我國光伏產業兩次遭受『雙反』調查的原因與對策

楊海艷　陳曉川　吳秀清

自2014年以來，國家各項光伏政策陸續出臺，包括規范光伏開發秩序、開展光伏扶貧工程、推進分布式示范區建設等一系列政策措施，大力拓展國內外光伏市場。僅2015年上半年，我國光伏產品出口達74.2億美元，同比增長13.85%，其中出口到日本的光伏產品就高達24.6億美元，位居各出口市場首位。究其原因，是因為美歐等國家對我國的光伏產品施以重壓，近幾年時間光伏產業就遭遇到美歐先后兩次的“雙反”調查，我國不得不將出口市場轉移到日本等國。在這種背景下研究我國光伏產業遭受“雙反”調查的原因和對策，是十分必要的。

一、我國光伏產業遭受美歐兩次“雙反”調查案簡介

（一）美歐首次提出對我國光伏產業的“雙反”調查

2008年金融危機爆發，各國紛紛采取不同形式的貿易保護措施，降低國外產品的需求量，使我國出口額也大幅度下降。2011年10月9日，我國的75家光伏企業遭到美國提出的反傾銷及反補貼調查。經過為期一年的調查，2012年3月，美國商務部宣布了對中國光伏產業的反補貼調查的初裁結果：對中國輸美太陽能電池征收2.9%～4.73%的反補貼稅；2012年5月又宣布了對中國光伏產業反傾銷調查的初裁結果：對光伏電池及組件征收高達31.14%～249.96%的反傾銷稅。2012年10月10日，美國商務部又作出終裁，對進口自中國的太陽能電池產品征收反傾銷與反補貼關稅，并在同年12月初宣布，自2012年12月7日起對進口自中國的太陽能電池征收雙反關稅，其反傾銷稅率為18.32%～249.96%，反補貼稅率為14.78%～15.97%。，預計為期五年。因為輸美的光伏產品數量僅占國內總產量的15%，所以此次“雙反”調查的結果對我國光伏產業的影響并不十分嚴重。

然而，真正帶給我國重創的是歐盟的接連打擊。我國光伏產量的70%出口歐盟市場，在美國商務部宣布對中國光伏產品提起調查的10天之后，德國光伏巨頭Solar World在美分公司聯合6家美國光伏企業也向美國國際貿易委員會和美國商務部提出申訴，要求對中國75家相關企業展開反傾銷和反補貼調查。2012年11月8日，歐盟結束對我國輸歐的光伏產品的調查，由于調查金額巨大，使國內多數企業陷入困境。經過多方的共同努力，在2013年7月份，歐盟對我國輸歐的光伏產品達成價格承諾。

（二）美歐對我國光伏產業提起二次“雙反”調查

2014年，我國光伏產業開始逐漸走出低谷，然而美國商務部卻在此時提起了對我國光伏產業的“雙反”調查，并于2014年6月3日宣布初裁結果，認定從中國進口的晶體硅光伏產品存在補貼行為。此舉無疑刺激了國內眾多光伏企業的神經，大多數的光伏企業均表示強烈反對，中國商務部也對這一初裁結果表示了強烈的不滿，希望美方審慎處理此次調查，盡快終止調查程序。令人遺憾的是，2014年12月16日美國商務部宣布了對華光伏產業“雙反”的終裁結果，認定中國大陸輸美晶體硅光伏產品存在傾銷和補貼行為，傾銷幅度為26.71%～165.04%，補貼幅度為27.64%～49.79%，同時認定中國臺灣輸美晶體硅光伏產品存在傾銷，傾銷幅度為11.45%～27.55%，并在當天宣布將對我國的光伏產業征收相應的“雙反”稅收。

由于美國二次“雙反”的不良示范作用，澳大利亞、加拿大、印度等國家太陽能組建生產商在競爭不利的情況下，也紛紛采取“雙反”措施來影響中國企業出口，突破了正常的貿易救濟。特別是以德國太陽能廠Solar World AG為首的歐洲太陽能制造商聯盟EU Pro Sun在美國二次“雙反”后僅3天就向歐盟執行委員會遞狀，控告中國光伏企業低于去年議定的最低價格向歐洲輸出太陽能面板，此次控告對象包括太陽能硅片生產商江西賽維以及太陽能硅片、電池暨組件制造商晶科能源等。這在業內人士看來，不單有可能讓歐洲對中國光伏企業的“雙反”卷土重來，而且有可能使第一次“雙反”達成的即將在2015年底到期的價格承諾繼續延長。

