中原經濟區(qū)建設中區(qū)域聯動問題的法律機制思考

趙雅琦

（洛陽師范學院 河南 洛陽 471934）

“中原經濟區(qū)”構想的提出和實施，對優(yōu)化地區(qū)資源、地區(qū)差距，促進地區(qū)交流和協調發(fā)展起到了積極作用。經濟形勢的變化需要法律政策隨之做出回應，行政各方的努力最終也應回歸到法律規(guī)范的運作之上。應當看到，目前中原經濟區(qū)整體經濟發(fā)展水平較低，城市群發(fā)展緩慢，區(qū)域聯動強度較弱，各合作方對于中原經濟區(qū)的內容、方式應涵蓋的領域等問題都有自己的考慮，尚存在分歧，并未達成廣泛共識。這就為法律政策發(fā)揮作用留下了廣闊的空間。

一、區(qū)域聯動發(fā)展是中原經濟區(qū)建設的基本動力

人們在區(qū)域建設中提倡“區(qū)域聯動”，協調發(fā)展，但對其定義卻各有不同，主要有兩種觀點：

行為說。如，有學者指出區(qū)域聯動是由一定范圍內相鄰或相近的區(qū)域各成員按照一定的契約關系形成的區(qū)域合作聯盟，以經濟體為主體，基于實現利益共贏的區(qū)域合作行為。行為說立足區(qū)域特色，從微觀角度關注區(qū)域之間的具體合作行為，與區(qū)域互動含義較為類似。

系統(tǒng)說。該說認為區(qū)域聯動發(fā)展是基于經濟區(qū)域的關聯性，在相鄰區(qū)域之間，對人、物、資金、信息等經濟要素的流動進行功能分工和互通共享，所形成的一種區(qū)域經濟系統(tǒng)和發(fā)展模式。這一觀點著眼宏觀，強調經濟要素的流通和共享，最終追求的是建立動態(tài)的區(qū)域經濟系統(tǒng)，追求可持續(xù)的發(fā)展模式。

從內涵的全面性和科學性的角度來講，系統(tǒng)說看似從宏觀入手，但以經濟要素的流通為途徑，不乏對具體行為模式的關注，并且將“形成交互合作、功能分工、協同發(fā)展的區(qū)域經濟系統(tǒng)和發(fā)展模式”作為區(qū)域聯動的宏觀目標和落腳點，具有一定的科學性。綜合兩種學說利弊，筆者試圖對區(qū)域聯動發(fā)展重新定義，以期全面認識其重要意義。所謂區(qū)域聯動是指在一定的地域范圍內，各地打破行政區(qū)劃界限，根據資源的內在關聯性和地理空間的鄰近性，進行區(qū)域間聯合與協作，通過“市場共享”和“資源共享”，以同一種形象參與市場與競爭，進而增強區(qū)域整體的吸引力，實現各地的可持續(xù)發(fā)展。

完善中原經濟區(qū)聯動發(fā)展機制，打造高水平開放合作平臺，促進區(qū)域共同發(fā)展繁榮，對于全面提升對外開放水平，建設內陸開放高地，強化全國區(qū)域協調發(fā)展的戰(zhàn)略支點作用具有重大意義。

區(qū)域聯動發(fā)展符合中原經濟區(qū)的發(fā)展目標。中原經濟區(qū)范圍覆蓋5省30市3縣（區(qū)）：河南省全境，河北省邢臺市、邯鄲市，山西省長治市、晉城市、運城市，安徽省宿州市、淮北市、阜陽市、亳州市、蚌埠市和淮南市鳳臺縣、潘集區(qū)，山東省聊城市、菏澤市和泰安市東平縣，區(qū)域面積28.9萬平方公里，2011年末總人口1.79億，地區(qū)生產總值4.2萬億元，分別占全國的3%、13.3%和9%。這些地區(qū)地理相接或鄰近，同屬傳統(tǒng)農區(qū)和糧食主產區(qū)，產業(yè)相融，發(fā)展階段相近，都面臨著探索“三化”協調發(fā)展的共同任務，既有共同發(fā)展的積極性，也有促進中原經濟區(qū)協調發(fā)展的典型性，符合中原地區(qū)共同發(fā)展，實現中原崛起的共同目標。

