綜合保稅區的立法現狀與反思

姬云香

（南京大學法學院 江蘇 南京 210093；甘肅政法學院民商經濟法學院 甘肅 蘭州 730070）

綜合保稅區是以虛擬港口為依托，設立在內陸地區的具有保稅港區功能的海關特殊監管區域，由海關參照有關規定對綜合保稅區進行管理，執行保稅港區的稅收和外匯政策。因為功能的重疊性和地位的相似性，筆者對綜保區的法律規制，都是以保稅區為立法對象的，因此，研究保稅區的立法問題，就是研究綜保區立法問題。

一、保稅區概念的理解

保稅本是海關術語，指允許對特定的進口貨物在入關進境后確定內銷或復出口的最終去向前暫緩征繳關稅和其他國內稅，由海關監管的一種海關制度。

1.保稅區的不同定性

（1）獨創說—學者定義

部分學者認為，中國的保稅區制度不同于國際成熟的保稅倉庫（Boned Warehouse）或保稅工廠（Bonded Factory），國外的保稅區域（Bonded area）是保稅倉庫和保稅工廠的上位概念。國外沒有作為特定功能區域的保稅區（Bonded Area）①這種形式[1]，因此，認為中國保稅區是我國學習國外自由貿易區（FTZ）②的特殊經濟區域，具有獨創性。[2](P9-11)

（2）初級階段說—實務理解

實務部門對保稅區定位的理解，可從各地申報保稅區的可行性分析報告中得出?！短旖蚋蹡|疆港區總體規劃文本》和《包頭市濱河新區高新技術特色產業基地總體規劃》中，對保稅區的理解為“保稅區是一國海關設置的或經海關批準注冊、受海關監督和管理的可以較長時間存儲商品的區域”；“綜合保稅區是以虛擬港口為依托，設立在內陸地區的具有保稅港區功能的海關特殊監管區域，由海關參照有關規定對綜合保稅區進行管理，執行保稅港區的稅收和外匯政策”。并使用圖標表示保稅區、綜合保稅區、自由貿易區的關系。

圖表 1

上述理解和圖示說明，實務界對保稅區的定位是海關設置并監管的特殊區域，是自由貿易區發展的初始階段。

（3）官方文件表述

雖然保稅區的出現較早③，但保稅區名稱在國家級文件上正式出現，是在“天津會議”④上，而保稅區在法律層面上的正式出現是在2000年7月8日《關于修改〈中華人民共和國海關法〉的決定》。《中華人民共和國海關法》第34條規定：“經國務院批準在中華人民共和國境內設立的保稅區等海關特殊監管區域，由海關按照國家有關規定實施監管?！痹摋l款明確糾正了實務理解的偏差，即保稅區必須經由國務院的批準才能設立，由海關實施特殊監管的經濟區域。[3]

2.保稅區定位的共同點[4]

上述三種觀點只是對保稅區的定位有細微差別，但有下列共同認識：

（1）保稅區是特殊的經濟區域

保稅區是經濟區域而非社區概念，有明顯的隔離設施，區內不允許居民居住。

（2）保稅區是學習自由貿易區的產物

保稅區天然與自由貿易區有著聯系，無論是學習經驗后的“自創品牌”還是學習中的“階段性產品”，對保稅區的認識始終離不開與自由貿易區的聯系。

（3）保稅區實行特殊監管

對保稅區實行特殊的監管，是所有觀點的共識，但到底是由誰來進行特殊的監督管理，目前還沒有定論。

1997年前，保稅區統一歸口原國務院特區辦，但沒有賦予其相應的權限。海關總署的權力范圍更加狹窄，其他職能部門亦能對保稅區內部事務進行干涉。因此，實踐中保稅區的宏觀管理主體有:海關、工商、稅務、外匯、經貿、商檢、邊檢等多個部門。[5]

二、保稅區的準確定位及概念界定

上個世紀保稅區的出現，是在國家改革開放初期，保稅區是“經濟試驗田”。隨著改革開放的不斷深入，國家對市場經濟更加的理性認識，早期對保稅區定位時保留的計劃經濟的某些弊端，且由于國家沒有明文立法確定保稅區的定性定位，導致上述理論界、實務界和官方對保稅區的差別化理解。[6]

今天，保稅區面對的是完全的市場經濟和如何更快的融入世界經濟的國家發展問題，因此，必須對保稅區準確定位以保證其功能和目標的實現，而保稅區的功能復雜性決定了其定位需采取采取列舉的方式。

