TPP國際貿易規則的談判及對中國的挑戰

潘月星　趙軍

2015年10月5日，跨太平洋伙伴關系協定（TPP）談判已達成基本協議，這將對國際貿易體系規則及中國主導東亞經濟一體化進程產生深遠影響。從TPP國際貿易規則發展演變歷程與協議核心內容及機制特征來看，新的國際貿易規則將發生新的變化：其一，貨物貿易與發達國家占優勢的環境標準、勞工權益相聯系；其二，服務貿易與投資保護將成為國際貿易規則的核心和重點；其三，取消發展中國家區別對待原則的“市場自由主義至上”將成為新的國際貿易規則基本理念。目前，中國尚未啟動加入TPP談判，但中國對美國主導的TPP國際貿易規則談判持積極和開放態度，不排除未來加入的可能性。本文主要對TPP談判機制與貿易規則以及對中國的挑戰進行了分析，并提了相關應對的策略。

一、TPP協議談判的發展演變歷程

跨太平洋伙伴關系協定（TPP）是由美國主導，新加坡、新西蘭、智利和文萊發起的亞太地區12國共同參與，旨在推進成員國之間全面削減關稅、擴大服務貿易、強化知識產權保護、保護環境和勞工權益等領域達成統一規范的一項多邊自由貿易協定。目前，跨太平洋伙伴關系協定（TPP）成員國數量已占據亞太經濟合作組織“半壁江山”，GDP總額約占世界經濟總量的40%，貿易總額約占全球貿易總額的1/3，經濟總量及整合程度已超越以東盟為核心的區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP），成為亞太地區最重要的經貿合作協定。2015年10月5日，跨太平洋伙伴關系協定（TPP）經歷20余次成員國磋商談判，最終在美國佐治亞州亞特蘭大舉行的部長級會議上就成員國之間進行自由貿易，并在服務貿易、環境保護、勞工權益及知識產權等廣泛領域統一規范問題達成基本協議。回顧TPP國際貿易規則發展演變歷程，大致可以分為醞釀、起步和發展成熟階段。

醞釀階段（1990-2000年）：這一時期，全球區域經濟一體化進程加快，各種雙邊、多邊和區域貿易協定迅速建立和發展。其中，最為重要的是亞太經合組織（APEC）的產生。1994年APEC茂物峰會部長級會議上發表《茂物宣言》中闡述“開放的地區主義”理念，提出推進成員國之間實現貿易投資自由化目標時間表。在APEC推動下，亞太地區各經濟體對外開放程度不斷提高，追求貿易自由化的愿望也日益強烈。1998年，美國與經濟對外依存度較高的新加坡、新西蘭、澳大利亞和智利等五國提出建立以加速亞太地區貿易自由化為目標的“太平洋五國協定（P5）”。隨后，美國因“9.11事件”發生，布什政府將目標重點轉向反恐，無暇顧及推進“太平洋五國協定（P5）”，最終由新西蘭、新加坡和智利三國繼續推動亞太地區高標準貿易自由化進程，這為TPP前身P4的出現奠定了重要基礎。

起步階段（2001-2008年）：這一時期，WTO多邊貿易體制進展緩慢，多哈回合談判陷入僵局、徘徊不前。然而，區域自由貿易協定（FTA）卻出現迅速發展之勢，中日韓三國與東盟區域自由貿易協定（FTA）先后相繼談判成功，亞太地區成為全球區域自由貿易協定（FTA）中心。受此影響，2002年，新西蘭、智利和新加坡三國正式發起跨太平區域自由貿易談判。2005年，文萊也宣布加入談判。當年6月，新西蘭、智利和新加坡三國正式完成首個跨太平洋自由貿易協定（TPSEP）談判。隨后，文萊也完成相關談判并與新西蘭、智利和新加坡在貨物貿易、服務貿易、投資及知識產權等領域共同簽署跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定（TPSEP）。至此，“P4”協定正式成立，即跨太平洋伙伴關系協定（TPP）的前身。

發展成熟階段（2008-2015）：這一時期，2008年國際金融危機爆發，美國國內經濟深受金融危機重創，為化解金融危機和復蘇經濟以及配合美國“亞洲再平衡戰略”重心轉移的需要，加上美國伊拉克戰爭和反恐基本結束，美國將跨太平洋伙伴關系協定（TPP）作為介入亞太地區經濟一體化進程的重要杠桿工具。2008年美國正式加入跨太平洋伙伴關系協定（TPP）談判，至此TPP談判進入美國主導階段，使以往名不見經傳的小國之間的區域自由貿易談判一夜之間名聲鵲起。2009年底，跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定（TPSEP）更名為跨太平洋伙伴關系協定（TPP）；隨后，在美國的極力推動下，經過各成員國之間艱辛磋商談判，跨太平洋伙伴關系協定（TPP）談判取得實質性進展，并于2015年10月5日宣布，跨太平洋伙伴關系協定（TPP）談判已就廣泛領域統一規范問題達成基本協議。