區(qū)域聯動發(fā)展符合區(qū)內各省市的利益和訴求。長期以來，各省市以謀求自身發(fā)展為主要任務，紛紛探索區(qū)域長效可持續(xù)發(fā)展的途徑，在中原經濟區(qū)建立之后，雖然各省市發(fā)展基礎不同、發(fā)展速度和水平各異，但是能通過市場與資源的共享，彌補地區(qū)經濟和社會進步的“短板”，不僅有利于促進區(qū)域整體發(fā)展，更為實現各省市發(fā)揮自身優(yōu)勢揚長避短奠定制度基礎。

二、區(qū)域聯動發(fā)展存在的法律難題

中原經濟區(qū)從提出到現在已有兩年多時間，與起初“中原崛起”吶喊的豪邁相比，目前中原經濟區(qū)發(fā)展顯然陷入了瓶頸，雖然各地區(qū)經濟發(fā)展勢頭不減，但區(qū)域共同體難以形成合力，在涉及地區(qū)發(fā)展的重大問題上難以達成較為一致的意見。筆者認為問題的關鍵仍然在于區(qū)域聯動發(fā)展機制的確立和貫徹。然而，要使區(qū)域之間真正實現聯動發(fā)展，制度的設計尤其是法律的確認不可或缺?！吨性洕鷧^(qū)規(guī)劃》中特別提到，要“完善區(qū)域合作機制。建立中原經濟區(qū)五省政府高層協調機制，統(tǒng)籌協調區(qū)域發(fā)展重大問題。建立市長聯席會議制度，強化在促進區(qū)域合作中的統(tǒng)籌、協調、指導和服務職能。在區(qū)域專項規(guī)劃編制、區(qū)域政策協調、要素資源流動、生態(tài)環(huán)境聯防聯治、聯合執(zhí)法等領域探索建立合作新機制。發(fā)揮現有區(qū)域合作組織的作用，拓寬合作領域，提升合作水平?！钡?，真正切實貫徹這一機制，則存在現實困難。

下表是我國目前關于中原經濟區(qū)以及對“區(qū)域聯動發(fā)展”機制有所描述的立法，我們可以發(fā)現，這些法律法規(guī)的頒布時間都是在“中原經濟區(qū)”概念提出的初期，主要集中在2011年，近兩三年并無相關立法出現，這從一個方面也印證了中原經濟區(qū)協調發(fā)展所面臨的制度“瓶頸”。除此之外，建立和執(zhí)行區(qū)域協調機制在中原經濟區(qū)范圍內還面臨以下幾個方面難題：

第一，高位階法律依據缺失。中原經濟區(qū)雖上升為國家戰(zhàn)略，但目前而言，中原經濟區(qū)從建立到運行的主要依據是2010年河南省委八屆十一次會議審議通過的《中原經濟區(qū)建設綱要（試行）》、2011年國務院《關于支持河南省加快建設中原經濟區(qū)的指導意見》、國家發(fā)改委制定并由國務院批準的《中原經濟區(qū)規(guī)劃》以及十二五綱要。從立法層次和效力上來看，僅十二五綱要是發(fā)改委制定并由全國人大審查通過，其余依據多為地方人大及常委會制定的地方性法規(guī)。相較于法律而言，位階仍然較低，若出現效力抵觸現象，勢必會影響到執(zhí)行效果。

序號 頒布時間 法律法規(guī)名稱 頒布單位河南省人民代表大會常務 河南省人民代1 2010.11.26委員會關于促進中原經濟 表大會常務委區(qū)建設的決定 員會2 2011.6.13 河發(fā)展南條省例促進高新技術產業(yè) 河大南會省常人務民委代員會表河南省人民代表大會常務委員 河南省人民代3 2011.9.28會關于進一步加強法制宣傳教 表大會常務委育和依法治理工作的決議 員會鄭州市人民代表大會常務 鄭州市人民代4 2011.10.28委員會關于加快中原經濟 表大會常務委區(qū)鄭州都市區(qū)建設的決定 員會

