靈的關鍵，是公共決策權力腐敗的重要原因，也是國家治理現代化的重要難題之一。正如漢娜·阿倫特所說：“對公權謀私唯一的補救辦法，就是在于公共領域之中，在于照亮公共領域范圍內每一個行為的光明，在于那種使進入公共領域的一切都暴露無遺的可見性。”［6］383治理的透明性和開放性即為公共權力的透明性和開放性，治理的透明性是善治政府的重要標志。所謂公共權力的公開化就是指除屬于國家法律規定保密以外的黨務、行政事務、社會公共事務等都要公開透明，接受社會監督。它既包括政府行政機關部門的政務公開，也包括立法部門、司法部門、政黨、社會團體以及其他各種公共組織的事務公開。公共權力透明性的核心在于祛除公共權力的神秘感，讓社會公眾有機會參與決策過程，從而對監督權力的規范化運行。公共權力公開透明運行其實就是一種善治。公共決策公開是一種過程性公開，它貫穿于公共決策的全過程，具體包括做出決策的各個環節和行為以及決策機關對公眾意見的反饋等。陽光是最好的防腐劑，公共決策權作為公共權力的核心內容，公共決策信息的公開就是防止公共權力腐化的“陽光”。

最后，治理的責任性是公共決策法治化的現實選擇。問責制是擺脫集體意義上“成也權力、敗也權力”困境的最佳方式之一。公共決策的法治化要求政府、立法機關、司法機關、政黨、社會團體以及其他各種公共組織部門在公共決策的過程中嚴格在憲法和法律規定的范圍內行使權力和承擔責任。這種責任主要包括倫理責任、政治責任和法律責任。監督與問責密不可分，對于公共決策權進行問責離不開公共組織內部和外部的有效監督。對公共決策過程中的失責機關及其工作人員進行問責不是一種簡單的懲戒機制，也不能簡單等同于失責官員的引咎辭職，而是為了培養一種社會法治觀念，生成社會守法意識，維護社會公眾及守法官員的利益，更是為了維護社會公共利益和社會總體公平。

二、公共決策法治化的困境

2004年《全面推進依法行政實施綱要》的頒布開啟了全面推進公共政策法治化的進程，是行政決策的法治化宣言。此后國務院又多次頒布了類似的政策綱領和文件。我們可以看到近年來中國在法治政府的建設過程中，公共決策法治化不斷呈現生動鮮活的圖景，也可以看到在此過程中存在的問題。

（一）決策法治環境的缺失

亞里士多德認為法治包含兩點內容：一是良法的制定，二是良法得到社會公眾的尊重和遵守。所謂法治環境的缺失也可以從以下兩個角度進行分析：一是秩序不足或秩序遭到漠視，二是決策法律體系不完善。

法的價值在于秩序的價值，這種對秩序的關懷為公共生活中的組織和個人提供了規則和安全感。我國正處于社會和經濟發展的重要轉型期，社會價值多元化，社會矛盾激增，矛盾的表達方式也日趨非理性化，尤其在征地拆遷、環境保護等方面矛盾激化明顯。新興媒體的發展更為政治情緒和社會情緒的表達提供了多樣化渠道，網絡、微博、博客和貼吧等信息化工具讓真假難辨的信息大量涌現。在浮躁的社會風氣下，秩序不足或者秩序遭到漠視的現象屢見不鮮。從“中國式過馬路”到“領導三拍：決策拍腦袋，失誤拍大腿，追責拍屁股”再到“貴州甕安事件”“云南孟連事件”“湖北石首事件”等眾多群體性事件的發生，對社會穩定造成一定的沖擊。