二、 TPP協議機制與國際規則的談判

（一） TPP協議核心內容

TPP是一個“全面的、廣覆蓋、高標準”的自由貿易制度安排，涉及貿易領域各個方面，所涵蓋的內容非常廣泛，主要包括貨物貿易、原產地原則、關稅程序、貿易救濟措施、動植物衛生檢疫、技術性貿易壁壘、競爭政策、知識產權、服務貿易、政府采購、臨時入境、政策透明度、國有企業監管、氣候變化、爭議解決以及環境保護和勞工權益等核心內容，旨在削減或取消所有成員國之間的產品貿易關稅，最終實現“零關稅”和商品自由流通。

（二） TPP協議機制特征

一是合作對象跨區域性。TPP成員國經濟總量占據全球40%以上，是當今亞太地區唯一涉及太平洋東西兩岸，聯接亞洲、大洋洲及美洲的多邊區域自由貿易協定。TPP成員國中屬東亞的有日本，東南亞的有越南、新加坡、文萊、馬來西亞和越南，南美洲的有智利和秘魯，大洋洲的有澳大利亞和新西蘭，北美洲的有美國和加拿大，中美洲的有墨西哥。TPP成員國中政治、經濟和宗教信仰各有差異，有利于TPP突破傳統地理界限進行跨區域經濟合作。

二是涵蓋內容廣泛性。TPP協議所涵蓋內容除一般自由貿易協議所規定的貨物貿易、原產地原則、關稅程序、貿易救濟措施、知識產權、競爭政策等內容之外，還規定了成員國之間的敏感部門領域，例如國有企業監管、環境保護和勞工權益、政策透明度等問題。

三是貿易高度自由化。TPP旨在建立一種全面的高度自由化貿易安排，且不受原有成員國之間的雙邊自由貿易安排協議的約束，使成員國之間徹底廢除關稅環節，實行“零關稅”。相比當前其他雙邊自由貿易安排體系而言，TPP成員國之間高度自由貿易化是其最大的特點和優勢。

四是吸納新成員靈活性。TPP是一個全面、開放的區域貿易協定，自TPP建立之日起就秉承開放態度，先后吸納文萊、秘魯、澳大利亞、越南、馬來西亞、加拿大、墨西哥及日本等不同區域國家加入，形成共有12國巨大規模經濟圈的區域自由貿易協定。

（三） TPP國際貿易規則談判

1.貨物貿易與發達國家占優勢的環境標準、勞工權益相聯系。為重塑國際貿易規則，扭轉貨物貿易逆差，重振本國制造業戰略，實現本國經濟復蘇和帶動勞動就業，美國試圖通過加入TPP控制和主導區域貿易協定規則制定權，將貨物貿易與發達國家占優勢的環境標準、勞工權益相聯系，企圖削弱和對抗中國主導的區域全面伙伴經濟關系協定（RECP），削弱中國等發展中國家在貨物貿易上的比較優勢，以達到遏制中國和平崛起的戰略意圖。2011年9月，美國在TPP談判會議上提出加入新的環境標準協議，這意味著任何一個外國企業、組織、團體和公民都可以對與之利益相關國家的環境問題提出質疑或采取法律措施。關于勞工權益問題，最初跨太平洋戰略經濟伙伴關系協議（TPSEP）并未對勞工權益作出規定。2011年11月，美國主導的TPP談判將勞工權利相關條款單獨列為一章列入TPP協定大綱，并與環境標準一樣，勞工權利條件不斷得到擴大和深化。

2.服務貿易與投資保護將成為國際貿易規則的核心和重點。服務貿易是美國順差的主要來源，在國際服務貿易領域具有很強的競爭優勢，在服務貿易領域一直保持最具有國際競爭力出口國地位。2010年美國提出的“五年出口倍增計劃”，提高服務貿易出口便是其中最主要的手段。美國在會計咨詢、金融保險、軟件設計、影視娛樂及醫療藥品等高端服務業領域在全球具有很強的國際競爭力，在以往的雙邊、多邊、區域等貿易協定中都列為不開放部門，美國將其列入TPP談判核心內容，將對長期困擾美國的財政赤字問題，扭轉貿易逆差具有深遠意義。在TPP談判中，投資一直是TPP談判焦點問題之一，主要涉及在投資國建立企業、投資自由化、監管一致性問題；為提升東道國投資服務和投資自由化水平，TPP談判加入競爭政策、政策透明度以及貿易救濟措施等條款內容，以保證成員國公平競爭，營造良好、公平的商業競爭環境。

