城市基礎設施項目公私合作體制探索——基于國投北疆電廠PPP 項目案例分析

楊帆

(福陸(中國)工程建設有限公司，上海 201103)

0 引言

我國新型城鎮(zhèn)化建設為PPP 模式的應用提供了廣闊的發(fā)展空間，該模式不僅緩解政府財政支出壓力，提高政府供給公共產(chǎn)品的速度［1］，而且在一定程度上擴展了社會資本的發(fā)展范圍，對我國基礎設施建設具有重要意義［2-3］。2014 年財政部副部長參加亞太金融論壇并在論壇中表達:目前亞洲地區(qū)基礎設施建設存在較大的資金缺口，今后政府將會增加與社會資本合作的頻率，通過研發(fā)新的市場工具、延長與社會投資者的合作時間等方式吸引社會資本參與基礎設施建設。

我國采用PPP 模式進行基礎設施項目建設的時間較短、經(jīng)驗較少，故在項目實施運營過程中容易出現(xiàn)問題，甚至導致項目失敗［4］。然而，PPP 模式本身并不是這些問題出現(xiàn)的主要原因，究其根本還是因為PPP 模式在我國尚處于摸索階段［5］，政府和私營部門缺乏相關經(jīng)驗，從而無法熟練正確地將PPP 模式應用到我國基礎設施項目建設中，所以從成功案例中獲取經(jīng)驗對今后我國PPP 模式實踐具有指導意義。鑒于此，本文以國投北疆電廠PPP 項目的成功實踐為案例，探索基礎設施項目公私合作建設及管理運營模式，對推動PPP 模式在我國的應用具有重要的實踐意義。

1 PPP 項目

1.1 PPP 模式定義

公私合作(Public-Private Partnership，PPP )，即“政府與社會資本合作”，項目通過結合政府與社會資本的優(yōu)勢，為公眾有效率地提供公共產(chǎn)品或服務。其本質是在相關規(guī)范約束下，建立新型的伙伴契約關系，為社會公眾提供良好的公共產(chǎn)品和及時有效的產(chǎn)品服務［6］。隨著我國工業(yè)化和城市化進程發(fā)展的不斷加快，對于城市基礎設施需求也日益增長，PPP 模式作為一種創(chuàng)新的融資方式被引入城市基礎設施項目建設領域，在全世界，特別是在發(fā)展中國家中得到了越來越多的應用。其典型結構模式見圖1。

圖1 PPP 模式典型結構圖

1.2 PPP 項目的風險分擔與利益分配

PPP 項目屬于風險和利益共同承擔的模式，所以PPP 項目投融資決策成功的必要條件之一是設置合理的風險分擔機制。由于PPP 項目通常具有建設周期長、投資規(guī)模大、技術復雜和社會公眾影響大等特點，私人部門不僅需要籌集資金，還需要依據(jù)項目的實際情況進行資金適度調配。社會資本同政府合作共建PPP 項目的意義，不僅在于幫助政府進行項目投資建設，更重要的是通過對基礎設施運營期的有效管理獲得項目收益［7］。資本逐利的本性要求PPP 項目必須確保社會資本的投資回報率，讓社會資本“有利可圖”，但同時不能讓政府承擔所有風險，即保證社會資本“盈利但不暴利”。

2 國投北疆電廠PPP 項目背景

2.1 項目概況

國投北疆電廠PPP 項目是國家首批循環(huán)經(jīng)濟試點項目，是我國黃河以北第一個百萬千瓦級超臨界發(fā)電項目，也是我國首個大規(guī)模對社會市政管網(wǎng)供水的海水淡化工程。項目采用了PPP 模式，由天津市政府和天津國投津能發(fā)電有限公司共同合作建設，項目建成后移交給天津國投津能發(fā)電有限公司運營管理，天津國投津能發(fā)電有限公司由國家開發(fā)投資公司、天津市津能投資公司、天津長蘆漢沽鹽場有限責任公司按64∶34∶2的比例共同出資組建。國投北疆電廠PPP 項目主要包括發(fā)電工程、海水淡化工程和綜合利用廢棄物工程，其中發(fā)電工程作為整個循環(huán)經(jīng)濟項目的關鍵組成部分，輸出電能供其他項目使用;海水淡化工程是最能體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟特點的項目，工程利用剩余電能對濃海水進行淡化處理，并將淡化后的海水供生活生產(chǎn)使用;綜合利用廢棄物工程實現(xiàn)了廢棄物再利用，該工程對粉煤灰等廢棄物進行再次加工處理得到生產(chǎn)建材，具體情況見圖2。