第二，立法對區(qū)域合作機制的描述有失精細。區(qū)域合作是指兩個或兩個以上地區(qū)，為了維護共同的經濟和政治利益，而采取共同的經濟政策，實行某種形式的聯合或組成區(qū)域團體。區(qū)域合作機制雖然以經濟為動力，但主要應包含政策執(zhí)行機制、保障機制、利益協調機制等多個方面。《規(guī)劃》主要規(guī)定了協調機制和執(zhí)行機制，對保障機制未予規(guī)定，同時，上述兩個機制是何關系、如何執(zhí)行、由誰負責、如何協調等諸多問題都鮮有提及，必定為實務中區(qū)域合作的現實操作帶來疑問。

第三，地區(qū)立法差異較大，使區(qū)域聯動障礙重重。中原經濟區(qū)涵蓋5省30市，其中有地方立法權的主體有八個之多，紅頭文件更是多如牛毛。由于各地發(fā)展速度與基礎不同，可能單就一個問題所做出的立法就會存在較大差異，無疑，這會為區(qū)域合作帶來障礙。另一方面，一地立法若缺乏其他區(qū)內成員立法的呼應和貫徹，也形同虛設。

三、實現中原經濟區(qū)區(qū)域聯動的法律對策

（一）統(tǒng)一各省、地區(qū)的相關地方性法規(guī)及政策既要考慮區(qū)域法律統(tǒng)一，也要注意與國家法律協調一致，國家法律才是最高標準，區(qū)域法律應在框架內行事。

地方性法規(guī)和政策雖然只能在地區(qū)范圍適用，但是由于其在具有一般規(guī)范性法律文件所應有的權威性、普遍適用性和重復使用性的同時，能夠針對地區(qū)的具體情況和實際需要作出規(guī)定以解決更為具體復雜的事務，因此，在我國法律體系中占據重要位置。中原經濟區(qū)橫跨五個省區(qū)，不僅各省區(qū)的實際發(fā)展情況不同，即使同一省區(qū)內的不同地域，其發(fā)展水平和體制構建也顯現出較大差異。只有求同存異，從基本制度和政策上尋求一致，并將之上升到法律規(guī)范的高度普遍適用，才能對各地區(qū)的發(fā)展做出統(tǒng)一而具高度權威性的安排，從而更好地發(fā)揮其比較優(yōu)勢，促進區(qū)域協作。

在中原經濟區(qū)內統(tǒng)一安排各省區(qū)的地方性法規(guī)和政策，不僅是由地方性法規(guī)本身的屬性決定的，而且也為區(qū)域間密切合作的客觀情況所必需。我國經濟最主要的特點之一就是各級政府按行政區(qū)域來組織經濟活動，行政區(qū)域內的經濟資源受控于政府的干預，帶有強烈的地方政府行為色彩。當區(qū)域之間出現利益摩擦時，各級地方政府往往以行政區(qū)為依托，出臺各種政策構筑貿易壁壘，阻礙經濟要素資源的自由流動，從而使統(tǒng)一的產品和要素市場難以建立，市場機制不能在區(qū)域資源配置中充分發(fā)揮作用并使區(qū)域內優(yōu)勢互補的產業(yè)分工難以形成。這顯然背離了設立經濟區(qū)進行區(qū)域合作的初衷。因此，有必要依托法律法規(guī)建立各方合作的長效機制，由各省區(qū)就合作的具體事項平等協商進行安排，從而在根源上消除地方本位主義的影響，縮減地方保護主義的空間，實現利益共享、風險共擔，促進經濟區(qū)內資源的自由流通。

因此，筆者建議，各方協商制定一個指導性文件，在此文件下，相關省區(qū)重新審查各自的規(guī)范性文件和政策，依法撤銷或廢除與經濟區(qū)宗旨相矛盾的法規(guī)及政策。實現權利義務相一致原則，對于由于地方本位不愿清理區(qū)域內法規(guī)政策的地方政府，在各方協商不能達成一致的情況下，可考慮否決其加入經濟區(qū)，或限制其參與相關經貿活動的資格。

