新型城鎮化下江蘇農民工市民化成本探析

徐建榮

新型城鎮化下江蘇農民工市民化成本探析

徐建榮

讓進城農民工享受同等公共服務是新型城鎮化發展的要義所在。《江蘇省新型城鎮化與城鄉一體化規劃（2014－2020年）》明確了農民工市民化是未來城鎮化發展的重點。對于江蘇各級政府而言，未來農民工轉變為市民過程中新增公共服務成本規模考驗著政府財政能力，是政府關注的核心問題，而目前對于江蘇農民工市民化成本測算的研究有所缺失。該文討論了2013－2020年江蘇農民工市民化的成本，認為未來江蘇每年農民工人均市民化公共成本為48910元，政府累計需投入1462億元，為政府把握公共服務投入提供了參考。

新型城鎮化 農民工市民化 公共服務成本

中共十八屆三中全會提出，要走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的新型城鎮化，新型城鎮化要形成以人為核心的新模式，首要核心的問題是要解決長期以來為城市發展提供勞動力支持但又無法融入城鎮的大量農民工，使其成為與城鎮戶籍居民享有同等權利保障的市民。農民工融入城市，享受社會保障、就業、教育、醫療衛生等城鎮居民享有的基本公共服務權利，需要一定的資金投入，這些資金體量有多大？錢從哪里來？一系列有關農民工市民化的成本問題嚴重困擾著城市政府、農民工等利益攸關方。那么，在農民工市民化過程中，各級政府究竟要承擔多少公共成本，這是政府在推進城鎮化中關注的焦點，也決定著城市容納農民工為市民的承載空間。

一、農民工市民化成本已有測算

農民工市民化是指農民工獲得與城鎮現有居民相同的身份和平等權利，進而實現價值觀以及生活方式等向市民轉化的過程，包含了職業身份轉換、社會身份轉變、自身素質提高、意識行為方式再造4個層面，其中前兩個層面對農民工市民化進程具有決定性的影響（劉傳江等，2009）。

從職業身份轉換和社會身份轉換這兩個決定性環節出發，農民工成為城鎮居民，需要政府、企業、農民工個人等相關主體進行相應的投資，重要的是要向農民工提供均等教育、醫療衛生、社會保障和住房保障等公共服務。

基于對農民工市民化成本內涵的不同理解，研究者對于農民工市民化成本的測算出現了差異化的判斷，產生了一些具有代表性的結論。張國勝（2009）將農民工市民化社會成本按分地區、分類型角度予以了區分，認為東部沿海地區第一代農民工與第二代農民工市民化的年度人均社會成本分別為97792元和86319元，內陸地區第一代農民工與第二代農民工市民化的年度人均社會成本分別為57137元與49721元。周向東（2012）計算了包含農民工放棄務農的機會成本在內的重慶市農民工市民化轉型成本，表明個人成本與公共成本在內的人均農民工市民化成本高達112227元，其中公共成本為56945.5萬元。中國發展研究基金會測算的農民工市民化的平均成本達到10萬元左右。國務院發展研究中心課題組對重慶、武漢、鄭州和嘉興四市進行了調查分析，著重從公共成本支出角度測算了農民工市民化成本，主張政府需要為一個轉化成市民的農民工支出約8萬元左右 （2009年不變價），其中養老保險補貼約占總成本的40%～50%，如果不考慮作為遠期支出的養老保險投入，則短期支付的一次性成本平均為2.4萬元，政府對此有能力予以承受。申兵采用分類計算而后加總的方法，測算了“十二五”期間寧波市包含子女義務教育、公共衛生和計劃生育、就業扶持、權益維護、社會保障、住房條件改善等6個公共服務領域農民工市民化成本支出，測算結果表明“十二五”時期年人均需要政府補助13507.4～25507.4元。丁萌萌、徐滇慶（2014）則另辟蹊徑，反對以往研究者將政府承擔的市民化成本進行逐年簡單累加的做法，主張只考慮當前成本，且在計算時將政府已承擔的農民工在農村的公共成本剔除，僅以農民工成為市民后所享受的城鎮六項公共服務在城鄉之間的成本支出差距作為農民工市民化的成本，經測算需要政府當期支付的農民工市民化的人均公共成本僅為4024.77元，遠低于以往研究者的計算結果。