1.采取物理隔離

保稅區是一個獨立關稅國家的內部區域，因適用不同于這個國家普通經濟政策，為保障優惠政策的實現和監管部門的管理，保稅區必須有明確的區域范圍和隔離措施。

2.根據地域特征確定功能

保稅區的設立是各地政府為發展本地經濟，搭乘國家政策便車以期獲得利用外資的優勢。保稅區是否設立由中央批準，但審批條件沒有包含具體的功能要求，只需要符合設立目——“借助各地港口優勢，發展外向型經濟”即可。因此，各地保稅區設立之初的功能是由各地政府在申報的過程中，依據地域優勢和區域發展目標制定的，借用寧波大學楊新華老師的概念，這個功能可以稱之為期望的或者理論功能。因此，從一開始，各地保稅區雖然名稱相同，但功能并不一致，而在發展中，保稅區的所能達到的功能（可以稱之為實際功能）與其引進的企業及政府的規劃有關。[2](P27)

3.特殊監管的經濟特區

對保稅區實施特殊監管是共識，但這個特殊的經濟區域到底該由誰監管，并無統一認識。

最流行的觀點，認為保稅區是海關監管的特殊區域，理由就是海關法第三十四條：“經國務院批準在中華人民共和國境內設立的保稅區等海關特殊監管區域，由海關按照國家有關規定實施監管。”但從保稅區的政策變化來看，有權對保稅區政策作出改變，對其進行監管的還有對外經濟貿易合作部、海關總署、國家稅務總局、財政部、工商行政管理總局、國家外匯管理總局、檢驗檢疫總局、國土資源部、公安部等，這是間接監管問題。實踐中，各地保稅區都會成立一個“管委會”對進行直接管理，只有涉及到進出口、稅收等業務時，才會由海關管理。[7]

4.自由貿易區是所有保稅區發展的最終目標

無論是認為保稅區是“自創品牌”還是其他形式的學者，都承認在中國設立保稅區，都是為了在未來的某個時期，可以成功轉型為自由貿易區（FTZ），這主要是實務界和理論界均認為，自由貿易區是享受更大優惠經濟政策的特殊區域，也是與世界經濟接軌更加規范的形式。這一點可以從保稅區的對外宣傳中，都將保稅區通譯為“FreeTradezone,’（自由貿易區），得以確定。

概念乃是解決法律問題所必需的和必不可少的工具，沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。[8]因此，要對保稅區的立法問題，做出探討，對保稅區必須做出法律概念的界定。保稅區是中國改革開放期間，為與世界經濟接軌，尋找新的經濟發展模式而出現的試驗性經濟區域；保稅區設立圍繞各地港口優勢，以圍欄進行封閉式管理；區域內享受特殊的優惠經濟政策，由海關與專門管理部門采取聯合管理。

三、保稅區的立法現狀

（一）有關保稅區的立法層次

立法，通常是指特定國家機關依照一定程序，制定或者認可反映統治階級意志，并以國家強制力保證實施的行為規范的活動。[9]我國涉及保稅區的立法活動主要有以下幾個層面：

1.法律

時間 發布機構 法規名稱 意義 是否有效2001年 全國人 《中華人 明確了保稅區 有效7月8日 民代表 民共和國 是一類海關特大會常 海關法》 殊監管區域以務委員 及海關對保稅會區監管的地位。

《中華人民共和國海關法》是有關保稅區唯一法律層面的立法成果，是保稅區設立的最高法律依據。

2.部門規章

時間 立法機構 法規名稱 意義 是否有效1 1日9 29月5年18國管理家局外匯《外辦保 法匯》稅管區理確區支方法定外的保匯處稅收理有效1月9 9 17日年 8海關總署《海辦保 法關》稅監區管確區監管定的問保區題稅域有效

3.地方性法規和規章（代表性）

時間 立法機關 法規名稱 是否有效1月9 9 23 8年日10天大會津市常務人委民員代會表《區天管津理港條保例》稅 失效1月9 9 16 9年日12上大會海市常務人委民員代會表《保上稅海區外條高例》橋 有效1 19 09日0年9月 上府海市人民政《橋辦上 法保》海稅市區外管高理失效1 29 49日3年2月 寧府波市人民政《管寧理波辦保法》稅 區失效

（二）有關保稅區的政策性規定（代表性）

實施時間 發布機關 文件名稱 是否有效《中華人民共和國海關對進出上海外高橋1990年9月 海關總署 保稅區保稅區貨物、失效運輸工具和個人攜帶物品的管理辦法》1 19 79日7年7月對與作部外經貿濟易合《部政知對 》關策外于有貿保關易稅問經區題濟外的合經作貿通失效2 10日0 4 年 2月 海關總署《關貨中對物華 的保人 管稅民 理倉共 規庫和 定及》國所海存有效