2008年《中國的法治建設》白皮書稱，我國已形成包含79部行政性法律法規在內的法律體系框架。然而這個法律框架的不足之處也十分明顯。具體可以從決策主體法律制度、決策行為法律制度、決策程序法律制度、決策監督救濟法律制度幾個方面來分析。關于決策主體法律制度，主要為《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《公務員法》。前者在內容方面存在重大缺陷，主要是缺乏基本原則（如法治行政原則等）的規定、缺乏對行政權范圍的界定、缺乏中央政府與地方政府關系的明確規定、缺乏行政組織規模的規定等。［7］16-272004年，該法通過了修正案，但沒有觸及這些問題。關于決策行為法律制度，我國尚沒有一部國家層面的規范決策行為的法律，主要是一些地方性規章，如2005年河北省頒布實施的《河北省政府關于建立健全科學民主決策制度的實施意見》，主要規定了政府決策的基本原則和重大行政決策的范圍。與此相類似，我國至今沒有統一的行政程序法典，《行政復議法》《行政處罰法》《行政許可法》《政府信息公開條例》等對行政程序有所規定、對行政程序的完善有一定的借鑒意義，但沒有明確對行政程序作出規定。而地方層面的行政程序規章則水平較低，缺乏統一規范性。談到救濟制度，首先想到的則是《行政訴訟法》《行政復議法》《信訪條例》，然而它們普遍針對的是具體行政行為，行政決策行為很難納入其中；新修訂的《信訪條例》可能在一定程度上通過信訪評估起到監督救濟的功效，但并非長久之計。

（二）決策系統公眾參與不足

治理理論強調治理主體的多元協作，強調政社互動和公民參與。治理背景下的公共決策法治化要求決策的參與階段符合法治化的相應要求，然而在現實的決策系統中，決策參與階段仍存在不足之處。首先，公眾缺乏參與意識和參與能力。受長期專制文化的熏染，公共決策過程在普通民眾眼中更多的是領導人和領導機關的事，“政治”和“決策”都是比較遙遠的概念。同時，公眾的參與理性和參與能力都比較低，經常通過非制度化的手段和表達方式來引起政府注意，不能有效參與公共決策過程。此外，公共決策機關忽視公眾在決策參與中的重要作用，一方面習慣了關門造車，把決策制定和執行視為自己的事，與公眾無關；另一方面，由于對“專業化”“職業化”和“精英治國”的強調，國家治理中的公眾參與精神被忽略和否定，公眾在決策制定過程中的主體地位被部分削弱。第三，公眾參與公共決策過程缺乏制度保障。民主化是國家治理的重要價值和現實追求，但僅限于此還遠遠不夠，公眾參與權需要明確的法律和制度保障。中國的現行法律對公眾參與雖有相關規定，但除民意代表制發展和應用程度較高以外，其他參與機制的發展和應用程度較低，缺乏相對完善的法律和制度來對公共決策過程產生影響。

我國目前的法定公共參與途徑和方式十分有限，且不能有效發揮作用。實際決策過程中，公眾參與途徑以聽證會、座談會和問卷調查為主。聽證會是一種相對直接和有效的聽取公眾意見、讓決策機關和公眾尋求共識的公開決策方式。然而在實際運行中，這三種方式常常淪為一種不得不走的過場。此外，在一些重大公共決策問題上，專家咨詢和風險評估制度也在不同的程度上以運用，但這些專業機構常常是根據決策主體的意愿做出反應，使得公共決策的公眾參與過程變成一場自娛自樂的作秀。

