城市基礎(chǔ)設(shè)施項目公私合作體制探索——基于國投北疆電廠PPP 項目案例分析

楊帆

(福陸(中國)工程建設(shè)有限公司，上海 201103)

0 引言

我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為PPP 模式的應(yīng)用提供了廣闊的發(fā)展空間，該模式不僅緩解政府財政支出壓力，提高政府供給公共產(chǎn)品的速度［1］，而且在一定程度上擴(kuò)展了社會資本的發(fā)展范圍，對我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要意義［2-3］。2014 年財政部副部長參加亞太金融論壇并在論壇中表達(dá):目前亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在較大的資金缺口，今后政府將會增加與社會資本合作的頻率，通過研發(fā)新的市場工具、延長與社會投資者的合作時間等方式吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

我國采用PPP 模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的時間較短、經(jīng)驗較少，故在項目實施運營過程中容易出現(xiàn)問題，甚至導(dǎo)致項目失敗［4］。然而，PPP 模式本身并不是這些問題出現(xiàn)的主要原因，究其根本還是因為PPP 模式在我國尚處于摸索階段［5］，政府和私營部門缺乏相關(guān)經(jīng)驗，從而無法熟練正確地將PPP 模式應(yīng)用到我國基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中，所以從成功案例中獲取經(jīng)驗對今后我國PPP 模式實踐具有指導(dǎo)意義。鑒于此，本文以國投北疆電廠PPP 項目的成功實踐為案例，探索基礎(chǔ)設(shè)施項目公私合作建設(shè)及管理運營模式，對推動PPP 模式在我國的應(yīng)用具有重要的實踐意義。

1 PPP 項目

1.1 PPP 模式定義

公私合作(Public-Private Partnership，PPP )，即“政府與社會資本合作”，項目通過結(jié)合政府與社會資本的優(yōu)勢，為公眾有效率地提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。其本質(zhì)是在相關(guān)規(guī)范約束下，建立新型的伙伴契約關(guān)系，為社會公眾提供良好的公共產(chǎn)品和及時有效的產(chǎn)品服務(wù)［6］。隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程發(fā)展的不斷加快，對于城市基礎(chǔ)設(shè)施需求也日益增長，PPP 模式作為一種創(chuàng)新的融資方式被引入城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)領(lǐng)域，在全世界，特別是在發(fā)展中國家中得到了越來越多的應(yīng)用。其典型結(jié)構(gòu)模式見圖1。

圖1 PPP 模式典型結(jié)構(gòu)圖

1.2 PPP 項目的風(fēng)險分擔(dān)與利益分配

PPP 項目屬于風(fēng)險和利益共同承擔(dān)的模式，所以PPP 項目投融資決策成功的必要條件之一是設(shè)置合理的風(fēng)險分擔(dān)機制。由于PPP 項目通常具有建設(shè)周期長、投資規(guī)模大、技術(shù)復(fù)雜和社會公眾影響大等特點，私人部門不僅需要籌集資金，還需要依據(jù)項目的實際情況進(jìn)行資金適度調(diào)配。社會資本同政府合作共建PPP 項目的意義，不僅在于幫助政府進(jìn)行項目投資建設(shè)，更重要的是通過對基礎(chǔ)設(shè)施運營期的有效管理獲得項目收益［7］。資本逐利的本性要求PPP 項目必須確保社會資本的投資回報率，讓社會資本“有利可圖”，但同時不能讓政府承擔(dān)所有風(fēng)險，即保證社會資本“盈利但不暴利”。