二、我國光伏產業兩次遭遇“雙反”調查的原因

（一）我國光伏產業成熟度日益完善

由于我國政府對綠色能源的重視和投入，我國光伏產業成熟度日益完善，主要體現在兩個方面：一是其生產線所用的裝備已經“普通化”，例如，在2008年之前創建一條生產線要選配何種裝備還屬于“商業機密”，而現在光伏生產的裝備只要花錢就能買到；二是光伏產業鏈各環節之間已高度“匹配”，且都出現了產能過剩，不得不出口到國外。另外，由于全球大多數國家都意識到要大力發展新能源，特別是光伏產業，而中國光伏產品的市場份額占到了全球的2/3，因此，國外紛紛采取“雙反”措施來保護本國的光伏產業。當美歐第一次“雙反”結果下來之后，不少企業研究了政策，使用了海外生產的方式避免巨額關稅，委托中國臺灣、馬來西亞的公司生產，最后再出口到歐美市場。現在，Solar World公司起訴中國企業的目的，就是將中國光伏產業“海外代工、規避關稅”這條路也給堵上，歐盟官方部門為了保護本國市場，自然要相互呼應。

（二）我國光伏產品過于集中于產業鏈一端

從美歐這兩次“雙反”調查可以看出，我國出口的光伏產品過于集中于產業鏈的一端。光伏產業鏈包括硅料、鑄錠、切片、電池片、電池組件、應用系統等6個環節。上游為硅料、硅片環節；中游為電池片、電池組件環節；下游為應用系統環節。從全球范圍來看，產業鏈6個環節所涉及企業數量依次大幅增加，產業鏈呈金字塔形結構。美歐的第一次“雙反”針對的是太陽能電池和光伏電池及組件，這些產品位于光伏產業鏈的中端；而第二次則集中于光伏電站，屬于光伏產業的下游產品。然而，在光伏產業鏈中，上游產品硅料尤其是高純度的硅料毛利率最高，而這些高純度硅料的供應商主要來自美國、德國和日本的公司。我國對位于產業鏈上端而利潤最高的硅料很少有企業涉及，而大量的企業都集中于光伏產業鏈的一端，這樣就不避免地造成同類企業之間的市場競爭。

（三）我國光伏產業的低成本優勢

我國光伏企業產品存在低成本比較優勢的原因有兩點：一方面，我國擁有13億人口，占了世界人口的六分之一，勞動力的低價優勢是歐美國家無法相提并論的；再加上我國地理位置優越，七成以上的國土光照充足，特別是我國荒漠面積達到262萬平方公里，僅僅利用其中的1%發展光伏發電，裝機容量可達78.6億千瓦，年發電量約為10.2億千瓦，這為我國把光伏產業的規模做大提供了極為有利的發展空間，而產業規模的擴大，必然會大大降低了光伏企業的成本。另一方面，為了推進光伏發電產業的發展，自2012年10月以來，我國政府和有關部委出臺了一系列優惠政策，包括《關于開展分布式光伏發電應用示范區建設的通知》、《關于發揮價格杠桿作用促進光伏產業健康發展的通知》、《關于支持分布式光伏發電金融服務的意見》和《關于光伏發電增值稅政策的通知》等等。

（四）企業盲目擴張，出口增速過快

新能源的發展有利于減少環境污染，遏制全球變暖，同時還能加快經濟的發展，創造當地高額的GDP，因此，在政府的扶持下，我國光伏產業在各地急劇擴張，從2008-2012年期間，我國光伏企業擴張近5倍，由原來的100多家發展到后來的500多家。隨著光伏企業數量的膨脹，光伏電池的出口量也遙遙領先，無錫尚德作為國內光伏企業的龍頭之一，2010年光伏電池的貿易總量排名全球第一；緊接著，2011年提出第一次“雙反”后，包括無錫尚德企業在內大多數光伏企業都遭受滅頂之災。2012年之后，一些生存下來的光伏企業轉移到光伏發電領域，由于政府的政策支持，加上我國光伏產業迅速發展的主要原因硅材料背后極大利潤的驅使，又一次推動了光伏企業的擴張，比如，杭州光伏發電站排名世界第一。正因為企業的盲目擴張，造成產量的劇增，出口不斷擴大，進而造成光伏產品的供過于求。由于加快我國光伏發電產業的發展，對促進能源結構轉型擴大綠色能源的應用具有長遠的戰略價值，現已成為我國政府重點支持的新興戰略產業，政府為了鼓勵發展，給企業減稅讓利，給消費者適當補助是不可避免的，這也是國際上的通行做法。這一做法在一定程度上強化了我國光伏產業的低成本優勢，同時也為外國提出“雙反”調查提供了機遇和可能。

