能源貧困與聯合國發展目標

王卓宇

能源的重要性體現在國家安全和經濟、社會發展等宏觀層面，也顯現于個人生活的方方面面。在沒有現代能源接入的情況下，個人或家庭也就無法享受到現代能源帶來的服務和便捷，因而陷入能源貧困的狀態。在世界范圍內，能源貧困存在于絕大多數發展中國家，不單是國內發展問題，更是全球性問題，因此，消除能源貧困成了聯合國2015年后的一個重要發展目標。本文擬從概念解讀入手，分析能源貧困的形勢和危害，進而探討國際社會尤其是聯合國消除能源貧困的實踐路徑與經驗。

一、能源貧困：概念與現狀

能源在人類生活中的重要性自古至今沒有變化，所不同的只是燃料在替換，能源形式在變化;應該說，能源已經滲透到現代生產生活的各個層面，變得更加重要，人類對于能源的依賴程度加深了。接入電力和清潔燃料，使用現代能源而非傳統的柴薪、木炭、秸稈等固體燃料，有利于提升個人的健康水平和生活質量，也有利于地區和國家的發展。然而，全球范圍內還有規模龐大的人口無法享受現代能源服務，陷入了能源貧困，其貧困狀況因此加劇，這也是發展中國家落后的一個重要方面。

就概念而言，能源貧困(energy poverty)目前尚無統一定義，國際社會一般用以指稱沒有電力接入和清潔燃料接入因而無法享受到現代能源服務的一種狀況。聯合國開發計劃署認為，當無法獲得充足、負擔得起和清潔安全的能源時，就屬于能源貧困。國際能源署在《世界能源展望2002》中專設“能源與貧困”一章，并延續至今。《世界能源展望2002》將能源貧困界定為無法獲得電力服務，或依賴于傳統的生物質能。①IEA，World Energy Outlook 2002，Paris，France.其中，“國際能源署對能源貧困的概念有所修訂，將依賴傳統生物質能修改為使用傳統炊事設備消費生物質能”。②魏一鳴等著:《中國能源報告(2014):能源貧困研究》，科學出版社，2014，第 33～34 頁。這一概念的修訂將家庭能源設備如廚具是否現代、高效作為考察能源貧困的重要參照，從而更有利于推進能源脫貧。③WEHAB Working Group，A Framework for Action on Energy，UN Department of Economic and Social Affairs，UNDP，August 2002.

能源盡管非常重要，但無法直接消費，人類所需要的是能源服務(圖1)。因此，在考察能源貧困時，“能源接入”(energy access)和“能源服務”(energy service)是兩個重要的概念。能源服務，是個人能否獲得能源所帶來的便利的關鍵所在。借助能源服務如照明、取暖、制冷等，個人的生產、生活需求得到滿足。而個人要想獲得能源服務，需要解決的問題首先是能源接入，①Energy Access，又譯“能源獲取”，此處譯為“能源接入”，意在凸顯其在能源貧困相關研究中所表達的缺乏接入現代能源所需的基礎設施，而不是僅僅無法獲取能源或燃料本身。其次才是能否負擔得起能源費用、能否享受能源服務的問題。那么，何謂能源接入?這一概念聚焦于消費者是否有獲得能源的設施，用來表示一國公民獲得現代清潔能源(相較于傳統生物質能意義上)的能力。②WEHAB Working Group，A Framework for Action on Energy，August 2002.國際能源署認為，能源接入是指為全世界所有人提供現代能源服務，這些服務具體指家庭接入電力和使用清潔廚具，③清潔廚具，與后文出現的的清潔、現代炊事、鍋灶、爐灶、廚灶、炊具設備等表意相同，英文中一般表述為Clean Cooking Facilities或Modern Cooking Facilities。淘汰在室內造成空氣污染的燃料和爐灶。④IEA，“Energy Poverty”，http://www.iea.org/topics/energypoverty/.(上網時間:2015年10月8日)有了能源接入之后，更為關鍵的是能源服務，而現代能源服務是指“一個家庭擁有可靠、可負擔的清潔炊具，首先接入電力，其次電力消費水平逐漸增長達到地區平均水平”。⑤轉引自，Raffaella Bellanca，Ewan Bloomfield and Kavita Rai，Delivering Energy for Development，Rugby，UK:Practical Action Publishing，2013，p.6.如今，能源服務已經滲透到人類生產、生活的方方面面，所有人和人的活動都離不開能源服務。