2 國投北疆電廠PPP 項目背景

2.1 項目概況

國投北疆電廠PPP 項目是國家首批循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點項目，是我國黃河以北第一個百萬千瓦級超臨界發(fā)電項目，也是我國首個大規(guī)模對社會市政管網(wǎng)供水的海水淡化工程。項目采用了PPP 模式，由天津市政府和天津國投津能發(fā)電有限公司共同合作建設(shè)，項目建成后移交給天津國投津能發(fā)電有限公司運營管理，天津國投津能發(fā)電有限公司由國家開發(fā)投資公司、天津市津能投資公司、天津長蘆漢沽鹽場有限責(zé)任公司按64∶34∶2的比例共同出資組建。國投北疆電廠PPP 項目主要包括發(fā)電工程、海水淡化工程和綜合利用廢棄物工程，其中發(fā)電工程作為整個循環(huán)經(jīng)濟(jì)項目的關(guān)鍵組成部分，輸出電能供其他項目使用;海水淡化工程是最能體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)特點的項目，工程利用剩余電能對濃海水進(jìn)行淡化處理，并將淡化后的海水供生活生產(chǎn)使用;綜合利用廢棄物工程實現(xiàn)了廢棄物再利用，該工程對粉煤灰等廢棄物進(jìn)行再次加工處理得到生產(chǎn)建材，具體情況見圖2。

2.2 項目實施效果

國投北疆電廠PPP 項目總投資約121 億元，共包括發(fā)電、海水淡化、濃海水制鹽、土地節(jié)約整理、廢物資源化再利用五個相互獨立又相互聯(lián)系的工程，實現(xiàn)項目五位一體的循環(huán)模式。現(xiàn)階段國內(nèi)海水淡化工程多為自產(chǎn)自用，然而國投北疆電廠海水淡化作為目前國內(nèi)最大的海水淡化工程，自用水僅占總淡化水量的10%，剩余90%淡水全部用于生產(chǎn)生活。由于海水淡化工程的成本較高且國家對淡化海水的定價并未提出具體政策，國投北疆電廠綜合市場條件和行業(yè)內(nèi)部情況，將成本為8 元/t 的淡化海水定價為4 元/t，因此目前海水淡化工程一直處于虧損狀態(tài)。但是，國投北疆電廠PPP 項目在進(jìn)行海水淡化工程的同時衍生出了濃海水制鹽工程與土地節(jié)約治理工程，這些工程共同的作用使得國投北疆電廠PPP 項目在節(jié)約政府支出、有效控制投資成本、提高項目運行收入及提高社會水平服務(wù)等方面，都超過預(yù)期的實施效果。此外，國家為支持能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步改善大氣污染狀況，天津市發(fā)展改革委于2014 年1 月20 日將國投北疆電廠脫硫上網(wǎng)電價由剛投產(chǎn)時的每千瓦時0.382 元調(diào)整為每千瓦時0.408 3 元，增加了項目的運營收入。

圖2 國投北疆電廠PPP 項目

通過數(shù)據(jù)顯示，國投北疆電廠采取PPP 模式運作項目不僅有效地緩解了政府的財政危機，減少財政支出，而且提高了項目建設(shè)效率，優(yōu)化了資源配置。社會資本以追求利潤最大化為目的，往往會充分利用有效資源提高自己的技術(shù)與管理創(chuàng)新能力，引入社會資本參與投資建設(shè)的項目比政府單獨出資建設(shè)效率更高。不僅如此，政府與天津國投津能發(fā)電有限公司通過PPP 模式的高效合作，促使了發(fā)電、海水淡化、濃海水制鹽等相關(guān)行業(yè)整體運營效率和服務(wù)水平的提高，獲得了較高的社會評價，實現(xiàn)了雙方的共贏。

3 國投北疆電廠PPP 項目的特點

3.1 公私雙方共同促進(jìn)資源有效利用

鑒于天津市缺水缺電，環(huán)渤海地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力弱等特征，綜合考慮漢沽地區(qū)具有傳統(tǒng)化工企業(yè)的先天優(yōu)勢，天津市政府于2004 年在項目初期便提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)理念，試圖結(jié)合項目特征及綜合利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，以達(dá)到資源利用最大化的目的。