（三）決策過程信息公開不到位

在某種程度上，公共決策的法治化過程就是一個公共決策信息公開化的過程。公共決策公開通過使多元決策主體獲得更加詳實有效的信息，整合各方利益，從而使決策機關不斷調整和完善其決策方案，最終實現決策方案能夠體現盡可能多元和均衡的“法益”。［8］63-69首先，在公共決策信息公開的廣度方面，其范圍相對較窄，存在大量盲區和死角。在地理范圍上，只有村務公開基本上在全國范圍內得以推廣，鄉鎮政務大多是法律法規等政策類的信息公開。而省市縣級的公共權力公開則僅限一些較為發達的地區，并沒有在全國普及。其次，公共權力公開的領域比較窄，在推行公共權力公開的地方，大多數也只限于政府機關，少數一些地方已經擴展到事業單位，如學校、醫院、郵局、銀行、電信等部門。在公共決策公開的質量方面，有些地方的公共決策公開存在著表面化、形式化傾向。以貴州省黔東南州的多個鄉鎮為例，各單位在公開內容、方式、范圍和檢查考評機制上參差不齊，一些單位有選擇地公開信息，內容只限于文字上的一些規定和以前的一些統計數字，具體辦事過程、辦事結果卻未能及時有效地公開和更新，公開墻、公開欄、電子屏幕等成為一種擺設。決策執行過程中很少聽取群眾的意見，公眾投訴不能及時處理，公開的郵箱多數是部門公用郵箱，難以實現公眾與辦事人員的直接溝通。這些都直接影響了公共決策公開的效果。

（四）決策責任的虛置

問責是政治文明的產物，我國法律對于公共決策責任的具體規定相對籠統和缺乏可執行性，具體責任形式和責任主體不明確，導致常常無法進行問責。《公務員法》第八十二條第三款規定，“領導成員因工作嚴重失誤、造成重大損失或惡劣影響的，或者對重大事故負有領導責任的，當引咎辭去領導職務”。但實質上官員因決策失誤而引咎辭職的很少，主動承擔行政責任和倫理責任的更少，遑論法律責任的承擔。許多公共決策都是經過上級默許或同意后執行的，在執行失敗后，相關官員往往選擇不主動承擔責任，而是觀望上級“風向”，坐等上級問責。

決策責任的虛置表現為以下三方面：一是問責形式多為行政問責。這種內部問責容易產生護短現象，需要上級行政長官具有高度的法律意識和平等意識，對行政長官的個人判斷能力和個人品行提出了挑戰。無數事例也表明“賢人政治”是難以企及的。二是責任轉移現象。在橫向上，在當下的政策制定過程中，重大公共決策一般由黨委書記和行政長官聯合制定，并且由黨委書記“拍板”。然而在落實責任過程中，行政長官受到懲處而黨委書記卻沒有受到追責。在縱向上，各級政府之間責任轉移也十分常見，往往是“上級的決策都更加正確”，行政責任多由下級行政機關來承擔。三是審判不獨立。在司法追責過程中，法院和法官的審理除了服從法律規定外，還受到包括地方黨委、黨委書記、政法委書記等外部力量的干預。另外，上下級法院之間存在監督與被監督關系，扭曲了國家行政機關之間的領導與被領導關系，以致最高法院、高級法院向各級法院和法官提各種要求，導致司法難以獨立，經常按照內部文件、指示和領導講話暗中干涉司法機構行使審判權。

三、公共決策法治化的路徑探析

在治理理論視角下，對現行體制和機制進行深層次變革的核心在于對公共權力的優化配置和有效約束。在推進國家治理能力和治理體系現代化的過程中，規范公共決策權，實現公共決策的科學化、規范化和法治化尤其重要。治理的民主、法治、透明和責任原則為公共政策法治化提供了指導，以民主化帶動法治化，將形式法治和實質法治相統一，結合政府推進與社會推進共同發力才能有效實現公共決策法治化。

（一）綜合性法治觀，形式法治與實質法治相統一

所謂形式法治，即通過制定可操作的法律規則來規范國家、社會和個人的行為。英國學者約瑟夫·拉茲（Joseph Raz）提出了八項法治原則：第一，一切法應當是可預期的、公開的和明確的；第二，法應相對穩定；第三，必須在公開的、穩定的、明確的和一般的規則提示下制定特別法；第四，必須保證司法獨立；第五，必須遵守自然正義原則；第六，法院應有效審查其他原則的執行；第七，應易于提起訴訟；第八，不應允許預防犯罪的機構利用自由裁量權歪曲法律。［9］186-187這種形式法治強調可預期性和可執行性。公共決策的形式法治主體體現在以下兩點：一是遵循嚴格的法律規則，無法律即無決策；二是行政決策與政治決策二分，強調決策的執行性。形式法治的弊端在中國的公共決策環境內是十分明顯的，各種具體法律法規有待完善和健全，政治與行政難以完全二分和行政自由裁量權的存在也難以簡單忽視。