圖1 能源資源向能源服務的轉換

就類型而言，根據未能享受能源服務的不同原因，能源貧困大致可分為兩種。第一種能源貧困是，沒有能源接入的基礎設施或現代燃料使用工具，即缺乏電力及現代燃料接入，缺乏使用現代能源的家庭設備。這是國際范圍內最為嚴峻的一種能源貧困狀態，主要見于發展中國家。聯合國框架下消除能源貧困的努力目標所向即為此種能源貧困。對于已有能源接入的國家或地區如發達國家，能源貧困的問題同樣存在，只是形式不同。第二種能源貧困也稱燃料貧困(fuel poverty)，指的是在有能源接入的情況下，由于氣候變化、低碳發展等因素導致國內能源價格上漲，因而難以負擔家庭燃料所需的狀況。這種能源貧困一般存在于發達國家，更像一種經濟狀況，代表家庭在能源服務方面的開銷，當其金額超過了一定標準之后，這個家庭即遭受能源貧困。⑥Subhes C.Bhattacharyya，Energy Access and Development，in Andreas Goldthau，edited，The Handbook of Global Energy Policy，John Wiley＆ Sons，Ltd.，2013，pp.227-243.英國的燃料貧困⑦(UK)Department of Energy＆Climate Change，Fuel Poverty:A Framework for Future Action-Analytical Annex，July 2013.、德國由于棄核導致電價上漲引起的能源貧困等都屬于這種能源貧困。由于主題所限，本文主要探討發展中國家的能源貧困。國際社會對能源貧困問題的發現比較晚，但很快認識到無法獲取現代能源服務與貧窮之間的關系，人們如果無法獲得這種服務，就必定生活在貧困中。⑧Adrian J.Bradbrook and Judith G.Gardam，“Placing Access to Energy Services within a Human Rights Framework”，Human Rights Quarterly，Vol.28，No.2，May 2006，pp.390-391.

就現實而言，能源貧困已經超越地區或國別和經濟、政治層面，成了全球性問題。⑨Thijs Van de Graaf，The Politics and Institutions of Global Energy Governance，Palgrave Macmillan，2013，pp.39-40.國際能源署《世界能源展望2002》指出，全球未能接入電力的人口占總人口的1/4，約有16億人;如果不采取有力措施，到2030年，仍將有14億人無電力接入，其中4/5的無電人口居住在發展中國家的農村地區，主要集中在南亞和撒哈拉以南非洲地區;在取暖和做飯的燃料使用上，大約有24億人依賴傳統生物質能源即木柴、農業廢料(agriculture residues)及動物糞便(dung)，這類人到2030年將會增至26億。⑩IEA，World Energy Outlook 2002，Paris，France，p.365.

國際能源署《世界能源展望2012》中的數據顯示，2010年，全球人口中的19%、12.67億人沒有電力接入。其中在發展中國家的無電人口共有12.65億，占發展中國家總人口的24%。無電人口主要集中在亞洲發展中國家以及撒哈拉以南非洲的農村地區，其中的2/3集中在10個國家。從地區分布看，無電人口占非洲人口的57%、占亞洲發展中國家人口的18%，占拉丁美洲人口的6%，占中東人口的9%。①IEA，World Energy Outlook 2012，Paris，France，pp.529，532.同年，全球沒有清潔炊事設備的人口仍有25.88億，占世界人口的38%，占發展中國家人口的49%;各地區的這一比例分別為，非洲68%、亞洲發展中國家51%、拉丁美洲14%、中東5%。②IEA，World Energy Outlook 2012，Paris，France，p.532.印度、中國和孟加拉三國集中了世界無清潔廚具總人口的一半以上。③IEA，World Energy Outlook 2012，Paris，France，p.529.

令人擔憂的是，很少有發展中國家設定有關接入清潔炊事燃料的目標，即接入現代燃料或改進的廚具，以減少依賴傳統生物質能的人口比重。表1是聯合國開發計劃署統計的設定了電力接入及其他能源目標的發展中國家，其中68國設定了電氣化目標，而設定現代燃料接入、改良鍋灶目標的國家分別僅為17個和11個。其實，在電力接入不足的很多國家，傳統燃料使用占比較高或炊事完全依賴傳統固體燃料，其能效低且對人的健康極為不利。但是，關于清潔廚具的推廣由于受到的關注尤其是高層關注甚少而進展緩慢。④International Energy Agency，UNDP and UN Industrial Development Organization，Energy Poverty:How to Make Modern Energy Access Universal?Paris:OECD，2010，pp.8-40，in Benjamin K.Sovacool edited，Energy，Poverty，and Development，Volume I，New York:Routledge，2014，p.213.