（二）中原經濟區(qū)整體經濟規(guī)劃需要立法的確認

在區(qū)域經濟布局是否需要規(guī)劃的問題上，有人主張，只要發(fā)揮市場機制的基礎作用，區(qū)域經濟的布局問題可以在市場發(fā)育中自然解決。但是，市場經濟不是自由經濟，仍需要宏觀調控和引導，市場機制也只能在一定的行政、法律框架內發(fā)揮作用，才能沿著健康的軌道發(fā)展。如果行政、法律框架本身存在不合理之處，市場機制發(fā)揮作用的周期則可能延長，而且由于法律法規(guī)的權威性、普遍適用性和重復使用性，可能會導致資源的極大浪費。所以，必須清除行政、法律等方面的障礙，根據區(qū)域經濟發(fā)展的長遠需要，實現經濟區(qū)內整體經濟規(guī)劃，減少不必要的重復建設和浪費。

另外，區(qū)域經濟的范圍是由地理、歷史和市場等因素決定的，而行政區(qū)劃則主要由政治、法律因素決定。在多數情況下，二者的邊界并不一致。以中原經濟區(qū)為例，其經濟區(qū)域范圍內包含了30余個不同性質的行政區(qū)劃。因此，區(qū)域經濟規(guī)劃的重點，是各地方政府在中央宏觀調控的指導下，平等協商，統(tǒng)一安排，從區(qū)域經濟發(fā)展的大局出發(fā)，避免各自規(guī)劃中以鄰為壑和政策矛盾的做法，建立起跨行政區(qū)的利益協調機制。只有這樣才能綜合各地區(qū)優(yōu)勢，統(tǒng)籌布局，形成優(yōu)化資源配置最佳模式，避免區(qū)域合作中重復建設和資源浪費。

同時，也應注意，在布局上實現中原經濟區(qū)的整體經濟規(guī)劃，并不意味著統(tǒng)一的利益協調機構可以代替各地區(qū)安排其經濟布局。各地區(qū)具體經濟發(fā)展水平、資源條件不同，其他地區(qū)對之詳盡了解既不可能也不現實，若進一步對其經濟、資源等進行布局安排，一方面干預了該地方政府和人民對本地區(qū)發(fā)展進行決定的權力；另一方面，極有可能出現的情況是：政策不具備執(zhí)行的可能性，導致不能執(zhí)行而成為空頭文件，或為了執(zhí)行而浪費成本、資源。因此，應在中原經濟區(qū)內實現整體經濟規(guī)劃的同時，尊重各地方獨立發(fā)展。

（三）建立利益補償機制協調各省區(qū)利益分配，把利益問題提升至解決沖突的法律機制層面

一個地區(qū)的比較優(yōu)勢、產業(yè)的選擇和技術進步的方式都與該地區(qū)的資源條件有關。學者普遍認為，中原經濟區(qū)各省份橫跨中國的東中部，資源條件差異明顯，互補性較強，通過區(qū)域內各省份基于比較優(yōu)勢的經濟合作，可以使東中部的勞動力和資源優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢，產業(yè)則由沿海地區(qū)向中部轉移，這些都為經濟的合作奠定了良好的基礎。

但是，不可否認，中原經濟區(qū)內各省區(qū)發(fā)展程度極不平衡，既有較強輻射力的東部沿海省份，也有信息閉塞、生產力水平較低的中西部欠發(fā)達地區(qū)。各省區(qū)局部利益的相對獨立性決定了并非每個地區(qū)的局部利益都能得到滿足并完全相同，或者有時局部利益得到實現，卻不一定保證整個區(qū)域整體利益能夠實現。

具體而言，經濟區(qū)內特別是較發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)合作主要表現在兩個環(huán)節(jié)：其一，較發(fā)達地區(qū)將自身的傳統(tǒng)服裝、建材等支柱產業(yè)逐步向周邊欠發(fā)達地區(qū)轉移，利用其豐富的自然資源和廉價的勞動力資源實現生產成本的大規(guī)模削減。這一環(huán)節(jié)中一個重要問題是，如何在產業(yè)依地區(qū)梯度特征轉移的過程中堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。眾所周知，東部較發(fā)達地區(qū)具有雄厚的資金和技術基礎，而這恰為欠發(fā)達地區(qū)所缺，加之不可否認的追求政績、地方本位等思想的影響，往往造成較發(fā)達地區(qū)以優(yōu)勢強加或欠發(fā)達地區(qū)不惜犧牲已方利益盲目合作，引進一些不適合本地區(qū)發(fā)展狀況或者高污染、高能耗的產業(yè)項目，對地區(qū)可持續(xù)發(fā)展造成嚴重破壞。

