國際貿易談判中環境議題的發展趨勢及中國的應對策略

武雅斌

隨著經濟全球化的發展，貿易對環境可能造成的影響引發廣泛關注，推動國際范圍內關于貿易與環境問題的討論不斷走向深入。過去幾十年中，環境議題在多邊貿易談判和區域自由貿易協定談判中取得了不同程度的進展，影響力和受關注程度不斷提升，內容和形式日益豐富，已成為新一輪國際貿易談判中的新熱點。

當前，中國已是貿易大國，是多邊和區域貿易談判的重要參與者。盡管中國參與國際貿易環境議題談判起步較晚，但發展迅速。本文從貿易與環境的關系入手，回顧了環境議題在國際貿易談判中的發展歷程和趨勢，梳理了我國在貿易與環境議題談判中的現狀和存在的問題，并就下一步有效應對國際貿易環境議題談判提出了具體、可操作的策略建議。

一、國際貿易與環境問題的關系

國際上關于環境問題的討論最早源自上世紀70年代。經濟增長帶來的環境污染問題率先在西方發達國家引起關注，帶動了環保運動的興起。1972年，聯合國人類環境會議在瑞典斯德哥爾摩舉行，揭開了國際合作應對環境問題的序幕。1987年，世界環境與發展委員會發布《我們共同的未來》報告，首次提出“可持續發展”概念，這也成為1992年聯合國可持續發展世界首腦會議的主題。作為會議成果的《里約宣言》規定：“為保護環境而采取的貿易政策不得構成對國際貿易的任意的、不公正的歧視或變相限制”，為貿易與環境問題在全球范圍內的討論奠定了基礎。2012年，“里約+20”可持續發展大會將“綠色經濟”作為實現可持續發展的重要工具，從而將貿易、環境和發展的關聯提到新的高度。

從根本上來說，貿易與環境的關系源于兩者間的內在聯系和相互作用。首先，環境為經濟活動提供了所需的資源要素，如土壤、水、陽光、空氣等，而不同的資源稟賦則構成了各國間進行貿易的基礎；其次，貿易及其相關的經濟活動會給環境帶來影響，貿易帶動全球性生產和消費活動的擴張， 從而引起資源的過渡使用，加劇環境污染，生態失衡；再者貿易提高了收入，帶動了科學技術的擴散，從而又提升了人類應對環境問題的能力。此外，隨著商品和服務在全球范圍內的自由流動，伴隨生產、運輸、消費環節的環境問題也隨之跨越國界，為環境保護和治理帶來新的挑戰。

在政策層面上，自1947年關稅與貿易總協定（GATT1947）達成以來，多邊貿易體制便一直致力于實現貨物和服務的自由化，消除貿易壁壘，減少政府管制和干預；而環境政策的目標則是減少經濟活動的環境外部性，避免市場失靈導致的公共產品供給不足，這在本質上要求一定程度的政府干預，兩者之間存在一定的矛盾。但也應看到，通過促進環境友好型產品和技術的擴散，貿易政策也可以促進環境目標的實現。聯合國環境署（UNEP）2008年發起的“綠色經濟倡議”指出，“向綠色經濟轉型能夠促進新貿易機遇的產生；而貿易如果得到適當的規制，也可以在綠色經濟轉型中發揮關鍵作用”，這為貿易與環境的討論增加了新的維度。在上述背景下，如何避免和減少貿易對環境的不利影響，使貿易政策有利于環境和可持續發展目標的實現，同時避免為保護環境而采取的措施對貿易造成不必要的限制和阻礙，成為國際貿易談判中環境議題的主要目標。

國際貿易在全球范圍內的發展，進一步深化了產業分工，提高了生產效率和福利水平，有力推動了經濟增長和經濟全球化的發展。與此同時，貿易和經濟活動的擴張也給環境帶來了不同程度的影響。如何處理國際貿易與環境問題的關系，逐漸成為國際貿易談判中的熱點問題。

當前中國已是世界第一大貨物貿易國，出口占世界份額12%，然而，長期依靠低成本優勢的外貿增長模式讓生態環境不堪重負，經濟和外貿發展面臨的資源和能源形勢也日趨嚴峻。黨的十八大將生態文明納入“五位一體”的總體布局，將環境保護放在更加突出的位置，政府也采取了一系列措施推動發展方式轉變，減輕經濟發展對生態環境的壓力。作為發展中大國，中國率先提出應對氣候變化的減排目標，并在2015年后發展議程立場文件中將“促進經濟包容性增長”和“加強生態文明建設，促進可持續發展”作為優先方向和重點領域。