表1 2009年設定能源接入目標的發展中國家

二、能源貧困的危害

人類消費的能源經歷了由早期柴薪到現代化石燃料及可再生能源的替代，一種資源逐漸替代另一種資源的過程，本質上是能源資源之間地位演變、效能由低升高、品質由高碳到清潔的“優勝劣汰”的過程。現代能源的消費提高和改善了人類生存和生活質量，而且帶來了生活方式的變遷。正是得益于現代化能源所提供的服務，人類文明才得以從傳統社會進入現代社會。能源貧困意味著沒有或者缺乏現代化的能源接入和服務，阻礙現代文明的全面擴展和可持續發展。⑤Adrian J.Bradbrook and Judith G.Gardam，“Placing Access to Energy Services within a Human Rights Framework”，Human Rights Quarterly，Vol.28，No.2，May 2006，pp.390，391.其中傳統能源資源，與下文中提到的傳統生物質能，都是指未加工的能源燃料，比如動物糞便，木柴，和農作物殘留等。缺乏電力接入以及依賴傳統生物質能，尤其剝奪了弱勢群體的生存權和發展權，而且在很大程度上扭曲了國際社會公認的價值理念。

首先，能源貧困剝奪了人類弱勢群體的生存權，導致許多人的非正常死亡。一方面，能源貧困人口使用傳統的生物燃料，造成嚴重的室內空氣污染極易引發各種疾病。明火或簡易爐灶做飯在室內釋放大量的濃煙，有可能引起一系列的疾病，其中最為嚴重的是慢性和急性的呼吸道感染疾病如支氣管炎和肺炎。⑥Douglas F.Barnes，et al.，“The Development Impact of Energy Access”，in Antoine Halff，Benjamin K.Sovacool，and Jon Rozhon，edited，Energy Poverty，Oxford University Press，2014，p.66.2000年，世界衛生組織關于一系列風險因素如營養不良、吸煙、缺乏體育鍛煉可能引起疾病的調查結果顯示，炊事及燃燒固體燃料導致的室內空氣污染是全球十大健康隱患之一。“廚房殺手”導致160萬人死亡。這一數據此后沒有大的變化。2002年，全球因此致死150萬人。具體到各個發展中國家，污染性的固體燃料和低效的家庭能源利用情況各有差異，因燃料使用造成的室內空氣污染導致的死亡人數也各有不同。2002年，這類死亡人數在撒哈拉以南非洲、南亞分別為39.6萬和48.3萬。①World Health Organization，Fuel for Life:Household Energy and Health(2006)，in Benjamin K.Sovacool edited，Energy，Poverty，and Development:Critical Concepts in Development Studies，VolumeⅠ，New York:Routledge，2014，pp.438，440.世界衛生組織在2012年度報告中指出，每年有200萬人死于室內污染，其中由于低效、落后的能源使用技術造成的死亡人數在上升。②WHO，“Health Indicators of Sustainable Energy，2012”，http://www.who.int/hia/green_economy/indicators_energy1.pdf.(上網時間:2015年10月8日)

另一方面，在能源貧困所造成的危害中，母嬰、兒童所受危害尤為嚴重。傳統上，婦女負責做飯，婦女呼吸的空氣中有害物質微粒濃度是建議最大健康許可值的20倍;③Douglas F.Barnes，et al.，“The Development Impact of Energy Access”，in Antoine Halff，Benjamin K.Sovacool，and Jon Rozhon，edited，Energy Poverty，Oxford University Press，2014，p.54.而在做飯時，兒童常伴母親左右，加上兒童體弱，從而更易受到不利影響。孕婦經常暴露在受污染的室內環境中則容易早產，由此導致早產死亡率、孕婦死亡率的上升。國際能源署2010年度報告顯示，每年利用木頭、柴薪作為炊事燃料帶來的室內空氣污染導致150萬人因早產死亡，這一數字高于因肺結核和瘧疾而死亡的人數。因傳統生物能源的低效燃燒導致的室內空氣污染在發展中國家造成的早產死亡人數，每年超過300萬。④Douglas F.Barnes，et al.，“The Development Impact of Energy Access”，in Antoine Halff，Benjamin K.Sovacool，and Jon Rozhon，edited，Energy Poverty，Oxford University Press，2014，p.54.