亞里士多德所謂的“良法之治”，揭示了實質主義法治內涵。所謂實質法治即追求法治的實質性正義價值。在公共行政發展史上，新公共行政、服務型政府理論、治理理論及由其發展而來的善治理論等都十分強調這種正義價值。公共決策的實質法治主要體現在政府的公共服務導向和公共決策對社會公眾基本生存照顧的公平性上。實質法治的弊端在于貪大求全，試圖把自由、民主、平等和個人尊嚴等諸多政治哲學、道德哲學問題納入法治之中，忽視了法治也只是政治哲學中的一個子概念，過分夸大法治的地位。

中國的法治應是形式法治和實質法治的統一，是法治的工具理性和價值理性的統一。現代中國法治由形式要件（即法律在國家和社會生活中的權威地位以及法律必須具備的客觀性、平等性、統一性、明確性、公開性、穩定性和可預見性等可行性要件）和實質要件（即法律必須符合正義、公道、民意、人道、秩序等價值要件）構成。［10］290以綜合性法治觀引導我國公共決策進程需要從以下兩方面做出努力：首先，把民主作為一項公共決策程序。根據哈貝馬斯的程序性民主觀和交往行為理論，將民主作為公共決策的重要程序，“公眾意見經過民主程序成為交往權力，它自身不斷發揮‘宰制力量’，而只能把行政權力的行使引導到一定的路線上來。”［11］4發揮公眾參與和協商對話的作用，既是公共決策法治化的必然要求，也為民主決策理論的豐富提供了可能。其次，公平優先，兼顧效率。公平與效率的博弈從未中斷，但人類的發展進步是否一定需要如此高速地前進，可否稍稍等待跑在后面的公平與正義，這是政治文明發展必須思考的問題。公共決策與社會資源和社會價值的分配息息相關，綜合性法治理念在一定程度上鼓勵公共決策優先重視社會公平。這種重視主要應該體現在實施利益調節上。通過公共決策的制定和執行，在利益提取、利益分配和再分配的過程中實行利益調節。正如羅爾斯所提出的正義原則之二：利益分配必須有利于社會中那些處境最差的人群。一方面對弱勢群體實行利益補償，如最低工資保障、就業扶持和提供廉租房等；另一方面，對欠發達地區實行政策傾斜，如西部大開發和振興東北老工業基地的戰略規劃。

（二）擴大公民參與，以民主化帶動法治化

戴維·赫爾德在《民主的模式》中，將民主分為民主的古典模式和20世紀的民主模式，前者即古代雅典的古典民主、共和主義民主、自由主義民主和馬克思主義民主，后者即精英民主、多元主義民主、合法型民主、參與型民主。近代以來，民主演變為兩支基本流派：一個是自由主義傾向的代議制民主（representative democracy），另一個是共和主義傾向的參與式民主（participatory democracy）。參與式民主在20世紀后期最重要的發展是協商民主，羅爾斯認為協商民主是自由憲政主義的核心，是秩序良好的憲政民主。［12］9在參與式民主和協商民主一度處于強勢話語的情況下，必須清晰地認識到參與式民主不能代替協商民主，協商民主也不可能代替選舉民主。應該妥善利用參與式民主帶動代議制民主的發展和健全。