現階段，我國國內對貿易與環境問題已有一些研究，包括對貿易發展的環境效應的理論和實證分析，對國際貿易法和國際環境法沖突和協調的法學研究，以及對環境相關貿易措施與WTO規則的合規性分析等。盡管取得了一些成果，但大多集中在理論層面，針對實際談判工作的綜合性政策研究還很有限。近年來，環境議題逐漸成為多邊和區域貿易談判中的新熱點，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“加快環境保護、投資保護、政府采購、電子商務等新議題談判，形成面向全球的高標準自由貿易網絡?！毙滦蝿菹拢绾握J識國際貿易與其應對的環境議題談判，不僅對我國參與國際經濟治理具有重要現實意義，也對我國進一步深化改革、擴大開放，實現經濟社會可持續發展具有深遠影響。

二、環境問題進入國際貿易談判的發展歷程和趨勢

（一）多邊貿易談判中的環境議題

環境議題進入以GATT/WTO為基礎的多邊貿易體系經歷了一個漫長的發展過程。GATT（1947）在第20條中賦予了成員國為保護人類、動物或植物的生命或健康以及可耗竭自然資源采取保護措施的權利，被稱為“環境例外條款”。1971年，GATT秘書處成立環境措施與國際貿易小組（Group on Environmental Measures and International Trade，EMIT），主要負責審查環保措施對貿易的潛在影響，該小組后來發展成為WTO貿易與環境委員會（Committee on Trade and Environment， CTE）。1994年烏拉圭回合談判通過的《關于建立世界貿易組織的馬拉喀什協議》，第一次明確將“可持續發展”列入基本原則和宗旨，并將其貫穿在談判確立的一系列貿易規則中，例如，《技術性貿易壁壘協定》（TBT）對涉及到環保領域的技術標準作了特別規定；《補貼與反補貼措施協定》（SCM）在一定范圍內將環境補貼列入“綠燈”補貼即不可訴補貼；《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPS）允許成員在一定條件下為保護環境而拒絕授予某些專利權；《服務貿易總協定》（GATS）、《農業協定》等也不同程度的涉及環境內容。

GATT/WTO規則體系為在多邊貿易框架下處理環境問題提供了基礎，但作為談判妥協的結果，它對許多環境問題只作出了原則性規定，對一些關鍵概念缺乏清晰、明確的界定。這給條款的解釋和實施帶來了不確定性，也為貿易爭端埋下了隱患。而隨著環境相關貿易爭端的增加和環境問題受關注度的提升，GATT/WTO司法機構處理環境問題的思路也在演變。從早期的金槍魚-海豚案，到后來的美國汽油案、美國海蝦案、歐共體石棉案等案例，GATT/WTO司法機構從最初對環保措施的謹慎、保守，逐漸發展為促進環境和自由貿易之間的平衡，在充分認可環境保護價值的同時，通過強調“適當性原則”、“非歧視原則”等對環境措施的實施做出了嚴格規定。這體現出多邊貿易體系由片面追求貿易自由化這一單一目標，逐步向包容、可持續貿易發展的多元目標轉變，也為多邊貿易框架下環境議題的討論和發展確立了方向。

在烏拉圭回合之后的多哈回合談判中，“貿易與環境”成為唯一的新議題，而推動環境產品與服務的自由化則成為其中一項核心內容。然而，由于多哈回合長期停滯不前，加上缺乏對環境產品和服務的統一定義，談判遲遲未能取得有效進展。直至2014年1月，包括美國、歐盟、中國在內的14個WTO成員在達沃斯世界經濟論壇峰會期間宣布啟動《環境產品協定》（Environmental Goods Agreement，EGA）諸邊談判，旨在以亞太經合組織（APEC）環境產品清單為基礎，就削減環境產品關稅進行磋商。作為WTO首個直接與環境相關的談判，即《環境產品協定》談判一經啟動便廣受關注，被認為是多邊貿易與環境議題發展的里程碑，有望實現貿易、環境和發展的三贏。歐盟還力推未來擴大協定的產品覆蓋范圍，并由單純的環境產品降稅延伸至環境服務等非關稅領域。

盡管環境議題談判在多邊貿易框架下取得了一些進展，但由于歷史原因和各自發展階段差異，發達國家和發展中國家仍存在不少分歧。發達國家致力于推動環境產品和服務的自由化，倡導采取嚴格的環境標準和措施；發展中國家環境立法落后，環保產業缺乏競爭力，缺乏應對環境問題的資金和技術，強調應將發展放在第一位，對實施環保標準和開放市場持謹慎態度。如何協調南北國家在環境議題上的矛盾和分歧，將成為決定未來多邊貿易談判中環境議題走勢的一個關鍵因素。