再一方面，能源貧困地區人口的用水安全和醫療衛生由于缺乏現代能源而得不到保障，進而危及生命安全。在家庭供水系統中，保護干凈的飲用水至少需要部分地借助能源。在從水泵抽水、到運送和分配到水廠凈化以及廢水處理等的用水鏈上，能源都起著重要作用。能源是獲得清潔用水的關鍵因素，而清潔的用水有利于減少腹瀉、皮膚眼部疾病以及傷寒。同時，能源貧困限制了落后地區的醫療服務水平。能源使用在高質量的醫療護理中非常關鍵，如疫苗儲存、電力診斷設備、手術設備、保育箱、充足的照明燈都離不開能源的使用。在一些低收入和中等收入國家，很多醫療單位要么電力不足，或不可靠。⑤Nigel Bruce and Chen Ding，“Health Benefits from Energy Access in LMICs”，in Antoine Halff，Benjamin K.Sovacool，and Jon Rozhon，edited，Energy Poverty，Oxford University Press，2014，p.115.國際發展慈善組織“實際行動”(Practical Action)項目組指出，約有10億人的衛生服務機構沒有電力接入。在發展中國家，幾乎有50%的疫苗因冷凍設施不完善而失效。在烏干達，僅有1%的農村診所能夠供電。在盧旺達，4/5的衛生設施可以用于做產檢，但這些可用設施中僅有17%具備必要的照明條件。⑥“Practical Action”，Energy poverty:the Hidden Energy Crisis，2009，http://practicalaction.org/totalenergyacces.(上網時間:2015年10月8日)

此外，傳統燃料在炊事和照明中的使用遠比現代能源的使用更容易造成燒傷、引發火災。能源貧困地區的人口由于受技術和燃料使用限制，因而面臨的類似風險更高。⑦Nigel Bruce and Chen Ding，“Health Benefits from Energy Access in LMICs”，in Antoine Halff，Benjamin K.Sovacool，and Jon Rozhon，edited，Energy Poverty，Oxford University Press，2014，p.118.這說明能源接入與環境保護、衛生健康等問題是何等地密切相關。⑧WHO，“Health Indicators of Sustainable Energy 2012”，http://www.who.int/hia/green_economy/indicators_energy1.pdf.(上網時間:2015年10月8日)

其次，能源貧困損害了人類的平等發展權。一是傳統能源使用成本高昂、能效低下，減少了有關人口的發展機會。人類在歷史的初期就開始用明火和簡易爐灶烹飪食物。當社會進步時，更復雜的爐灶出現了。然而在很多發展中國家，窮人一直使用傳統生物能源，這種能源的使用低效而且損耗巨大，需要付出額外的時間、金錢或環境成本。傳統能源能效低，因而在服務質量相同的情況下，所需耗費數量更多的傳統能源，因而花費也更高。與蠟燭或煤油燈相比，電將能量轉化為光時能效更高、照明效果更好。秘魯的一項研究表明，平均每個家庭用煤油燈照明時，千流明(kilolumen)每小時的花費是90美分，而用電時僅為2美分。⑨Douglas F.Barnes，et al.，The Development Impact of Energy Access，in Antoine Halff，Benjamin K.Sovacool，and Jon Rozhon，edited，Energy Poverty，Oxford University Press，2014，p.58.更突出的是，收集傳統燃料所耗費的時間據統計平均每天需要一個小時。[10]Douglas F.Barnes，et al.，The Development Impact of Energy Access，in Antoine Halff，Benjamin K.Sovacool，and Jon Rozhon，edited，Energy Poverty，Oxford University Press，2014，p.66.當兒童外出收集柴火時，占用了本可用于學習的時間。尤其嚴重的是，使用傳統能源增加了環境成本。它需要采伐林木因而會破壞森林植被，引起土壤的肥力流失和沙漠化;同時，焚燒秸稈、柴薪及固體燃料的直接燃燒釋放出的有害氣體會污染空氣，這些又會進一步惡化氣候，不利于生物多樣性，具有深遠的破壞作用。①Adrian J.Bradbrook and Judith G.Gardam，Placing Access to Energy Services within a Human Rights Framework，Human Rights Quarterly，Vol.28，No.2，May 2006，p.395.

二是能源貧困妨礙落后地區和窮人獲得更多、更大的發展機會。能源的利用可以分為不斷增值的不同層面，基本生活所需的能源即照明、烹飪和取暖;然后廣泛應用在農業、商業、交通運輸等行業;在高級層次上，能源還能帶來多元化的現代能源服務，滿足現代社會的更多需求，包括開啟室內用電設備如取暖加熱(空間和水)和冷卻設施、私人交通工具等，為人們的生活帶來極大的便利。但是，能源貧困變相剝奪了落后地區享受現代生活方式的機會，削弱了這些地區農業、商業、交通運輸業的發展能力。能源服務在冷藏、抽水、交通運輸、通信中的缺失會嚴重制約醫療、生產和經營的發展以及個人生活質量的提高。電力的缺乏更是直接加劇、固化了貧困，遲滯了大多數的工業活動及其所能帶來的就業崗位。②IEA，World Energy Outlook 2002，Paris，France，p.365.與此同時，能源貧困不利于有關地區教育事業的發展，從而不利于相關貧困人口的人體能力提升，不利于貧困地區的發展。國際發展慈善組織“實際行動”項目組指出，目前，全世界有2.91億以上的兒童在沒有電力的小學上學。③“Practical Action”，Energy Poverty:the Hidden Energy Crisis 2009，http://practicalaction.org/totalenergyaccess.(上網時間:2015年10月6日)可想而知，這些兒童的學習能力和生活質量乃至身體健康無疑會受到很大牽累。

