淺析我國電子招標投標系統檢測認證制度

劉佳穎，靳 冬 （1.中油物采信息技術有限公司，北京 100029；

2.中國石油物資采購管理信息系統項目組，北京 100012；

3.中國合格評定國家認可中心，北京 100062）

0 引言

電子招投標是指以數據電文形式，依托電子招標投標系統完成的全部或者部分招標投標交易、公共服務和行政監督活動。近年來，隨著信息技術和招投標業務的發展，電子招投標在提高工作效率，規范業務流程，提高信息透明度和公正性，降低運營成本等方面發揮了巨大作用，得到了快速發展。隨著電子招投標活動的不斷推進，各政府部門、企業、交易機構、代理機構也建設運營了大量的電子招投標信息系統，同時市場上還存在不少在建、待建的招投標信息系統。由于涉及的行業不同、規模不同，設計開發企業的水平差異也較大，部分系統在建設初期缺乏統一的標準規范，致使這些招投標系統的功能和質量良莠不齊。一方面，部分系統建設不規范，甚至在安全性、功能性和易用性等方面存在自身的質量缺陷；另一方面，由于缺乏統一的技術規范，系統內的數據成為“信息孤島”，無法實現信息互聯和透明，不利于實現系統的公共服務職能，更不利于相關部門的統一監管。

電子招投標系統是管理與信息技術結合的產物，其開發和運營不僅要符合相關的法律法規，還要符合具體的標準規范和技術指標，因此對于電子招投標系統的符合性，采取單純的行政手段很難監管到位，必須依靠專業的技術機構進行評價。為此，國家發改委會同有關部門，研究制定了“電子招標投標系統檢測認證管理辦法”（征求意見稿），采用具備相應能力的第三方專業技術機構對電子招投標系統進行檢測和認證，利用市場化、專業化的手段確保電子招投標系統的規范和質量。這無疑對于打破招投標管理的行業割據、轉變政府職能、規范電子招投標系統的建設和運營，推動其健康發展具有重要作用。

1 法律基礎與制度結構

電子招標投標的法律法規分為3個層次。第一層次是1999年8月全國人大頒布《中華人民共和國招標投標法》，規定了招標投標的基本原則，奠定了招標投標領域的法律基石，這也是電子招投標活動不可逾越的基礎法律；第二個層次是國務院于2011年12月發布《中華人民共和國招標投標法實施條例》，對《招標投標法》的實施進行了詳細闡釋，規定了管理部門、招投標的范圍和程序以及代理機構的相關內容。其中，《實施條例》第一章總則第5條規定“國家鼓勵利用信息網絡進行電子招標投標”；第三個層次是2013年2月4日，中華人民共和國國家發展和改革委員會令第20號公布了“電子招標投標辦法”（以下簡稱“辦法”）及其附件“電子招標投標系統技術規范”，并于2013年5月1日實施。這是國務院主管部門專門針對電子招標投標出臺的相關管理辦法，對于規范和推進電子招投標活動，對于利用信息技術手段解決招投標領域突出問題，以及提高招投標效率、增進信息共享、改變行政監管方式都具有十分重要的意義。電子招投標活動實施的核心是電子招投標系統，電子招投標系統實際上是把法律和規章以信息化的手段映射到信息系統來實現其功能的。這就構成電子招投標系統的法律、行政和技術法規的3個層次的法律框架。

同時，電子招標投標系統還是一項信息技術產品，其相關的環境、設備、軟件、數據格式等內容，需要符合相應的技術標準以及應用單位、監管部門的具體需求，其產品質量也要符合相關要求。“電子招標投標系統技術規范——第1部分”作為“辦法”的附件給出了基本的技術要求。“辦法”第10條規定“電子招投標交易平臺應按照《中華人民共和國認證認可條例》的規定進行檢測、認證。”為規范電子招投標系統的檢測和認證，根據上述法規以及《中華人民共和國認證認可條例》，管理部門又研究制定了“電子招標投標系統檢測認證管理辦法”及“電子招標投標系統檢測認證規范”，目前正在征求意見階段，初步形成了完整的電子招投標系統的檢測認證制度。在“電子招標投標系統檢測認證管理辦法”第3條當中又規定，相關的檢測、認證機構應“通過中國合格評定國家認可委員會的認可”，這樣在檢測、認證的基礎上又引入了國家認可制度，對檢測認證的結果提供了保障。