四、保稅區立法特征

從上述的圖表可以看出，我國保稅區發起主體是地方政府，先實際籌備在向國家申報，在沒有國家統一立法的情況下，先設區運營，然后建立和完善政策和法規。

1.立法滯后

保稅區在我國法律上的正式規定是2001年7月8日在全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國海關法》的決定中出現的，海關法只是明確了保稅區是一類海關特殊監管區域以及海關對保稅區監管的地位。規定雖然簡單，但這是保稅區在我國產生和發展11年后，“保稅區”這一事物首次在國家法律上被確認。

目前為止，我國的保稅區在經歷了十幾年的實踐之后，也只有《保稅區海關監管辦法》、《保稅區外匯管理辦法》這兩份由國務院及部門制定的行政規章。國家尚未出臺全國統一的保稅區法律。各個保稅區的管理與業務運營仍然主要依靠各保稅區所在地的人大、政府制定的地方性法規與規章。

2.越權立法

保稅區的制度建設涉及金融、稅收、海關等內容，根據我國《立法法》第八條規定，涉及“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”的事項，只能由全國人大制定法律。實踐中，保稅區所有關鍵問題的規范，都是行政規章解決。例如，1995年12月18日國家外匯管理局發布的《保稅區外匯管理辦法》、1997年8月1日海關總署發布的《保稅區海關監管辦法》，這兩個部門規章就確定了保稅區的區域監管和外匯收支這兩大主要問題，這嚴重的違反了法律保留原則。

3.立法空白

保稅區屬于經濟特區，“出口加工、轉口貿易、保稅倉儲”三大功能是1994年在天津召開的全國保稅區工作座談會上提出的。2001年保稅區實現的進出口額占全國的4.2%，而中國1994年的《對外貿易法》對保稅區是否可以開展進出口貿易沒有提及，保稅區對進出口貿易做出了貢獻，但卻在國家對外貿易體系中一直處于沒有正式名分的尷尬境地。2002年起實施的《貨物進出口條例》對保稅區的進出口業務有了提及，第75條規定“法律、行政法規對保稅區、出口加工區等特殊經濟區的貨物進出口管理另有規定的，依照其規定”。但很遺憾，目前法律及行政法規依然沒有做出明確規定。

4.立法粗陋

保稅區的法律規制沒有受到重視，不僅體現在法律層面的統一規定確實，還體現在出臺的涉及到保稅區的規章制度簡單、粗陋，沒有考慮到保稅區經濟特區的功能實現問題，部分政策法律缺乏配套細則或脫離實際，在實踐中難以操作。

保稅區的優勢本在于其對外貿易的手續簡便性和稅收的優惠性，雖然《保稅區海關監管辦法》規定保稅區與境外之間的進出口貨物實行備案制管理，但卻缺乏相應操作細則，導致保稅區內進出境貨物備案同區外進出口報關在申報程序、環節各方面大體一致，無明顯的效率優勢，甚至沒有區外企業的手續簡便。

5.政策治區，政出多門

從不斷出臺的政策數量和實踐可以得出，保稅區的運作，實際上的依據是中央不斷出臺的各種政策文件，中華人民共和國海關總署于2003年12月5日發布，自2004年2月1日起施行的《中華人民共和國海關對保稅倉庫及所存貨物的管理規定》，該《規定》對保稅倉庫的設立、保稅倉庫的管理以及保稅倉庫所存貨物的管理等事項作出了相應規范。

這些政策多帶有行業性質，保稅區的業務哪個部門，這個部門就會進行政策的制定，導致政出多門。

6.行業利益明顯，部門缺乏協調

實踐中，國務院和各部委還用自己的“小政策”不斷修訂和創新政策。《保稅區外匯管理辦法》第20條規定：沒有外匯賬戶或外匯賬戶資金不足的區內企業，其經營范圍內的各項用匯，應當持年檢合格的《保稅區外匯登記證》和《結匯、售匯及付匯管理暫行規定》中規定的有效憑證和有效商業單據到區內的外匯指定銀行兌付。這種開放性規定沒有持續太久，1998年9月15日國家外匯管理局發布《國家外匯管理局關于加強資本項目外匯管理若干問題的通知》，規定區保稅區內企業所有對外支付和向保稅區外支付，應從其外匯賬戶中進行支付，原則上不得購匯支付；國務院在2001年又出臺了《關于進一步加強和改進外匯收支管理的通知》，又將緊閉的大門稍微打開了一個縫隙，保稅區內企業人民幣注冊資金，經海關等部門批準的出口加工產品內銷及物流分撥企業內銷所得人民幣資金，經外匯管理局審核可以購匯，擔保稅區內企業其他人民幣資金依然不得購匯。[10]