其二，欠發(fā)達省份向較發(fā)達地區(qū)輸出廉價勞動力和低附加值的原材料、資源。此環(huán)節(jié)中需要關注的是，欠發(fā)達地區(qū)為低附加值的原材料和能源的輸出做出相當的投資和準備，而這些必要生產資料在較發(fā)達地區(qū)卻又轉化為高附加值的產品，如何在欠發(fā)達省份的高投入和較發(fā)達省份的高收益之間進行平衡也是應予關注的問題。若任這種不平衡狀態(tài)發(fā)展，不僅會造成部分資源的浪費，而且，應當明白的是，能源的過度消耗事實上抵消了國家對中原經濟區(qū)的支援。

因此，筆者主張建立利益補償機制解決地區(qū)間的利益沖突。第一，建立區(qū)域利益協調機構。中原經濟區(qū)利益協調需要有一定的組織機構來組織和實施。該機構可以采取常設機構或定期協商機構的形式。第二，探索區(qū)域利益協調方式。區(qū)域利益協調可以采取各方共同參與的區(qū)域協定或區(qū)域公約的形式，也可以使用局部協商或雙方協議的形式。第三，完善區(qū)域利益協調機制。根據機會均等、公平競爭、利益兼顧和適當補償的原則，逐步建立和完善事前協調與事后協調相結合的協調機制。

（四）從執(zhí)法角度克服地方保護主義

地方保護主義是區(qū)域合作的致命障礙，在密切合作中各自為政只能導致低層次重復建設、惡性競爭、割裂市場的內在聯系，阻礙市場資源的優(yōu)化配置?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力……有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方為止。”任何權力都會被濫用。執(zhí)法作為最直接、最現實的手段，能夠在克服地方保護主義中有所作為。

第一，堅決貫徹《行政許可法》中對地方保護主義的禁止性規(guī)定。地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設定應當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業(yè)或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。

第二，明確執(zhí)法機關的地位，增強其獨立性。行政執(zhí)法機關在整個行政管理體制中居于十分重要的地位。地方行政執(zhí)法機關能否積極、高效、公正執(zhí)法，很大程度上取決于其獨立的執(zhí)法地位?，F在很多地方之所以出現有法不依，執(zhí)法不嚴的問題，多與執(zhí)法機構和執(zhí)法人員缺乏獨立性有關。在涉及多省區(qū)利益的區(qū)域合作過程中，更應重視完善行政管理體制，明確行政執(zhí)法機關的責任和權力，落實行政管理體制，重點加強對行政機關不作為行為的監(jiān)督，運用財政、獎勵、指導和政府合同等多種手段解決執(zhí)法問題。地方政府應當克服地方保護主義的傾向，不能對執(zhí)法活動進行干預。要保證執(zhí)法機關的行政經費，切斷執(zhí)法部門與非法生產經營者之間的利益聯系，鏟除執(zhí)法腐敗滋生的土壤，打掉違法行為的“保護傘”。

第三，中原經濟區(qū)內應當適當開展執(zhí)法協作。跨區(qū)域聯合執(zhí)法、信息共享有利于整合執(zhí)法資源、提高執(zhí)法效率、增強保護力度，為本地區(qū)的經濟發(fā)展提供理想的環(huán)境。也應明確的是，聯合執(zhí)法并不意味著削弱地方特色，執(zhí)法畢竟只是法的實施階段，各地區(qū)完全可以依據自身特點在權限范圍內進行地方立法，以使執(zhí)法在實現經濟區(qū)整體規(guī)劃的同時也能最大程度上體現地區(qū)要求。

目前，中原經濟區(qū)合作機制逐步深化，并由功能性整合進入到制度性推進的全新階段。整個區(qū)域的持續(xù)協調快速發(fā)展，最終實現資源共享、整合與優(yōu)化，從根本上講是與這一廣大地區(qū)人民的根本利益相一致的。法律法規(guī)的協調統(tǒng)一、利益補償機制的確立、地方保護主義的根除就是要為中原經濟區(qū)今后更深入、更有成效的合作提供科學依據和制度保障，相信這對各合作方而言，也都是共贏的。

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