圖1 電子招標投標系統檢測認證制度框架

如圖1所示，給出了電子招標投標系統檢測認證的完整制度框架。縱向來看從法律到產品，上層的制度為下一層提供了依據，下一層制度是上一層的細化和具體實現，法律、行政管理和技術各司其職，層次分明；橫向來看，左側集中于電子招投標系統本身，通過引入檢測和認證利用第三方進行評價，確保系統的規范性和質量，進而在認證認可制度下，通過實施認可，對實施評價的檢測認證機構的資質進行規定，確保評價結果的準確、可靠和一致性。這樣的制度設計，一方面確保了制度的合法性，同時將行政管理與技術分開，有利于政府職能轉變；另一方面充分發揮了市場和社會機構的作用，使制度的實施更為靈活和開放。

2 實施要點

2.1 資源和能力

“電子招標投標系統檢測認證管理辦法”（征求意見稿）第3條、第5條和第15條，分別規定了“運營機構應當在認證之前自主選擇符合本辦法規定的檢測機構進行檢測”“委托符合本辦法規定的認證機構進行認證（信息技術服務管理體系認證，ITSMS）”，同時又要求檢測認證機構須具備相應資質，并通過中國合格評定國家認可委員會（CNAS）的認可。因此，從制度的實施上，至少要具備以下5個關鍵要素：①開發單位有能力按照“電子招標投標系統技術規范”進行開發；②運營機構有能力按照信息技術服務管理體系對系統進行運營；③具備有能力按照“電子招標投標系統檢測認證規范”進行檢測的機構；④具備有能力進行信息技術服務管理體系認證的認證機構；⑤檢測、認證機構應通過CNAS對于相應能力的認可。

目前，開發單位技術能力良莠不齊，但部分規模較大、實力較強的開發單位，也在電子招標投標系統的開發上具備了一定的技術儲備；獲準CNAS認可的軟件類檢測機構已經有100多家，機構的環境、設備等硬件設施也基本滿足要求；也有部分認證機構獲得信息技術服務管理體系認證項目的認可資格。這些從資源上基本確保了電子招標投標系統檢測認證制度的落實。但同時，電子招標投標系統檢測、按照運營機構ITSMS管理，以及新的開發、認證要求仍屬于新開展項目，尚需經過一系列的技術和管理準備，并通過持續培訓、貫標等活動，提高相關的開發、檢測、審核、管理人員的能力。

2.2 流程設計

流程是制度的靈魂，一項好的制度需要有合理的流程作為支撐，才能發揮制度作用，提高制度執行的效率，反之如果制度與流程不匹配，就會造成制度實施“兩張皮”的現象，說明制度存在不合理的地方。電子招標投標系統檢測認證制度，實際上從時間和邏輯上包含了電子招投標系統開發到使用階段的管理流程。

圖2 電子招標投標系統檢測認證流程

如圖2所示，給出了電子招標投標系統檢測認證的流程設計。前半部分流程主要側重于電子招標投標系統產品自身，通過自檢、第三方檢測對其符合性、適用性進行驗證并改進，最終以檢測報告的形式輸出一個合格的信息系統；后半部分則將系統質量和系統運營結合起來進行評價，運營機構建立ITSMS服務體系，通過認證確保了電子招標投標系統運行的效用和規范性，從而允許其接入公共平臺正式運營，再通過認證機構的監督確保整體運營持續地符合相關要求。對于執行流程的機構而言，從圖2上半部分可以看出，運營機構可以自主選擇開發單位、檢測認證機構、公共平臺，突出了運營機構的主體地位和市場化的原則。在市場化中引入CNAS認可又確保檢測認證機構的資質和能力。因此整體而言，電子招標投標系統檢測認證制度的流程設計，不僅在產品和運營兩個層次上形成了管理閉環，實現制度的功能要求，同時明確了實施的主體，符合市場和監管的規律，提高了制度執行的效率。