（二）區域和雙邊貿易談判中的環境議題

多邊貿易談判進展緩慢在一定程度上激發了區域貿易協定的興起，以自由貿易協定（FTA）為核心的區域貿易協定（RTA）數量激增，環境等在多邊框架下分歧較大的問題也開始轉而尋求在區域和雙邊貿易談判中取得突破。據統計，截至2014年6月，向世貿組織通報生效的自由貿易協定達225個，其中涉及環境議題的占85%以上，主要內容包括對環境保護和可持續發展原則的立場性表述，明確協定與已簽署的多邊環境協議（MEA）的關系，規定促進雙邊環境合作的措施及資金機制等。

美國是最早在FTA中加入環境內容的國家。1992年簽訂的《北美自由貿易協定》（NAFTA）就包括附屬的《北美環境合作協定》（NAAEC）。據統計，目前美國簽署并已生效的14個FTA中，13個都包含環境內容，形成包括實體性條款和程序性機制在內的較為完善的環境條款范式。近年來，美國還嘗試加入了一些創新性的環境條款，如建立環境事務委員會監督環境章節的實施，在爭端解決小組中納入環境領域專家等。

歐盟作為世界上經濟一體化程度最高的區域性組織，一方面在其自身發展過程中，通過分階段實施環保技術標準和環境標識要求等，實現貿易政策和環境政策的有效協調。另一方面，歐盟也將可持續發展理念廣泛引入對外簽訂的自由貿易協定中，內容不僅包括環境，還包含勞工等問題。歐盟建立了全面、系統的 “可持續性影響評估” （Sustainability Impact Assessment） 體系，綜合評估多、雙邊貿易協定可能給環境、經濟、社會帶來的影響，并將評估工作貫穿貿易協定起草、談判和實施的全過程。近年來，歐盟更加注重民間團體（civil society）等利益相關方和公眾的參與，將其作為提升談判透明度的重要舉措。

除發達國家外，發展中國家間自貿協定也越來越多地納入環境內容。據統計，2007年南南之間涵蓋環境條款的區域貿易協定僅有4個，2012年上升為11個。

（三）國際貿易談判中環境議題的發展趨勢

1.環境議題受關注程度和影響力不斷擴大。 正在談判的《環境產品協定》覆蓋全球86%的環境產品貿易，達成后將有助于推進環境產品貿易自由化，促進綠色增長和可持續發展，并為多哈回合談判注入動力。新一輪區域貿易協定浪潮中，環境議題被認為是“21 世紀新議題”和高標準自由貿易協定的標準之一。兩大超級區域貿易協定—《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）和《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定》（TTIP）都已明確納入環境議題。這些談判不僅將對貿易與環境議題的討論起到引導作用，更重要的是，其所引入的新理念和規制措施將深刻影響生產和消費方式，從而加速全球產業鏈重組，帶來國際貿易分工和利益格局的變化。

2.環境議題的內容和形式日益豐富。《環境產品協定》作為一項諸邊協定，為多變貿易與環境議題談判提供了模式參考。更有學者建議在WTO框架下發起《與貿易有關的環境措施協定》談判，系統解決貿易與環境問題。雙邊方面，包含環境內容的FTA數量不斷增加，設立獨立的環境章節成為主流，其他形式還包括附屬協定（side agreement）、附件、特定條款等。統計顯示有30個已實施的自貿協定包含獨立的環境章節，數量和法律約束力均有所提升。歐美還力推將生物多樣性、氣候變化、漁業補貼、限制非法木材和野生動物貿易等內容納入新一代FTA。

3.環境議題已成為貿易談判中的新要價?？傮w看來，國際貿易談判中的環境議題仍為美歐等發達國家主導，已成為發達國家在貿易談判中的新要價。這背后的原因是多方面的。首先，發達國家對貿易與環境問題的研究起步較早。經濟合作與發展組織（OECD） 在上世紀90 年代初就開始研究貿易與環境問題，并與歐盟統計局最早定義了“環境產品”。另外，發達國家環保產業優勢顯著，借貿易談判可以打開國際市場，例如，歐盟環境產品與服務（EGSS）貿易以年均兩位數增長，創造大量就業。此外，發達國家環保組織和民眾的關注和參與也有力推動了環境議題發展，許多環境非政府組織不僅作為利益相關方參與貿易政策質詢，還以“法庭之友”（Friend of the Court）身份參與WTO環境相關的貿易爭端解決，成為推動貿易與環境問題發展的重要力量。