3.取消發展中國家區別對待原則的“市場自由主義至上”將成為新國際貿易規則基本理念。發展中國家區別對待原則是二戰以后確立國際貿易規則體系的核心內容，該原則可以一直追溯至關稅與貿易總協定（GATT）剛建立之初。WTO成立以后也一直沿用發展中國家特殊待遇原則，將其作為促進發展中國家加入多邊貿易體制并履行義務的一種激勵手段，為發展中國家提供參與國際貿易的機會，加速全球經濟一體化進程。然而，在TPP談判中，無論是發展中國家還是發達國家，經濟發展水平是否有差異，都采取全面取消貿易關稅措施，徹底實行“零關稅”，最終實現全面貿易自由化政策。美國是奉行“市場自由主義至上”的國家，相信市場能夠實現資源最優化配置，主張盡可能減少政府行政干預，在貨物貿易與服務貿易領域實行高度自由化，鼓勵資本無限制跨國流動。這種美國式“市場自由主義至上”，從根本上否定了多邊貿易體系中的發展中國家區別對待的原則。

三、TPP國際貿易規則對中國的挑戰

（一）加速推進“零關稅”給我國帶來的挑戰

關稅減讓一直以來就是多邊、區域等貿易協定談判的重要議題，無論是WTO多邊貿易談判還是眾多雙邊貿易談判，都將關稅維持到一定的水平，以達到各成員國維護主權國家征收關稅的權力和保護國內產業受到沖擊目的。TPP通過實行“零關稅”政策，消除各成員國貿易流通關稅壁壘，降低成員國商品流通成本，提高區域成員國對外貿易產品競爭力，最終實現成員國之間貿易自由化。實施更高標準的“零關稅”，將使中國等發展中國家農業、服務業等“脆弱產業”在國際貿易中陷入被動地位，并將使工業出口產品在發達國家市場失去競爭力。

（二）推動服務貿易全面開放帶來的挑戰

在加入WTO的過去十幾年里，中國受惠于WTO多邊貿易規則將大量產品出口于全世界，中國經濟取得高速發展，一躍成為超越日本的全球第二大經濟體，贏得了“世界工廠”的美譽。隨著我國人口紅利的消失，勞動力成本上升，中國出口產品國際競爭力逐步削弱，中國亟需尋找新的服務貿易領域作為新的對外貿易增長點。然而，TPP要求對待國內外資本一視同仁，全面放開金融和電信等涉及國家金融體系安全和信息安全行業，這將削弱中國國有商業銀行及電信企業的壟斷優勢。同時，中國金融和電信領域全面開放，也將對中國金融電信監管部門帶來巨大挑戰，如何加強對金融、電信部門監管，維護金融、電信體系運行安全問題，也將是我國金融、電信等服務業全面開放亟需解決的新課題。

（三）引入環境和勞工標準帶來的挑戰

環境和勞工標準是TPP談判新引入的議題，在TPP談判之前并未納入到國際貿易規則體系之內。美國憑借其環境保護和勞工保障的優勢，將環境保護和勞工權益納入到國際貿易規劃之中，從而將極大地提升發達國家產品的國際競爭力。目前，中國環境保護和勞工權益問題較為突出，生態環境日益惡化、勞工權益不斷受到侵權，TPP國際貿易協定要求建立強有力的環境保護和勞工權益保障機制，任何成員國政府、團體、企業甚至公民都可以對與之利益相關的國家環境和勞工問題提出質疑和提起訴訟，實際上抬高了產品國際競爭的門檻，這將不可避免地增加我國出口企業生產成本，削弱我國出口產品國際競爭力，也將使我國憑借犧牲環境為代價和廉價勞動力取得國際競爭低成本比較優勢時代不復存在。

（四）加入“競爭中立”規則給國有企業帶來的挑戰

美國力推將限制國有企業行為的“競爭中立”規則納入到TPP協議談判，背后隱藏著遏制中國等新興經濟體國家資本競爭力的發展，從而達到維護發達國家以私營企業為主的社會基礎和國際市場的競爭，實質上也就是為了維護發達資本主義國家的壟斷利益。所謂“競爭中立”規則，就是對國有企業的市場準入施加多重限制，以增加國有企業的跨國經營管理及合規成本，削弱其在國際市場的競爭力，為中國國有企業“走出去”設置障礙。過去，我國國有企業長期依靠的是政府直接補貼、優惠融資和貸款擔保，以及不受破產規則約束等政策保護，在跨國經營過程中逐步發展壯大，并成為很多重要產業領域推動中國經濟發展的中堅力量。一旦執行和遵守新的國際貿易“競爭中立”規則，中國國有企業能否保持原有國際競爭力將有待進一步考察，這也將對國有企業長期依靠政府支持和國有壟斷獲取競爭優勢的治理模式帶來嚴峻考驗。