2.2 項目實施效果

國投北疆電廠PPP 項目總投資約121 億元，共包括發(fā)電、海水淡化、濃海水制鹽、土地節(jié)約整理、廢物資源化再利用五個相互獨立又相互聯(lián)系的工程，實現(xiàn)項目五位一體的循環(huán)模式。現(xiàn)階段國內(nèi)海水淡化工程多為自產(chǎn)自用，然而國投北疆電廠海水淡化作為目前國內(nèi)最大的海水淡化工程，自用水僅占總淡化水量的10%，剩余90%淡水全部用于生產(chǎn)生活。由于海水淡化工程的成本較高且國家對淡化海水的定價并未提出具體政策，國投北疆電廠綜合市場條件和行業(yè)內(nèi)部情況，將成本為8 元/t 的淡化海水定價為4 元/t，因此目前海水淡化工程一直處于虧損狀態(tài)。但是，國投北疆電廠PPP 項目在進行海水淡化工程的同時衍生出了濃海水制鹽工程與土地節(jié)約治理工程，這些工程共同的作用使得國投北疆電廠PPP 項目在節(jié)約政府支出、有效控制投資成本、提高項目運行收入及提高社會水平服務等方面，都超過預期的實施效果。此外，國家為支持能源結構調整，逐步改善大氣污染狀況，天津市發(fā)展改革委于2014 年1 月20 日將國投北疆電廠脫硫上網(wǎng)電價由剛投產(chǎn)時的每千瓦時0.382 元調整為每千瓦時0.408 3 元，增加了項目的運營收入。

圖2 國投北疆電廠PPP 項目

通過數(shù)據(jù)顯示，國投北疆電廠采取PPP 模式運作項目不僅有效地緩解了政府的財政危機，減少財政支出，而且提高了項目建設效率，優(yōu)化了資源配置。社會資本以追求利潤最大化為目的，往往會充分利用有效資源提高自己的技術與管理創(chuàng)新能力，引入社會資本參與投資建設的項目比政府單獨出資建設效率更高。不僅如此，政府與天津國投津能發(fā)電有限公司通過PPP 模式的高效合作，促使了發(fā)電、海水淡化、濃海水制鹽等相關行業(yè)整體運營效率和服務水平的提高，獲得了較高的社會評價，實現(xiàn)了雙方的共贏。

3 國投北疆電廠PPP 項目的特點

3.1 公私雙方共同促進資源有效利用

鑒于天津市缺水缺電，環(huán)渤海地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力弱等特征，綜合考慮漢沽地區(qū)具有傳統(tǒng)化工企業(yè)的先天優(yōu)勢，天津市政府于2004 年在項目初期便提出循環(huán)經(jīng)濟的建設理念，試圖結合項目特征及綜合利用當?shù)刭Y源優(yōu)勢，以達到資源利用最大化的目的。

一方面，政府為支持與推進循環(huán)經(jīng)濟的理念，天津市政府對該項目給予多項優(yōu)惠政策，降低了社會資本風險［8］;另一方面，天津國投津能發(fā)電有限公司為了通過國投北疆電廠PPP 項目獲取更多投資收益，在項目運營過程中，仔細分析項目周圍環(huán)境特征，提出“廢物綜合利用”，將發(fā)電工程產(chǎn)生的生產(chǎn)建筑垃圾進行再次加工，使得本應廢棄的建筑材料得到重新利用，為濱海新區(qū)及附近區(qū)域的開發(fā)建設提供了大量的建筑材料。此外，國投北疆電廠計劃采用高科技手段將項目產(chǎn)生的二氧化碳排入水中養(yǎng)殖微藻，通過采收、加工生成微藻生物質，提取生物柴油，獲取經(jīng)濟利益。綜合利用廢棄物工程不僅給天津國投津能發(fā)電有限公司帶來經(jīng)濟效益，而且還具有良好的社會效益和環(huán)境效益，達到了有效利用的目的。

3.2 “非盈利項目與盈利項目捆綁”的運營模式國投北疆電廠PPP 項目主要包括發(fā)電工程與海水淡化工程，其中發(fā)電工程在投產(chǎn)前兩年內(nèi)一直處于不盈利也不虧損的狀態(tài)，從2012 年起開始盈利，到2013 年盈利額已達9.4 億元，而海水淡化工程一直處于虧損狀態(tài)，到2013 年底累計虧損達5.3 億元。事實上，國投北疆電廠PPP項目面臨的海水淡化工程處于虧損狀態(tài)的現(xiàn)象并非特例。目前，整個海水淡化產(chǎn)業(yè)均存在著成本與價格不匹配的現(xiàn)象，許多海水淡化廠依靠副產(chǎn)業(yè)鏈的收入彌補海水淡化項目的虧損。而且考慮到海水淡化相對其他行業(yè)來講，并不是一個能獨立生存的行業(yè)，而只是產(chǎn)業(yè)鏈上的一環(huán)，或者可以說是工業(yè)的一個輔助產(chǎn)業(yè)，所以國投北疆電廠PPP 項目負責人在計算利潤的時候是不應該將海水淡化工程與其他生產(chǎn)環(huán)節(jié)分開考慮的。