第三，能源貧困扭曲了人類基本的價值理念，損害了現有社會秩序。一是損害了性別平等的理念和秩序。無論是在做飯還是收集家庭燃料，婦女往往承擔更多工作，因而受到能源貧困的傷害更大。在發展中國家的農村和收入低的城市家庭中，能源來源的解決主要是女性的工作。在一些需要收集柴火的地區，這一重任往往是由婦女兒童擔當，因此能源貧困成了當地性別不平等的一個重要原因和表現，也極大地浪費了人力、時間和能源本身，甚至給婦女兒童帶來安全風險。收集質量低下的燃料如柴薪、農業廢料等使婦女的時間被占用、健康受損害并陷入苦工中，妨礙了婦女參與其他有利于自主的創造性活動，從而脫節于經濟、社會的進步。有研究人員認為，能源政策無視性別問題，主要緣于婦女的社會地位以及能源機構對性別問題的態度。④Joy Clancy，Fareeha Ummar，et al.，“Appropriate Gender-A-nalysis Tools for Unpacking the Gender-Energy-Poverty Nexus”，Gender and Development，Vol.15，No.2，July 2007，Gender Research Methodologies，p.243.二是導致全球數億人口無法獲得現代能源，從而損害人類社會關于價值、人權、發展、平等、自由等價值理念的嚴肅性和可靠性。能源消費的不平等，是人與人之間、地區與地區之間、國與國之間不平等狀況的一種反映。世界上最富人口平均消費的能源是最貧窮人口能源消費量的25倍。⑤WEHAB Working Group，A Framework for Action on Energy，August 2002.有限的能源服務將窮人邊緣化，嚴重制約了他們改善自己生活環境的能力。這就違背了發展、平等、自由等國際公認的人類社會價值準則，尤其違背其核心準則——人權法則。

人權法則是現代國際社會通過各種多邊國際條約、規定等予以確認的，這些條約和規定有如1966年的《公民權利和政治權利全球公約》(ICCPR)、1966年的《經濟、社會及文化權利國際公約》(ICESCR)等。現有的國際法律文件雖然沒有將能源服務接入作為人類的一項特別權利，但并不排除它。更明顯的是，ICESCR中所涉及的社會經濟權利，在沒有能源接入、能源服務的情況下無法實現。在已有的人權義務中，還潛含現代能源服務接入。ICESCR 第 6、7、11、12、13 條中皆強調個人有工作的權利，要滿足個人基本生活所需的權利，包括身體和精神健康水平提高的權利、受教育的權利。反面的例證是，當現代能源缺位時，就無法為有關地區的居民創造更多的就業機會，他們的生存權受到威脅、受教育權受到限制。⑥Adrian J.Bradbrook and Judith G.Gardam，“Placing Access to Energy Services within a Human Rights Framework”，Human Rights Quarterly，Vol.28，No.2，May 2006，pp.405，406.實際上，能源與經濟社會權利之間的關系在其他一些國際性和地區性公約中也有明確的具體規定。如《消除對婦女一切形式歧視公約》(Convention on the Elimination of Discrimination against Women)要求各國特別是在農村地區消除對婦女的歧視，并確保她們“擁有合適的居住條件，特別是在住房、衛生、電力和用水、交通和通訊方面”。《美洲人權公約》(American Convention on Human Rights)附加議定書第11條規定，人人都應享有居住在健康環境中的權利，具有基本的公共服務設施。而傳統意義上的公共設施包括電力接入以及其他一些服務設施，如交通、保健和清潔的飲用水等都離不開能源。①Adrian J.Bradbrook and Judith G.Gardam，“Placing Access to Energy Services within a Human Rights Framework”，Human Rights Quarterly，Vol.28，No.2，May 2006，pp.405，406.一些多邊國際議程也非常重視人類能源服務權利對于人類經濟社會發展權利的保障作用。如2002年9月聚焦可持續發展的《約翰內斯堡宣言》(Johannesburg Declaration on Sustainable Development)第18段專門指出，獲得能源是保持人的尊嚴的一個基本需求。另外，《非洲人權和人民權利憲章》(African Charter on Human and Peoples’Rights)第16條提到，當事國要采取必要的措施保護人民的健康。而非洲人權和人民權利委員會(The African Commission on Human and People Rights)注意到扎伊爾(今剛果民主共和國)政府未能提供基本的服務中就包括清潔的飲用水和電力，認為那是對《非洲人權和人民權利憲章》有關條款的侵犯。②Adrian J.Bradbrook and Judith G.Gardam，“Placing Access to Energy Services within a Human Rights Framework”，Human Rights Quarterly，Vol.28，No.2，May 2006，pp.405，406.