從保稅區的立法進程和立法特點可以看出，保稅區雖然在我國出現已久，但一直沒有正式的國家統一立法的待遇，主要采取行政法規、規章進行規制，且在實踐中起作用的是行業的政策規定。沒有統一立法，且政出多門，保稅區的活動缺少統一法律的約束性，保稅區政府行為隨意性很大，導致行動的不規范性。

五、保稅區立法背景分析

任何新生事物的產生都有其特定的歷史背景，中國的保稅區經過三十多年的發展，原有的政治、經濟背景已經發生變化，正確判斷時代的變化，是開展保稅區立法工作的基礎工作之一。

（一）完善的市場經濟，權利經濟⑤現象的逐漸減少

我國第一個保稅區—深圳沙頭角保稅區的出現，是在鄧小平南巡講話的背景下，也是各地觀望態勢，尋找擴張地方經濟時機的開始。

當時，地方政府有了保稅區，就有了對外招商引資的王牌，還可以向中央政府索要各種優惠政策，例如：項目批準權、稅收優惠權、外匯額度使用，干部的安置權。尤其是稅收方面，除了豁免關稅以外，大多數保稅區在國內稅方面免除增值稅和消費稅，對所得稅實行不同比例的減免退政策，有的保稅區返還企業所得稅甚至超過了50%。另外在房產稅、折舊費等方面還有特殊的優惠。實行分稅制以后，地方政府為了保持國稅的正常繳納，就拿出地方財政的錢來補充國稅。[11]

應該說，從保稅區初露頭角到今天如雨后春筍，首先是地方政府的親歷親為和保護，再加上中央政府的特殊政策保護，以及長期的犧牲普通納稅者的財政支持的結果。換句話說，保稅區今天還受到各地方政府的青睞，保稅區的實際功能無論是否達到依然保持生命的原因，是我國權利經濟的結果，也就是說，保稅區從過去出現到現在“只生不死”的原因，是我國沒有充分的市場經濟。

黨的十八大在經濟章節以“加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式”為標題，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，因此，未來我國經濟發展必然更加尊重市場規律，強調平等使用生產要素、公平參與市場競爭。保稅區失去政府的支持與保護后，進入完全的市場經濟，需要在完善的法律和穩定的政策下生存與發展。

（二）受到質疑的理論基礎

保稅區屬于經濟特區，而設立經濟特區的理論基礎是以美國經學家赫爾施曼（Hirschman A·O）為代表的“不平衡成長理論”，認為設立保稅區可以促進本國經濟發展，設區地區及其周邊經濟的發展還可以對全國起到示范作用，這一點，是我國政府在過去三十年間對地方政府設立保稅區的申請大開方便之門，對保稅區的政策盡可能優惠的根本原因。

特殊經濟區在實踐中也出現著功能無法實現，破產的事實。瑞典經濟學家繆爾達爾（Gunnar Myrdal）提出了“回浪效應”（Backwash effect）理論?；乩诵怯捎谌瞬磐饬鳎Y本向外移動以及貿易發展而對周圍地區產生的沖擊。在經濟擴展地區，由于需求的增加，將刺激投資，投資的擴大反過來又增加收入和需求，從而導致了投資的又一輪增加。這種循環積累因果關系將導致發達地區更加發達，擴大了地區間的發展不平衡。

從“不平衡成長理論”到“回浪效應”，體現出人們對發展特殊經濟區信心的動搖，以及經濟增長模式的困惑。

（三）嚴格的立法要求

1.WTO的要求

《中華人民共和國加入世界貿易組織議定書》第一部分第2條B對“特殊經濟區”做出了詳細的規定，即中國應將所有與其特殊經濟區有關的法律、法規及其他措施通知WTO，列明這些地區的名稱,并指明界定這些地區的地理界線。中國應迅速，且無論如何應在60天內，將特殊經濟區的任何增加或改變通知WTO，包括與此有關的法律、法規及其他措施。

WTO要求增強法律的透明度、政策的明確性⑥、統一的稅收政策⑦、優惠政策的非歧視性。⑧

2.其他國際條約

例如，2000年設在布魯塞爾的世界海關組織總部簽署了修訂后的關于簡化和便利海關手續的《京都公約》，該《公約》對我國具有約束力?！毒┒脊s》原則部分的標準條款之一明確指出：“自由區適用的海關規則，應按本附約的規定實施?！睂τ谠摗豆s》規定的原則和規則，應在國內法中予以貫徹，或者結合我國的國情予以變通后落實。