實現以公眾參與帶動公共決策法治化的關鍵問題，在于公眾議程如何轉變為公共議程或政府議程以及公眾如何才能實質性地影響決策。具體來說，可以從公眾議程和公眾團體兩個方面做出努力。在公眾議程方面，改變以政府為主導的公共機關“為民做主”的決策模式，讓公眾議程成為公共政策議程的決策主導，這是公共決策法治化的必然要求。王紹光教授提出了中國政策議程的6種模式：關門模式、動員模式、內參模式、借力模式、上書模式和外壓模式，并指出隨著中國政治制度的變遷，在議程設置過程中專家、傳媒、利益相關群體和人民大眾發揮的影響力將越來越大，關門模式和動員模式逐漸式微，內參模式成為常態，上書模式和借力模式時有所聞，外壓模式頻繁出現。［13］86-99公共議程對公共決策的影響不斷加大，這是國家治理體系現代化的重要體現。以2013年遼寧省錦州市凌河區房地產開發事件為例。政府要在小凌河北岸臨近市內唯一一處森林公園附近搞房地產開發，引發了附近居民的強烈反對，包括群眾簽名、掛橫幅、小規模上訪、網絡抗議等不滿情緒噴薄而出，大有“山雨欲來風滿樓”之勢。對此，該區政府相關部門及時召開開發項目論證聽證會，專家、開發商、媒體和公眾代表紛紛參與，經過官方人員和專家的耐心解答，消除了群眾對生態破壞和預期住宅貶值等方面的質疑，控制了事態的進一步發展。［14］1-4以公民參與決策的人數來區分，主要分為個人參與和團體參與。在公眾團體方面，應大力支持和培育社會團體的發展。后者明顯更加有利于團體意志進入政策議程，更有利于維護社會公眾利益。2005年6月，“中國社會轉型論壇”在“2004年影響中國社會轉型的20件大事”評比中，將非政府環保組織阻止怒江水電建設事件列為第9位，非政府組織開始對公共決策產生重大影響，并最終改變了政府決策，這在中國的公共決策的發展進程中具有里程碑意義。［15］86-92

（三）決策過程陽光化，以公開化促進法治化

公共決策法治化可謂是一場革命，需要對決策過程的所有環節進行法治化約束，法治化必然要求決策制定和執行過程實現法定的信息公開。公共決策公開應該從以下諸方面著手。

首先，必須提升社會各階層的公開意識。普通公民應主動維護自身知情權，意識到自身的公共決策主體地位，主動參與到決策制定過程之中，不再將公共權力信息公開視為一種恩賜。公共決策機關應樹立正確的權力觀，公職人員要摒棄片面保密的觀念，樹立信息公開共享的意識。公職人員要提高政治素養，要樹立尊重公民知情權的觀念；同時公職人員要提高服務素養和業務素養，順應信息社會的發展潮流，對于國家保密范圍以外的信息，應及時主動地向公眾公開。由管理型政府向主動服務型政府轉變是政府職能轉變的主要標志，也是WTO的基本要求。

其次，必須通過立法手段規范決策公開過程。法治是治理理念的基本要素之一，它要求政治社會必須在法律的指導下開展組織和個人的生產生活，公共權力的公開化過程更是如此。健全和完善公共權力公開應制定相應的法律法規。參考國外立法，關于決策公開的具體內容一般采用原則公開和不予公開內容進行相結合的方式來規定信息公開的具體內容。立法以優化公共權力公開的形式。關于公開方式，各國立法都在遵循一個共同的規律，即按照權力機關主動公開和依當事人申請公開兩種基本分類來規定。我國在制定決策公開的法律法規時既要考慮我國決策公開的傳統和國情，也要參照國際立法模式確定具體的公開方式。立法應規范決策公開的程序。在決策公開的國際立法中，由于對政府主動公開的內容規定得較少，所以關于公開的程序也主要規定為依申請公開的程序。簡言之，決策公開的程序為：申請——審查——公開決定——救濟。

最后，必須加強決策公開的具體制度建設，規范社會公示、聽證制度。我國公民參與民主決策的四個主要方式分別為社情民意反映制度、專家咨詢制度、社會聽證制度、重大事項社會公示制度。社會公示、聽證制度主要以舉辦聽證會、公示重要政府信息為方式，讓公民積極參與決策機關的決策方案的擬定和修改；建立會議公開制度，在普及會議公開制度的問題上，人大及其常務委員會要成為該制度的積極組織者，恰當運用和處理好媒體公關的力量，把每次會議的目的、進程、會中的相關意見等及時向社會公開；建立健全新聞發布制度，隨著互聯網的高速發展，新聞發布制度已成為政務和群眾溝通的重要渠道，各級政府在主要新聞播報后也都會提及“詳細內容或更多信息可以登錄政府網站、微博和微信客戶端查詢”等內容。由此，公共信息的公開、透明化趨勢可見一斑。