三、能源貧困與聯合國發展目標

國際社會對能源貧困問題的認識不斷深化推動了全球范圍內消除能源貧困的實踐。其突出表現和結果就是，聯合國將能源貧困納入重要議程，并使之成為2015年后發展議程的一個重要目標。

其一，能源貧困日益成為聯合國重要議題。盡管能源貧困的危害如此嚴重，然而在2000年關于致力于全球減貧的聯合國千年發展目標中(MDGs)，并未將消除能源貧困列為目標之一。事實上，能源服務幾乎與所有千年發展目標的實現息息相關，而能源貧困的存在也會持續影響千年目標實現的進程。③Raffaella Bellanca，Ewan Bloomfield and Kavita Rai，Delivering Energy for Development，Rugby，UK:Practical Action Publishing，2013，p.5.在其后至今的全球減貧實踐中，聯合國諸多機構及其他國際機構則越來越多地將消除能源貧困作為減貧的重要考量。因此，消除能源貧困被稱之為是“錯失的”千年目標(“Missing”MDG)。④Thijs Van de Graaf，The Politics and Institutions of Global Energy Governance，Palgrave Macmillan，2013，p.40.自2000年以來，不斷有研究強調消除能源貧困與實現千年目標之間的密切關系，聯合國有關機構也意識到了消除能源貧困在實現千年目標方面發揮的基礎性、關鍵性作用，日益重視消除能源貧困并努力尋求有效的實踐路徑。這主要體現在三個方面。一是越來越多的國際機構關注能源貧困問題。世界衛生組織在其歷年的報告中，都會關注發展中國家固體燃料使用所造成的室內空氣污染對健康的影響。國際能源署、聯合國開發計劃署等在其報告中都有專門的篇章評估能源貧困的現狀及消除能源貧困的愿景。二是國際社會開始強調能源服務的重要性，重視將消除能源貧困納入實現千年目標的實踐之中。2000年，聯合國開發計劃署發布了報告《世界能源評估:能源和可持續發展的挑戰》(World Energy Assessment:Energy and the Challenge of Sustainability)，其中強調了能源與貧窮之間的密切關系，并呼吁全世界采取措施爭取確保所有人都能獲得能源服務。⑤UN，Report of the Word Commission on Environment and Development:Our Common Future，http://www.un-documents.net/wcedocf.htm.(上網時間:2015年10月8日);UNDP，World Energy Assessment:Energy and the Challenge of Sustainability，2000.Adrian J.Bradbrook and Judith G.Gardam，“Placing Access to Energy Services within a Human Rights Framework”，Human Rights Quarterly，Vol.28，No.2，May 2006，p.393.2002年，聯合國“水、能源、健康、農業和生物多樣性”(WEHAB)工作小組指出，“盡管能源自身不是人類的基本必須品，但它是實現所有其他需求的關鍵。缺乏多樣化的、負擔得起的能源服務意味著許多人的基本需求無法滿足。”⑥WEHAB Working Group，A Framework for Action on Energy，UN Department of Economic and Social Affairs，UN Development Programme，2002.三是國際社會越來越多地將能源接入和能源服務提升到人類經濟社會發展的高度，以推進千年目標的實現。2001年4月，可持續發展委員會第九次會議(CSD-9)提到能源接入和現代能源服務對于可持續發展的重要性。“要落實國際社會設定的目標，即到2015年將每天的生活開支不足1美元的人口減少一半，接入負擔得起的能源服務是先決條件。”①UN commission on Sustainable Development，Report on the ninth session(CSD-9)，2001.2002年9月，各國首腦及企業、社會代表在約翰內斯堡召開的世界可持續發展峰會(WSSD)及其執行計劃中明確建議以“能源接入”促進千年發展目標的實現，從而明確了能源與脫貧、與千年目標之間的聯系。該會議強調獲得可靠的、可負擔的能源服務有利于消滅貧窮。在此，能源首次在政府間會議上被視為實現千年發展目標的重要因素。②WEHAB Working Group，A Framework for Action on Energy，August，2002，United Nations Development Programme(UNDP)，World Energy Assessment Overview-2004 Update，p.6.此后，能源在發展和減貧進程中的重要引擎作用日益受到關注和重視。聯合國基金會分管能源貧困的負責人理查達·范呂文(Richenda Van Leeuwen)女士表示，在用不上電、享受不到現代能源技術服務的情況下，不可能在全球實現普及小學教育、降低兒童死亡率等發展目標，這是全球各國領導人的共識。“每個人都離不開能源。發達國家和發展中國家的差別僅在于，你使用的是否為現代能源技術。”③轉引自覃澤文:“清潔能源技術助解能源貧困”，《中國能源報》，2010年9月27日。