三、中國參與國際貿易環境議題談判的現狀及面臨的問題

（一）中國參與WTO談判

中國自2001年加入世貿組織之初就開始參與多哈回合談判，包括貿易與環境談判，提出了“核心清單”、“發展清單”等概念，為推進當時談判做出了積極貢獻。在2014年啟動的《環境產品協定》談判中，中國作初始成員積極參與，努力推動談判達成利益平衡、有意義的成果，推動多哈回合談判早日結束，受到國際社會高度評價。

（二）中國參與雙邊自貿協定談判

中國參與區域、雙邊自貿協定談判起步較晚，但發展迅速。黨的十八大做出加快實施自由貿易區戰略的決定，有力推動自貿協定談判全面提速。目前，我國已簽署和正在談判的自貿協定21個，涉及32個國家和地區，其中大多數涉及環境內容，包括序言中的原則性表述、技術性貿易壁壘、環境合作等。2014年生效的中國-瑞士自貿協定是國內首個包含獨立環境章節的FTA，內容涉及環境貨物和服務傳播、多邊環境協定、雙邊和國際環境合作等。2015年簽署的中韓自貿協定首次納入環境影響評價、環境法律法規執行等內容，標志著我國自貿協定中環境議題談判的新突破，對未來談判工作具有重要示范意義。

（三）中國參與談判面臨的主要問題

1.對貿易與環境問題的重要性認識不足。一直以來，受限于自身發展水平，我國對貿易談判中環境議題的認識不足，大多將環境措施作為對外貿易的風險加以防控，對參與貿易與環境議題談判還存在一些顧慮，如擔心降低環境產品關稅會導致進口環保產品和設備大量涌入，沖擊國內環保產業；作為發展中國家，參與環境議題談判會使自身承擔過多環保義務等。這導致我談判策略長期以被動防守為主，在談判訴求方面多向發展中國家看齊。隨著我國自身經濟發展和國際形勢的演變，基于這種認識的談判策略已不能適應發展的要求。

2.參與貿易與環境議題談判的經驗有限。 我國參與國際貿易談判起步較晚，對環境議題還處于摸索階段。近年來，科技的飛速發展和學科間的交叉融合推動環境治理手段向多元化發展。我國尚未建立完善的、與國際接軌的環境產品與服務（EGSS）統計體系、公共政策環境影響評估體系和利益相關方參與貿易談判的工作模式；對國際上采用的投出-產出分析模型、全生命周期生態足跡核算等研究工具的使用還很有限。僅有的涉及環境議題的中瑞、中韓自貿協定均在實施初期，效果和經驗有待進一步觀察、總結。

3.參與貿易與環境議題談判缺乏有效的協調機制。國際貿易談判是國家綜合實力的博弈，最終協定的達成往往需要統籌考慮各項因素。環境議題本身牽涉貿易、環境、財稅、能源、農林等多個領域。這對談判團隊的綜合協調能力和人才、資金保障水平都提出了更高的要求。然而在我現行體制下，貿易和環境政策分散在不同的法律法規和部門規章中，缺乏有效對接。具體談判過程中跨部門的協調層級較低，且僅限于政府內部，未能有效調動行業組織、科研機構和非政府組織的力量，導致對一些重點、難點問題的協調和應對力度不夠。

四、中國參與國際貿易環境議題談判的應對策略

（一）適應時代要求，積極參與貿易與環境議題的談判

金融危機后，世界經濟進入深度調整期，國際貿易規則面臨重構。美歐國家加快了貿易戰略部署，大力推動環境等“21世紀新議題”談判，而發展中國家特別是新興經濟體，也應積極爭取在環境等新興領域規則制定中的話語權。當前，我國已成為世界第二大經濟體和第一大貿易國，參與國際經濟合作的深度和廣度前所未有，但我國也是全球溫室氣體排放第一大國，資源和能源進出口大國，對國際貿易和環境問題，我國已不可能置身事外。正如習近平主席指出：“中國應積極參與全球治理，主動提出新主張、新倡議和新行動方案，增強我國為全球提供公共產品和履行大國責任的能力?！蔽覀円ㄟ^積極參與國際貿易與環境議題談判，推動貿易與環境治理規則向更加公平、公正方向發展，這也是我國作為負責任大國形象的具體體現。