一方面，政府為支持與推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念，天津市政府對該項目給予多項優(yōu)惠政策，降低了社會資本風(fēng)險［8］;另一方面，天津國投津能發(fā)電有限公司為了通過國投北疆電廠PPP 項目獲取更多投資收益，在項目運營過程中，仔細(xì)分析項目周圍環(huán)境特征，提出“廢物綜合利用”，將發(fā)電工程產(chǎn)生的生產(chǎn)建筑垃圾進(jìn)行再次加工，使得本應(yīng)廢棄的建筑材料得到重新利用，為濱海新區(qū)及附近區(qū)域的開發(fā)建設(shè)提供了大量的建筑材料。此外，國投北疆電廠計劃采用高科技手段將項目產(chǎn)生的二氧化碳排入水中養(yǎng)殖微藻，通過采收、加工生成微藻生物質(zhì)，提取生物柴油，獲取經(jīng)濟(jì)利益。綜合利用廢棄物工程不僅給天津國投津能發(fā)電有限公司帶來經(jīng)濟(jì)效益，而且還具有良好的社會效益和環(huán)境效益，達(dá)到了有效利用的目的。

3.2 “非盈利項目與盈利項目捆綁”的運營模式國投北疆電廠PPP 項目主要包括發(fā)電工程與海水淡化工程，其中發(fā)電工程在投產(chǎn)前兩年內(nèi)一直處于不盈利也不虧損的狀態(tài)，從2012 年起開始盈利，到2013 年盈利額已達(dá)9.4 億元，而海水淡化工程一直處于虧損狀態(tài)，到2013 年底累計虧損達(dá)5.3 億元。事實上，國投北疆電廠PPP項目面臨的海水淡化工程處于虧損狀態(tài)的現(xiàn)象并非特例。目前，整個海水淡化產(chǎn)業(yè)均存在著成本與價格不匹配的現(xiàn)象，許多海水淡化廠依靠副產(chǎn)業(yè)鏈的收入彌補海水淡化項目的虧損。而且考慮到海水淡化相對其他行業(yè)來講，并不是一個能獨立生存的行業(yè)，而只是產(chǎn)業(yè)鏈上的一環(huán)，或者可以說是工業(yè)的一個輔助產(chǎn)業(yè)，所以國投北疆電廠PPP 項目負(fù)責(zé)人在計算利潤的時候是不應(yīng)該將海水淡化工程與其他生產(chǎn)環(huán)節(jié)分開考慮的。

社會公眾的需求是PPP 項目發(fā)起的根本原因，而公共部門作為PPP 項目的發(fā)起者與私人部門簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，因此公共部門作為私人部門與社會公眾之間利益的紐帶，為保證PPP 項目的順利實施，既要確保PPP 項目可持續(xù)運營使得社會資本可以獲得長期合理回報，又要防止社會資本獲得超額利潤，過高的服務(wù)價格引起社會公眾的不滿，即保證社會公眾與私人部門的利益達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。國投北疆電廠將盈虧狀況不同的項目打包實施PPP，既保證了私人部門獲得利益，又保證了非盈利性質(zhì)的項目得以良好的運營，有效平衡了經(jīng)濟(jì)與社會效益，從而實現(xiàn)了社會資本“盈利但不暴利”的目標(biāo)。

3.3 PPP 項目各參與方之間的利益關(guān)系

國投北疆電廠和漢沽鹽場作為國投北疆電廠PPP 項目投資主體，應(yīng)該以項目的整體目標(biāo)為基本出發(fā)點，形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，從而保障PPP 項目合作得到更為長足的發(fā)展。但是兩者的合作卻在國投北疆電廠PPP 項目投產(chǎn)后產(chǎn)生分歧，主要原因是北疆電廠海水淡化工程的生產(chǎn)不能滿負(fù)荷運轉(zhuǎn)造成濃海水不能及時供給漢沽鹽場生產(chǎn)，究其根本原因在于雙方都站在自身的角度考慮，國投北疆電廠認(rèn)為濃海水是資源要收費，漢沽鹽場認(rèn)為使用濃海水是為國投北疆電廠治理污水，由此導(dǎo)致濃海水制鹽工程運轉(zhuǎn)得并不十分順利。

公共部門作為PPP 項目的主要參與方應(yīng)該充分調(diào)動PPP 項目各參與方的積極性，培養(yǎng)PPP 項目各參與方相互間的合作精神，逐步達(dá)成正視問題并解決問題的意識，以實現(xiàn)多方共贏。例如在國投北疆電廠PPP 項目中，天津市政府可以明確PPP 項目各參與方的職責(zé)，督促各方各司其職，從而達(dá)到多方共贏的目的。除此之外，國投北疆電廠亦可以進(jìn)一步擴(kuò)大自己的生產(chǎn)規(guī)模，完善自己的運營模式，增添濃海水制鹽工程，真正做到“海水淡化—濃海水制鹽”一體化，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)整體利益最大化。