（四）深化體制改革，完善決策體制和追責機制

公共決策問題與國家政治體制聯系密切，要實現公共決策法治化，提高公共決策水平和政策效能，必須深化政治體制改革和規范公共權力，同時對公共決策主體進行有效監督和追責。

首先，要理順主要決策主體之間的關系，使政府成為核心決策主體，發揮人大和政協在決策過程中的法定作用。有學者用古德諾的政治與行政二分法來類比黨和政府的關系。執政黨和政府的性質與職能不同，執政黨偏重于宏觀導向，各級黨組織可以按照法定程序對政府決策方向上進行引導，但在具體公共行政的執行過程中，不能取代政府進行決策。憲法賦予了各級人大機構和人民代表在公共政策制定過程中擁有議案的提議權、制定和修改法律權、重大決策方案的審議權和公共決策過程是否合法的監督權。但現實中，以立法過程為例，居首要地位的是中共中央，國務院掌握次要立法權，全國人大及其常委會則處于邊緣位置。就人大的修憲權來說，新中國成立以來的歷次修憲建議都是由中共中央正式提出的。所以，必須充分尊重和落實人大及其常委會的法定權力。同時，應該善于發揮各級政協在代表民意和決策監督方面的重要作用，在厘清各個主要決策主體之間關系的基礎上，形成各個決策主體的橫向協作和監督網絡，切實提高公共決策的法治化水平。

其次，必須健全公共決策的責任追究制度。公共決策責任主要包括倫理責任、政治責任和法律責任。倫理責任主要指公共決策失誤而帶來在倫理上的個人內心體驗，如良心不安和惶恐愧疚。政治責任主要指政府官員在公共決策制定或推行過程中未能履行政治責任或違背公共利益而帶來的制裁和譴責。法律責任則主要指公共權力主體在公共決策過程中違背了憲法和法律的要求，依法對其追究法律責任的一種事后監督制度。權責同構是上述三種責任追究的前提條件，實現權責同構應從部門內部同構和部門間同構展開，在部門內部清晰界定“一把手”權力與責任，防止“一把手”染指各類具體執行權。在部門間則重點厘清權力和責任的邊界，防止職權重復，出現多頭領導共同指揮的現象。此外，我國現行法律制度缺少違憲審查制度和行政公益訴訟制度的相關規定。我們可以根據自身國情參考西方的相關制度規定，對違反憲法規定的公共決策行為追究法律責任。同時建立起行政公益訴訟制度，對因公共決策失誤給個人和組織帶來的人身財產損失予以救濟和補償，對公共權力機關及其工作人員在公共決策的制定、執行、評價和監督過程中玩忽職守、尋租舞弊等違法亂紀行為追究其法律責任、政治責任和倫理責任。［16］16-27

注釋：

①引述自斯托克教授2006年10月21日在浙江大學所作題為“Local Governance Research：Paradigms，The?ories and Implications”的演講內容.

［1］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000.

［2］陳金釗.法理學［M］.北京：北京大學出版社，2010.

［3］R.A.W.Rhodes.The New Governance：Governing without Government［J］.Political Studies，1996.

［4］M.Van Vliet，J.Kooiman.Governance and Public Management［A］.K.Eliassenand J.Kooiman（eds.）.Managing Public Organizations（2nd edn.）［C］，London：sage，1993.

［5］Phillip J.Cooper.Governing by Contract：Challenges and Opportunities for Public Managers［J/OL］，CQ PRESS，2004.

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D035

A

10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.06.04

2015-06-05

趙妍，南京師范大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：治理理論與公共政策問題。