（二）統籌國際國內，制定積極、務實的談判策略

要站在全局角度認識環境議題談判，將其與我改革開放、“生態文明建設”、“一帶一路”等整體戰略，以及外貿轉型升級、綠色流通體系建設等商務工作有機結合。深入分析我國參與談判的經濟、環境和社會利益，根據內外部形勢及時調整談判目標和策略，系統規劃好多、雙邊領域談判。在多邊層面，推動《環境產品協定》早日達成一致，積極參與貿易與環境議題討論，爭取提出“中國倡議”；在雙邊層面，研究形成自貿協定環境議題示范文本，分階段推進談判深度，為構建高水平自貿網絡創造條件。

（三）把握前沿方向，加深對貿易與環境問題的研究

密切跟蹤國際貿易與環境議題談判發展的趨勢，加強跨學科研究，及時就環境服務、氣候變化、生物多樣性、可持續價值鏈等前沿問題開展研究。積極參與UNEP、WTO、OECD等國際機構就貿易與環境問題開展的工作，充分利用G20、APEC、博鰲亞洲論壇、金磚國家峰會等多邊平臺，以及雙邊經貿聯委會等雙邊機制，開展國際合作和交流，特別是推動南南合作與經驗分享。同時，還要組建高水平、國際化的專家庫，為談判提供全方位智力支持。

（四）借鑒國際經驗，對貿易環境的新做法新理念先行先試

結合自身實際，有針對性地學習借鑒國外先進經驗。對環境標準等成熟做法，要爭取通過談判將我國技術規范向國際推廣，為我優勢產能對外輸出創造條件；對環境影響評估等先進做法，在中韓自貿協定基礎上，以中日韓自貿談判和中國-東盟自貿區升級談判為突破口，研究建立適合我國國情的評價體系；對環境爭端解決、公眾參與等前沿做法，可先在自貿試驗區、中外合作生態園、國家級經濟技術開發區內試點，待條件成熟時納入貿易談判。

（五）加強頂層設計，建立環境保護的高效協調機制

借鑒發達國家經驗，將環境與可持續發展納入我“十三五”時期整體貿易發展規劃，為環境議題談判提供政策依據。應參考美國貿易談判辦公室（USTR）下的環境資源辦公室和貿易與環境政策咨詢委員會制度，以現有的國際貿易談判職能部門為核心，在國務院建立高級別跨部門領導機制，吸納行業協會、智庫和民間環保組織等利益相關方作為外部咨詢委員會成員，建立多角度、多層次的工作體系，編寫環境議題談判工作指南，加強談判人才和資金保障。通過參與環境議題談判，加快引入國際先進的環境治理模式和理念，加快推動環境政策改革創新，加快實施“生態文明戰略”，從而提高我國生態環境保護的能力和水平，也有助于使國際社會更好地了解我國環境保護工作。

（六）重視環保風險，擴展我國環保產業的發展空間。我國要積極參與國際貿易環保議題的談判，增加談判中的話語權，就要加快環保產業的發展，重視我國的環保風險問題。我企業面臨的綠色貿易壁壘和環境風險已進入上升期，2014 年，我國超過三分之一的出口企業受到國外技術性貿易壁壘的影響，直接損失達755億美元。此外，非法木材和野生動物交易引發的糾紛也嚴重損害了我國家形象。這些都在客觀上要求我采取更為積極、主動的策略處理貿易與環境問題。現在，我國環保產業發展迅速，光伏組件出口居世界首位，光伏產能占全球70%，在風力發電、污水處理等領域也具有較大出口潛力。我們要依據國務院《關于加快發展節能環保產業的意見》，支持節能環保產業“走出去”，承攬境外環保工程、服務項目。在參與環境議題談判的同時，要加快改善我國的環境風險問題，拓展我國環保產業的海外市場，為環保產業發展爭取更大的外部空間。

綜上所述，參與國際貿易談判中環境議題談判既是我自身發展的內在需要，也是外部形勢的客觀要求，不僅有利于從源頭上避免貿易對環境的不利影響，也將有利于我國環保產業的不斷提升，為我國整體經濟發展、參與國際競爭創造更好的外部條件，符合我自身利益。但也應看到，與發達國家相比，我國資源、能源利用效率較低，許多行業處于產業鏈低端，產品附加值不高；我國環保產業起步較晚，缺乏核心技術和自主知識產權；許多國內企業對環境問題的認識不足，應對環境風險的能力有限等等。這些問題都需要在國際貿易環境議題的談判中給予充分考慮，并依據其發展趨勢加快提升我國貿易與環境的國際競爭力水平。▲

參考文獻：

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