3.中國要建設法治國家、法治政府

黨的十八大從治國理政方式的角度對法治給出了新的定位，即法治是治國理政的基本方式。反復強調要維護憲法和法律的權威，所有的活動都要在憲法和法律范圍內進行。

保稅區的業務涉及海關、金融、稅收等多個專業領域，保稅區的工作實際上也是在各個行業政策的指導下進行，如何在新的國際、國內背景及國內外法制環境下改變過去立法混亂、無法可依、政策矛盾的局面，是法學工作者緊迫的任務。如何在新的經濟發展模式下，確立綜保區立法的基本原則，立法模式，立法之目的，摸索綜保區的法律監管模式并進行法律政策的制度構建，是未來工作的具體方向。

注釋：

①保稅區的英文譯文起始使用的是BondedArea。Bonded：（貨物）扣存貨找以待完稅的；Aiea：地區、區域。因此，就英文詞源而言，保稅區是相對于貨物進口時正常交納進口環節的各種稅收而存在的，它意味著在保稅區內，進口關稅暫時免征。這與純粹的選擇權不同，以待完稅只是說明處理時有選擇的可能。這種選擇不可以是悉意的，它要受某些因素的制約。規則的存在就是保稅區存在的首要前提。所以，保稅區是一種具有有限選擇權的經濟區域。后來，保稅區的英文譯文改為FreeTradeZone。FreeTrade，即自由貿易，與保護貿易相對。因此，從英文詞源上講，保稅區就是自由貿易區。意味著在保稅區這一區域，貨物的進出、關稅的交納等選擇可以是隨意的，它不需要受到某些因素的制約。此時，保稅區就是一種具有無限選擇權的經濟區域。英文譯文的改變體現出中國政府在保稅區以及自由貿易區認識上的進步，并在某種程度上反映出中國政府在保稅區政策上的重大調整與發展。

②上海綜合保稅區門戶網站，2011-7-15，FTA與FTZ區別。自由貿易區有兩個本質上存在差異很大的概念：一個是FTA，另一個是FTZ。由于中文名稱一樣，會造成理解和概念上的混亂。FTA（Free Trade Area）：源于WTO有關“自由貿易區”的規定，最早出現在1947年的《關稅與貿易總協定》里面。該協定第24條第8款（b）對關稅同盟和自由貿易區的概念作了專門的解釋：“自由貿易區應理解為在兩個或兩個以上獨立關稅主體之間，就貿易自由化取消關稅和其他限制性貿易法規”。其特點是由兩個或多個經濟體組成集團，集團成員相互之間實質上取消關稅和其它貿易限制，但又各自獨立保留自己的對外貿易政策。目前，世界上已有歐盟、北美自由貿易區等FTA。還有中國東盟自由貿易區也是典型的FTA。FTZ（Free Trade Zone）：源于WCO有關“自由區”的規定，世界海關組織制定的《京都公約》中指出：“FTZ是締約方境內的一部分，進入這部分的任何貨物，就進口關稅而言，通常視為關境之外。”其特點是一個關境內的一小塊區域，是單個主權國家（地區）的行為，一般需要進行圍網隔離，且對境外入區貨物的關稅實施免稅或保稅，而不是降低關稅。目前在許多國家境內單獨建立的自由港、自由貿易區都屬于這種類型。如德國漢堡自由港，巴拿馬科隆自由貿易區等。

③對于保稅區的出現，學界有兩種不同的認識，一種觀點認為：在中國大陸出現的第一個保稅區是深圳沙頭角保稅區，它是深圳市人民政府批準設立的。一種觀點認為：上海外高橋保稅區是中國大陸第一個保稅區，因為它是由國務院批準的。有上述觀點的區別其實是學者們在對保稅區的“東家”到底應該是國家還是地方政府的認識上有差點罷了，不影響保稅區實踐中存在和發展。

④中國國務院前副總理李嵐清生1994年6月3日在天津召開的全國保稅區工作座談會，簡稱“天津會議”。

⑤所謂權力經濟，就是以行政權力為“資源”，以行政審批為手段，以權力“尋租”為特征，以謀取非市場利益為目的的一種經濟形態，其極端形式即為完全的計劃經濟。

⑥我國需及時向WTO通知在特殊經濟區法律、法規及其它措施增加、修改和實施的信息。

⑦WTO要求中國將加強在特殊經濟區和中國關稅領土其它部分的國內稅、關稅和非關稅措施的統一執行。

⑧WTO要求對在特殊經濟區中的外商投資企業提供的任何優惠安排，均將在非歧視基礎上提供。

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