其二，消除能源貧困成為聯合國2015年后發展的一個重要目標。國際社會為解決能源接入不足問題采取了諸多舉措，其中最重要的舉措有兩項。一項舉措為2011年，聯合國秘書長潘基文發起2030年“實現人人享有可持續能源”(SE4ALL)的倡議，旨在通過能源接入促進千年發展目標，確定到2030年的三大目標是為確保人人享有現代能源服務的普世能源接入(包括電力、清潔的現代炊事設備);全球能效翻倍;在全球能源格局中可再生能源所占份額翻倍。該倡議得到世界銀行等其他國際機構以及政府、企業和民間社會等多方面的積極響應。目前，這些倡議的相關行動框架和計劃部署正在推進中。另一項舉措為2010年，聯合國基金會(UNF)成立清潔廚具全球聯盟(UNF Global Alliance for Clean Cookstoves)，其使命是為清潔而高效的家庭炊事解決方案創造繁榮的全球市場，以此來保護生命、改善生活、提升婦女權益(empower women)、保護環境;其目標是到2020年為1億家庭推廣清潔廚具和燃料，其中的關鍵行動是確立爐灶和燃料的國際標準、地區測試中心、為國家行動計劃的發展提供支持，以及強有力的評估戰略。④Nigel Bruce and Chen Ding，“Health Benefits from Energy Access in LMICs”，in Antoine Halff，Benjamin K.Sovacool，and Jon Rozhon，edited，Energy Poverty，Oxford University Press，2014，p.117.

此外，聯合國能源和氣候變化咨詢小組呼吁將2030年人人獲得現代能源服務作為發展目標之一。2013年聯合國大會通過決議，決定將2014～2024年定為“聯合國人人享有可持續能源十年”，以增加使用、推廣促進可持續發展的新能源和可再生能源，并動員向發展中國家和經濟轉型國家提供充足、有質量保證和及時到位的財政資源，按照相互商定的條件轉讓技術，最終更加高效和更廣泛地利用各種能源，特別是新能源和可再生能源。在籌備世界可持續發展峰會期間，聯合國秘書長安南發出“水、能源、健康、農業和生物多樣性”(WEHAB)倡議，其中與消除能源貧困有關的行動領域就涉及能源接入和現代能源服務問題，如為農村和城鄉結合部提供現代能源服務，減少傳統燃料和炊具使用;提高非洲居民的能源接入等。

聯合國千年發展目標將于2015年年底到期，但是各國實現千年目標的進展參差不齊，“一些千年發展目標仍然未實現”，“新議程鞏固發展了千年發展目標，力求完成沒有完成的目標，特別是幫助最弱勢群體”。⑤UN，“A/69/L.85-Draft Outcome Document of the United Nations Summit for the Adoption of the Post-2015 Development Agenda”，http://sustainabledevolopment.un.org/post2015.(上網時間:2015年9月1日)在2015年后發展議程的可持續發展目標(Sustainable Development Goals——SDGs)中，聯合國明確地將消除能源貧困列為目標之七，確保“人人獲得價廉、可靠、可持續的現代能源”。“到2030年時，擴大基礎社會和進行技術升級，以便根據發展中國家，特別是最不發達國家，小島嶼發展中國家和內陸發展中國家自己的支助方案，在這些國家為所有人提供可持續的現代能源服務。”⑥United Nations，“A/69/L.85-Draft Outcome Document of the United Nations Summit for the Adoption of the Post-2015 Development Agenda”，https://sustainabledevelopment.un.org/post2015;UNDP，Post-2015 Sustainable Development Agenda，http://www.undp.org/content/undp/en/home/mdgoverview/post-2015-development-agenda/.(上網時間:2015年9月1日)為了實現新議程雄心勃勃的目標，聯合國認為需要恢復全球伙伴關系的活力，借此將各國政府、私營部門、民間社會、聯合國系統和其他行為體匯集在一起，調動現有的一切資源，協助落實所有目標。各國政府主要負責在今后15年內跟進和審查國家、區域和全球各級落實各項目標和具體目標的進展。而為了協助開展這項工作的各種指標正在編制中。①United Nations，“A/69/L.85-Draft Outcome Document of the United Nations Summit for the Adoption of the Post-2015 Development Agenda”，https://sustainabledevelopment.un.org/post2015.(上網時間:2015年9月1日)