四、中國的應對策略

（一）優化關稅稅率結構，合理選擇運用零關稅優惠政策

面臨TPP全面取消關稅，將關稅降至為零帶來的挑戰，我國應優化關稅稅率結構，合理選擇運用零關稅優惠政策，積極推進東亞一體化進程，充分發揮自身市場優勢，堅守WTO多邊貿易規則，深度整合“10+6”、“10+8”等雙邊自由貿易體制平臺，從根本上削弱TPP對我國帶來的不利影響。一方面，我國應在上海自由貿易試驗區等貿易區范圍內，對具有比較競爭優勢出口貿易行業試點取消關稅貿易措施，實行零關稅政策；另一方面，我國應對農業、水利等競爭力較低行業維持一定程度的關稅利率水平，以免對國內基礎產業帶來嚴重的沖擊。雖然零關稅政策能夠降低一國或地區進出口貿易成本，但并不是解決所有貿易問題的唯一途徑，只有在一國或地區具有比較競爭優勢的出口貿易行業逐步推行零關稅措施才能達到預期效果。

（二） 立足國內全面深化改革，提升金融電信服務行業競爭力

金融體制改革是十八屆三中全會提出全面深化改革的重點方向之一，旨在降低金融行業進入門檻，大力發展民營銀行、外資銀行等多種所有制金融企業，建立多元化競爭性金融體系。中國從微觀限制金融行業市場準入向加強宏觀金融行業監管模式轉變，加快推進人民幣國際化進程，形成穩定、多元、競爭和有序的金融市場環境。電信和金融領域一樣，TPP都要求外資同國內平等對待，這給我國電信行業和信息安全監管提出了嚴峻挑戰。依據2014年8月新修改《中國電信管理條例》規定對外資股權比例不得超過49%，但在《上海自由貿易試驗區總體方案》中則降低了這一要求，允許外資股權超過49%，但必須要求遵守嚴格監管審查制度。面臨TPP提出新的規則，中國只有立足全面深化改革，立足上海自由貿易試驗區等自由貿易區試點，逐步轉變金融電信行業監管模式，提升金融電信行業競爭水平，才能抵消TPP給中國金融電信行業帶來沖擊力。

（三）保護環境和維護勞工權益，適應新的國際標準

從短期看，環境保護和勞工標準寫入國際貿易規則對中國產品國際競爭力是不利的；但從社會發展的長遠角度看，實現人與自然和諧發展，增進人民福祉與我國加快生態文明建設目標是相一致的。增進人民福祉的途徑，不僅涉及環境保護問題，勞工權益保護也是實現以人為本、科學發展，人與自然和諧發展的應有之義。過去幾十年是以犧牲和污染環境為代價，以及憑借廉價勞動力獲取經濟高速增長。隨著人類生產和生活環境日益嚴峻，在新的國際貿易規則引入環境保護標準也是必然的。在人類物質生活不斷得到滿足的同時，人們對工作環境的要求也在相應提高。既然環境保護和勞工權益已是國際貿易規則新的發展趨勢，我國應加強環境保護和改善勞動條件，對企業引進環保技術給予環境保護補貼和嚴格執行勞工權益標準的企業給予資金獎勵，積極主動適應新的國際貿易標準。

（四）深化國有企業改革，爭取更大的貿易空間

將限制國有企業投資和競爭行為的“競爭中立”規則引入TPP協議談判，將對我國國有企業實施“走出去”戰略，適應新的國際貿易規則帶來極大挑戰。為降低新規則對我國國有企業生產和發展空間產生擠壓，我國應貫徹中共十八大關于深化國有企業改革戰略部署，積極發展混合所有制企業作為國有企業改革的突破口，鼓勵私人資本注入國有企業，壯大國有企業的資本實力，在國際市場上形成一批具有國際競爭力的品牌。在國際貿易談判時，應立足我國國情高瞻遠矚，加快建立國內競爭政策及立法，引導企業適應新的“競爭中立”規則；堅持“競爭中立”規則作限縮性解釋，將國有企業范圍、涉及國計民生水利、能源和農業等行業排除在規則之外或設置豁免條款；爭取將來談判規則適用緩沖期，為我國國有企業爭取更大的國際貿易空間。▲