4 國投北疆電廠PPP 項目的啟示

4.1 PPP 項目能夠?qū)崿F(xiàn)資源的優(yōu)化配置

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步促使人們對城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的需求量增大，傳統(tǒng)的由政府提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的模式在滿足人們?nèi)找嬖鲩L的社會需求的同時，已交付使用的基礎(chǔ)設(shè)施項目中也存在資源利用率低下的問題。PPP 模式是公共部門授權(quán)私人部門從事某些原本應(yīng)由公共部門負(fù)責(zé)的項目建造和運營的一種長期伙伴關(guān)系，這種模式可以充分發(fā)揮公共部門和私人部門各自的優(yōu)勢，從而實現(xiàn)收益共享、風(fēng)險共擔(dān)以及提高資源有效利用率的目的［9］。一方面，作為公共部門的政府會充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用，通過適度調(diào)整項目服務(wù)價格等措施，提高資源有效率;另一方面，作為私人部門的社會資本為提高自身的經(jīng)濟(jì)效益，會盡量避免資源的浪費，利用有限資源實現(xiàn)效率最大。因此，政府和社會資本作為PPP 模式的合作雙方，均應(yīng)竭盡所能促進(jìn)資源優(yōu)化配置。

4.2 PPP 項目應(yīng)重視合作伙伴關(guān)系

我國PPP 項目參與主體可劃分為三大合作伙伴方，即公共部門，私人部門和社會公眾。其中，公共部門和私人部門是基于項目本身的合作伙伴關(guān)系，他們合作服務(wù)對象是使用基礎(chǔ)設(shè)施的社會公眾，在基礎(chǔ)設(shè)施的全生命周期中兩者存在著一種對立統(tǒng)一的伙伴關(guān)系。對立體現(xiàn)在兩者的風(fēng)險偏好和利益訴求呈現(xiàn)巨大的差異，公共部門作為社會公眾的利益代表方，主要關(guān)心財政績效及社會公眾的滿意程度，私人部門則主要關(guān)注項目回報和資本效率。多利益組織群體會對項目的組織目標(biāo)產(chǎn)生影響并受組織目標(biāo)的影響［10］，PPP項目的總目標(biāo)既受到各相關(guān)利益方的影響，同時也影響著各利益方。PPP 項目不同相關(guān)利益方之間形成良好的合作伙伴關(guān)系是PPP 項目成功的重要保證［11］，也是實現(xiàn)PPP 項目總體目標(biāo)的前提條件之一。PPP 模式目前尚未能迅速發(fā)展，究其原因一些公私合作項目失敗導(dǎo)致PPP 項目降溫，除此之外，合作及配套機制等方面的因素也至關(guān)重要。因此，為確保PPP 項目總目標(biāo)實現(xiàn)，相關(guān)利益方應(yīng)重視合作伙伴關(guān)系。

5 結(jié)語

政府近期出臺了一系列文件，顯示出以城投債為代表“舊”的地方政府融資模式即將不復(fù)存在，而PPP 模式將是未來政府大力推廣的。該模式的成功應(yīng)用有助于緩解地方政府財政壓力，同時為社會公眾提供更好的服務(wù)。從實踐經(jīng)驗看，PPP 項目成功的關(guān)鍵在于投資前充分調(diào)動社會資本的積極性，運營后均衡各相關(guān)利益方的伙伴關(guān)系，論證科學(xué)、重諾履約。本文分析PPP 模式在國投北疆電廠PPP 項目的應(yīng)用，結(jié)合國投北疆電廠PPP 項目在投產(chǎn)后的盈虧情況，得出政府部門在實施PPP 項目時應(yīng)注意的關(guān)鍵內(nèi)容，為我國政府進(jìn)一步推進(jìn)PPP 模式的實施提供了切實可行的建議。

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