（五）抗辯意識淡薄，不熟悉國際反傾銷及反補貼規則

抗辯意識淡薄也是我國頻繁遭遇“雙反”調查的重要因素，有時甚至出現無人應訴的情況。反傾銷的調查是一個長期的過程，調查的內容包括從最初的生產到銷售的整個過程，收入支出等各部分細節。反傾銷調查期一般為一年左右，涉案企業將耗費大量的人力、物力和財力來應對重重細致的調查，如此一來，企業正常的運轉勢必受到影響。除了反傾銷調查以外，近幾年，美歐國家也不斷向WTO提出反補貼申訴，指責我國政府對于出口產品給與補貼，而補貼問題比傾銷問題更加復雜，相較于企業，它更針對于政府政策。在“雙反”調查的過程中，若被起訴的光伏企業不積極應訴、不配合調查小組工作，則將會面臨處以高額的反傾銷稅和反補貼稅；而國外公司的不戰而勝，又會使其越發猖獗的對我國提起“雙反”訴訟。總體來說，我國企業在面對國外雙反調查時，準備不充分、抗辨意識差，同時對于“雙反”調查的程序、法律規范、通行慣例、應訴技巧也不熟練，這也是我國持續面臨“雙反”調查的另一原因。

三、我國光伏產業應對“雙反”調查的對策

（一）擴大需求，擺脫對歐美市場的過度依賴

首先要開發國內市場。快速的挖掘國內市場是促使我國光伏產業逐漸壯大的必經之路。當前國際市場競爭異常激烈，我國光伏產品要想在國際競爭中屹立不倒，就需要轉變發展趨勢。因此我國政府需引入市場調節機制，使產業的發展逐步市場化，可在我國農村或邊遠地區建立光伏電站，推廣戶用光伏電源系統。盡管我國光伏并網發電系統份額較小，但是我國擁有豐富的荒漠資源和城鄉屋頂的面積，可以建設一批集中并網的大型建筑屋頂光伏系統，分散并網的居民屋頂并網光伏系統，以及新型太陽能建筑一體化的光伏系統。同時政府可以借鑒德國光伏產業發展的經驗，引入強制入網制度，建立財政補貼機制，出臺梯度電價方法，發揮市場經濟規律的作用，進一步擴大國內市場需求。

還要開發新興市場。認真研究新興市場國家的市場規則和操作流程，積極快速開發新興市場。例如：東南亞、澳洲、日本、韓國、臺灣等，特別是羅馬尼亞和南非，因為近幾年羅馬尼亞和南非出現電價上漲，光伏系統成本下滑的現象。2011年，日本核電泄露后，給日本所帶來的巨大損失使其把目光從核能轉向太陽能發電。在日本政府的激勵作用下，大大的增加了光伏產業的市場容量。國此，我國應加快步伐，進軍日本光伏市場，積極開發生產。

（二）光伏企業兼并重組，發揮規模優勢

《國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見》明確提出了兼并重組的方向：“重點支持技術水平高、市場競爭力強的多晶硅和光伏電池制造企業發展，培育形成一批綜合能耗低、物料消耗少、具有國際競爭力的多晶硅制造企業和技術研發能力強、具有品牌優勢的光伏制造企業”。當前我國光伏產業格局面臨重重困難，產品的利潤不斷削減，所以產業的整合勢在必行。根據鉆石模型理論分析：“當一國的消費者是成熟復雜和苛刻的話，會迫使該國企業努力達到產品高質量標準和產品的創新”。但是，兼并重組在現實操作過程中，仍然存在不小的挑戰。許多大型企業無心去兼并那些面臨債務關系混亂、落后產能集中的小公司，這樣的“爛攤子”更令行業巨頭望而卻步。通過在整個光伏產業領域中設置銷售額、銷售量的底線，這必定會促使一大批小企業自動退出，尋找出路。工信部推出的《光伏制造行業規范條件》的征求意見稿中指出：“從光伏制造企業應具備的條件來看，每年用于研發及工藝改進的費用不低于總銷售額的3%且不少于1000萬元人民幣成為最大的亮點”。因此，面對這巨大的門檻，部分小企業將會選擇自動退出，而存留下來的企業的發展前景將會更上一個階梯。