其三，在聯合國推動下，主要國家消除能源貧困的實踐不斷邁向新目標。按照聯合國發展目標的要求甚或在聯合國議程的框架內，世界各國為消除能源貧困做出了巨大努力。世界主要國家消除能源貧困的舉措一般包括電力接入、清潔炊具以及現代化燃料的使用。在各個地區、國家甚至同一地區的不同家庭之間，因具體的能源貧困水平差異和對傳統能源的依賴程度不同，消除能源貧困的工作方式各有不同。發展中國家解決能源貧困的措施主要包括修建基礎設施，為偏遠地區居民提供能源接入設施和設備，使他們的家庭能夠接入和使用電力等;還有一些國家和地區采取家庭能源補貼如實行階梯電價等措施。從總體上看，目前，幾乎有一半的發展中國家都在全國、農村和城鎮不同區域已經設定并不斷推進實施電力接入目標。比如，孟加拉、不丹、博茨瓦納、加納、印度、尼泊爾、南非、斯威士蘭的目標是在未來17年內實現普遍的電力接入。另一些國家則設定了中期目標，如馬拉維、盧旺達的目標是到2020年實現30%和35%的電氣化;老撾和印尼的目標是到2020年讓全國人口的90%用上電，印尼為此需要每年擴張電網為200萬人接入電力;柬埔寨的目標是將其農村電氣化率由目前的12%提高到2030年的70%。②International Energy Agency，United Nations Development Programme and United Nations Industrial Development Organization，Energy Poverty:How to Make Modern Energy Access Universal?Paris:OECD，2010，pp.8-40，in Benjamin K.Sovacool edited，Energy，Poverty，and Development:Critical Concepts in Development Studies，New York，Routledge，Volume I，2014，p.213.

在國際社會和世界各國尤其是發展中國家的共同努力之下，消除能源貧困的實踐取得了重大的積極成就。特別明顯的是，20世紀80～90年代，東亞無電人口總數直線下降。在南亞，無電人數的減少則得益于生育率下降及能源服務投資增加的共同作用。由于聯合國和各個國家推進電氣化和爐灶改良等，全球能源服務領域的投資增長速度超過了人口增長，因而減少了世界無電人口的總數及比重。2004年以來，許多國家的電力接入和清潔廚具推廣都取得了很大進展，有關人口的數量都在增長。2015年5月，國際能源署和世界銀行發布“人人享有可持續能源”最新報告中的數據顯示，截至2012年，全世界85%的人口接入了電力，其中2010年后2.2億多人接入了電力。③IEA，“Progress Towards Sustainable Energy is Underway，but not on Track”，http://www.iea.org/newsroomandevents/news/2015/may/progress-towards-sustainable-energy-is-underway-but-not-ontrack.html.(上網時間:2015年10月10日)

綜合看來，能源貧困既是貧困的表現，又會加劇貧困以致成為貧困的原因。全球范圍內一直有相當規模的人口缺乏現代能源接入，消除能源貧困這一本屬國內發展的問題因此受到國際社會的高度關注，并成為聯合國的一個重要議題。自2000年以來，在國際社會和各個國家的共同推動下，現代能源接入人口穩步增長的成果，在一定程度上被人口的更快增長所銷蝕，從而使得當前需要接入現代能源的絕對人口數量還是相當龐大。在聯合國千年發展目標即將到期、2015年后可持續發展議程啟動之際，為了實現2030年人人享有價廉、清潔、現代的能源，國際社會和全人類還需應對諸多挑戰。中國作為發展中國家，無論是在電力接入的普及還是清潔廚具的使用推廣方面都取得了國際社會公認的成就，早在20世紀80年代早期和90年代就實施了世界上規模最大和最為成功的國家爐灶改良項目，2015年底前后有望實現普遍電力接入，是世界上消除能源貧困的成功典范之一;按照聯合國2015年后發展目標中人人享有現代能源這一目標的要求，今后中國消除能源貧困的任務主要是清潔鍋灶和家庭現代燃料的推廣使用。我們還需再接再厲，才能在徹底消除能源貧困的道路上更上一層樓。