2.3 公正和公開

公正和公開是一項制度能夠獲得社會“公信”并順利實施的重要因素。電子招標投標系統檢測認證制度的公正性體現在3個方面：①行政管理制度和技術規范區分，技術開發和技術評價在有據可依的同時避免了行政干預，公平地面對技術規范的要求，實現了技術公平；②通過第三方檢測認證機構，能夠獨立、客觀地對產品和運行體系進行符合性評價并出具客觀證明，避免了利益相關方對評價結果的干預，實現了評價公平；③發揮運營機構的主體作用，可以根據實際情況自主選擇開發單位、檢測認證和公共平臺，發揮了市場對于資源調配的決定作用，實現了選擇公平。

信息公開是解決制度的各相關方之間以及管理者公眾之間信息不對稱，加強監督的有效途徑。根據《電子招標投標法》的要求，電子招標投標系統相應的檢測報告、認證證書等應當在公共平臺全文公布。除部分信息涉及到企業和機構的商業秘密外，如開發單位、運營機構，檢測機構及其資質，檢測時間、樣品、依據、過程、結果（包括不符合項目），認證機構及其資質，認證的時間、范圍、簽發人等信息。通過公開信息，接受各界監督，促進系統質量提升，以及檢測認證結果的公正有效。

3 對行業的影響

對于電子招標投標信息系統建設，通過統一的技術規范以及對于電子招標投標信息系統的檢測認證，建立了產品的技術和質量門檻，使產品的開發有據可依并能夠公正評價。產品的符合性成為進入市場的硬指標。避免不成熟或者缺陷系統無法投入運營，有效提升了整個行業的產品質量和技術水平。同時打破了行政壟斷和行業分割的藩籬，形成開發、檢測、認證、運營的產業鏈，使得市場格局更為開放，市場競爭更加公平，市場秩序更加規范。避免了低價、低質的惡性競爭，促進了電子招投標系統開發單位的優勝劣汰，促進形成以提升技術能力為導向的企業發展路線，使得整個產業進入良性循環，持續發展。

對于整個電子招標投標行業：①明確了政府部門、檢測認證機構等機構的監管職責，避免了監管失位，也避免了交叉重復監管，降低了監管成本，同時提高了監管作用和效率；②統一了產品標準，避免不同主管單位及行業等主導系統建設的隨意性，提升了電子招標投標的質量和規范性，減少了電子招標投標系統使用的技術風險和運營風險，減少系統功能和運營機構的運營工作漏洞，避免系統因為后門程序和超級用戶等現象造成的招投標廉政風險；③統一數據接口，避免“信息孤島”的產生，促進招標信息的互聯互通和系統的兼容，增強整個電子招標投標體系的公共服務和行政監督功能，促進形成“電子招標投標辦法”確定的“標準統一、互連互通、公開透明、安全高效”的局面，同時也為整個電子招標投標行業的數據挖掘和產業分析奠定了基礎。

4 結語

電子招標投標系統檢測認證制度在實施的過程中還可能需要進一步解決的問題：

（1）對于目前已經投入使用或者已經開發完畢的部分電子招標投標系統，需要細則來引導和逐步規范這些系統。

（2）系統逐步接入公共服務平臺之后，實現了信息“共享”和“互通”，但部分招標投標數據涉及到參與單位和個人的機密信息，還應進一步增強整個系統的安全性來確保網絡信息安全。

總之，電子招標投標系統檢測認證制度，是我國電子招投標和認證認可制度相結合的一次有益的嘗試，發揮了行政監督和技術監督各自的作用，規范了電子招標投標系統開發和運營，將有效促進招標投標信息系統市場和電子招標投標行業的良好發展。

[1]中華人民共和國發展和改革委員會.電子招標投標辦法（中華人民共和國發展和改革委員會令第20號）[Z].2013.

[2]中華人民共和國國務院.中華人民共和國認證認可條例（中華人民共和國國務院令第390號）[Z]2003.

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