（三）境外投資，實施“走出去”戰略

為了減少本國光伏企業遭受“雙反”調查，我們可以采取“走出去”戰略，即從“市場準入”轉移到“投資準入”。學習國外經驗，改變傳統的生產模式，將資金注入國外市場，在國外設廠生產，與當地資本相結合，在當地生產和銷售，避免跨越國際的商品流通，以此來規避反傾銷。但是畢竟國外設廠風險較大，部分企業也可以選擇海外代工。將產品的核心部件在國內生產，而組裝和改裝則借用國外勞動力。近幾年，我國的勞動力價格逐漸遞增，不少國外企業也紛紛在尋求東南亞等國更為廉價的勞動力，將加工組裝業務轉移國外市場。因此，我國光伏企業也可以借鑒這種行為，將產業鏈的組裝包裝轉移到海外，不僅可以降低生產成本，而且可以有效地規避反傾銷。

（四）抱團發展，成立地區光伏行業聯盟

雖然我國太陽能光伏產業得到迅猛地發展，但企業在生產、運行和管理階段都或多或少的存在不合理的狀況。目前，我國眾多省市在建設太陽能光伏產業基地，我們必須集中一切能集中的力量，抱團發展，資源共享，才能促使產業又好又快地發展。像天威英利、無錫尚德、中電光伏、賽維LDK等這樣的公司雖已進入成長期，技術水平不斷提高，生產規模不斷擴大，企業的競爭力不斷增強，但在具有國際競爭力的供應商和關聯輔助行業方面，我國還無法形成關聯行業集群。產業若能聚集成功，它將有助于加強我國光伏產業在上中下游的實力。我國的光伏企業聯盟早于2010年就已成立，但是要促進資源共享、技術分工、產業鏈完善，就需要成立地區的光伏產業聯盟。各個省份成立各自的光伏聯盟，有助于地區企業之間更好的抱團發展，掌握本省的優勢與缺陷，不斷提高四川光伏技術成果轉化和資源綜合利用，并在此基礎上快速打造地區聯盟完整的光伏產業供應價值鏈，并積極培育和擴大光伏終端應用市場，制定出更適宜本地區發展的方針政策。除此之外，地區聯盟還能夠結合本地區特色，在當地政府的扶持下開發當地的光伏應用市場。目前，國內個別省份也開始聯合當地光伏企業、行業協會，在政府的扶持下，建設地區的光伏聯盟。2013年9月11日，四川省光伏產業聯盟正式成立。國內光伏產業的發展面臨著重重的阻礙，四川省光伏產業聯盟的成立，無疑成為應對光伏行業寒冬特別是四川光伏尋求突圍過程中一個令人振奮的消息和重要舉措。

（五）積極應訴，合理利用WTO規則

國內企業若遭受反傾銷、反補貼調查，企業應積極應訴，并根據自身情況制定適當的長期戰略，對自身的生產方式或者采購渠道進行調整，合理利用WTO規則保護自身權益不受侵害。為了更好的應對調查，企業應培養具有較高知識水平和業務素質的優秀國際反傾銷應訴人才，使他們熟練掌握應對“雙反”調查的程序和一些國際貿易規則、通行慣例、應訴技巧，合理利用WTO規則和爭端解決機制處理反傾銷糾紛。構成反傾銷的要素之一是甲國的產品以低于正常價格銷售到乙國市場，給乙國市場帶來實質性損害。因此，我國企業在抗辯階段應關注他國對于“正常價值”的判定，避免遭受不公平對待。此外，我國光伏企業在應對“雙反”調查的過程中擁有知情權和監督權，在面對不公平的待遇時要勇于說“不”。國內光伏企業應通過學習，了解近幾年來我國其他行業成功抵制歐美國家“雙反”調查的案例，并結合本國產業發展的特點，積極應訴。以一家地板公司為例：2009年裕華公司輸美的木地板遭受美國提出“雙反”調查，但是經過此公司的不懈努力與積極應訴，最終，調查裁定此公司出口的木地板沒有構成反傾銷與反補貼，不需承擔懲罰性關稅。因此，不難發現積極應訴是成功應對雙反調查的關鍵之一，若沒有堅定立場，積極應對，那么我們將繼續遭受不公平對待。▲

參考文獻：

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