社會公眾的需求是PPP 項目發(fā)起的根本原因，而公共部門作為PPP 項目的發(fā)起者與私人部門簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，因此公共部門作為私人部門與社會公眾之間利益的紐帶，為保證PPP 項目的順利實施，既要確保PPP 項目可持續(xù)運營使得社會資本可以獲得長期合理回報，又要防止社會資本獲得超額利潤，過高的服務價格引起社會公眾的不滿，即保證社會公眾與私人部門的利益達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。國投北疆電廠將盈虧狀況不同的項目打包實施PPP，既保證了私人部門獲得利益，又保證了非盈利性質的項目得以良好的運營，有效平衡了經(jīng)濟與社會效益，從而實現(xiàn)了社會資本“盈利但不暴利”的目標。

3.3 PPP 項目各參與方之間的利益關系

國投北疆電廠和漢沽鹽場作為國投北疆電廠PPP 項目投資主體，應該以項目的整體目標為基本出發(fā)點，形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，從而保障PPP 項目合作得到更為長足的發(fā)展。但是兩者的合作卻在國投北疆電廠PPP 項目投產(chǎn)后產(chǎn)生分歧，主要原因是北疆電廠海水淡化工程的生產(chǎn)不能滿負荷運轉造成濃海水不能及時供給漢沽鹽場生產(chǎn)，究其根本原因在于雙方都站在自身的角度考慮，國投北疆電廠認為濃海水是資源要收費，漢沽鹽場認為使用濃海水是為國投北疆電廠治理污水，由此導致濃海水制鹽工程運轉得并不十分順利。

公共部門作為PPP 項目的主要參與方應該充分調動PPP 項目各參與方的積極性，培養(yǎng)PPP 項目各參與方相互間的合作精神，逐步達成正視問題并解決問題的意識，以實現(xiàn)多方共贏。例如在國投北疆電廠PPP 項目中，天津市政府可以明確PPP 項目各參與方的職責，督促各方各司其職，從而達到多方共贏的目的。除此之外，國投北疆電廠亦可以進一步擴大自己的生產(chǎn)規(guī)模，完善自己的運營模式，增添濃海水制鹽工程，真正做到“海水淡化—濃海水制鹽”一體化，優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)整體利益最大化。

4 國投北疆電廠PPP 項目的啟示

4.1 PPP 項目能夠實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置

經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步促使人們對城市基礎設施項目建設的需求量增大，傳統(tǒng)的由政府提供基礎設施服務的模式在滿足人們?nèi)找嬖鲩L的社會需求的同時，已交付使用的基礎設施項目中也存在資源利用率低下的問題。PPP 模式是公共部門授權私人部門從事某些原本應由公共部門負責的項目建造和運營的一種長期伙伴關系，這種模式可以充分發(fā)揮公共部門和私人部門各自的優(yōu)勢，從而實現(xiàn)收益共享、風險共擔以及提高資源有效利用率的目的［9］。一方面，作為公共部門的政府會充分發(fā)揮其引導作用，通過適度調整項目服務價格等措施，提高資源有效率;另一方面，作為私人部門的社會資本為提高自身的經(jīng)濟效益，會盡量避免資源的浪費，利用有限資源實現(xiàn)效率最大。因此，政府和社會資本作為PPP 模式的合作雙方，均應竭盡所能促進資源優(yōu)化配置。

4.2 PPP 項目應重視合作伙伴關系

我國PPP 項目參與主體可劃分為三大合作伙伴方，即公共部門，私人部門和社會公眾。其中，公共部門和私人部門是基于項目本身的合作伙伴關系，他們合作服務對象是使用基礎設施的社會公眾，在基礎設施的全生命周期中兩者存在著一種對立統(tǒng)一的伙伴關系。對立體現(xiàn)在兩者的風險偏好和利益訴求呈現(xiàn)巨大的差異，公共部門作為社會公眾的利益代表方，主要關心財政績效及社會公眾的滿意程度，私人部門則主要關注項目回報和資本效率。多利益組織群體會對項目的組織目標產(chǎn)生影響并受組織目標的影響［10］，PPP項目的總目標既受到各相關利益方的影響，同時也影響著各利益方。PPP 項目不同相關利益方之間形成良好的合作伙伴關系是PPP 項目成功的重要保證［11］，也是實現(xiàn)PPP 項目總體目標的前提條件之一。PPP 模式目前尚未能迅速發(fā)展，究其原因一些公私合作項目失敗導致PPP 項目降溫，除此之外，合作及配套機制等方面的因素也至關重要。因此，為確保PPP 項目總目標實現(xiàn)，相關利益方應重視合作伙伴關系。

5 結語

政府近期出臺了一系列文件，顯示出以城投債為代表“舊”的地方政府融資模式即將不復存在，而PPP 模式將是未來政府大力推廣的。該模式的成功應用有助于緩解地方政府財政壓力，同時為社會公眾提供更好的服務。從實踐經(jīng)驗看，PPP 項目成功的關鍵在于投資前充分調動社會資本的積極性，運營后均衡各相關利益方的伙伴關系，論證科學、重諾履約。本文分析PPP 模式在國投北疆電廠PPP 項目的應用，結合國投北疆電廠PPP 項目在投產(chǎn)后的盈虧情況，得出政府部門在實施PPP 項目時應注意的關鍵內(nèi)容，為我國政府進一步推進PPP 模式的實施提供了切實可行的建議。

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