二、江蘇農民工市民化成本測算

從公共經濟學角度看，政府的重要職責是向社會提供必需的公共產品。本文在探討江蘇農民工市民化成本時，考慮的正是政府向農民工市民化后的新居民提供公共服務所需支出的相關費用，包括隨遷子女義務教育、基本養老保障、基本醫療保障、住房保障、其他社會保障和城市公共基礎設施6個方面的公共服務成本，而對于企業和個人承擔支付的成本則不在探討之列。結合江蘇2014年出臺的《江蘇省新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃（2014－2020年）》，本文為農民工市民化成本的測算跨度明確為2013－2020年。

1.江蘇農民工市民化規模基本情況

江蘇現有農民工約1000萬人，其中省內農民工約600萬人，跨省來蘇農民工約400萬人，這部分農民工長期在江蘇務工，常住時間超過半年以上，已成為江蘇常住人口的一部分①《〈江蘇省新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃（2014－2020年）〉新聞發布會》，中國江蘇網。。按照《江蘇省新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃（2014－2020年）》要求，常住人口城鎮化率將從2012年的63%提高到72%，按江蘇人口峰值在2025年達到8300萬人左右推算，由于全省人口機械增長大幅放緩，可以判斷江蘇2020年常住人口總量將保持在8200萬人左右，按照72%的城鎮化率計算，則2020年城鎮人口數為5904萬人。而2012年城鎮人口為4990萬人，因此2013－2020年城鎮新增人口為914萬人。考慮到新增城鎮人口包括既有城鎮人口的新增人口這一現實，將這部分人口剔除后的人數作為農民工市民化人數，則每年城鎮新增人口12.37萬人，2013－2020年共計新增98.96萬人，扣除掉這部分人口，則2013－2020年江蘇農民工市民化人數約為815萬人。

2.農民工市民化成本測算方法

為了簡單明了反映江蘇農民工市民化成本，在具體測算中采取先分類計算再合并加總的計算方法。具體思路是，通過政府統計公報、統計年鑒、部門數據統計等數據來源渠道先分別測算出江蘇政府在農民工隨遷子女教育、基本養老保障、基本醫療保障、住房保障、其他社會保障和城市公共基礎設施6個方面各自年度人均公共服務支出標準及年度市民化人口規模，從而測算出每個領域每年的農民工市民化成本，在此基礎上測算出2013－2020年間每個領域總的農民工市民化成本，最后將6個領域成本進行加總得到測算期的江蘇農民工市民化成本。具體計算公式如下：

C代表2013－2020年江蘇農民工市民化總成本，c表示政府在測算期內已確定的六個公共服務領域中各個領域每年支付的人均公共服務成本標準，v表示每個領域每年的市民化及家屬人數規模，i代表隨遷子女教育、基本養老保障、基本醫療保障、住房保障、其他社會保障和城市公共基礎設施六個公共服務領域（以阿拉伯數字表示），j代表測算的具體年份。

在測算江蘇農民工市民化成本中，考慮到在2013－2020年這樣一個較長時間跨度內各種內外在條件都將發生難以預估的變化，因此特假定以下條件：

①農民工的結構保持穩定。包括年齡、性別、數量等在測算年限內處于穩定狀態。

②成本標準不隨時間發生改變。在測算時間跨度內，不考慮每年政府對各項公共服務支出標準調整和資金價格因素，即以2013年標準作為計算期內各年的統一標準 （個別項目無法得到2013年數據，以2012年或2011年數據代替）。

③農民工在2020年內全部一次性市民化且不發生數量較大的退休情況。

同ECMO機的管理相同，護理人員需確保IABP的管道無扭曲、反折，特別是連接壓力傳感器監測導管。為避免壓力監測導管堵塞，從而導致各項壓力指標有誤差，護理人員需每小時應用肝素鹽水沖洗導管。

3.江蘇農民工市民化成本簡要測算

（1）隨遷子女教育成本。農民工隨遷子女隨父母進城后，面臨著接受義務教育的現實需求，農民工市民化過程中他們應享有同等的義務教育服務。2013年全國義務教育階段在校生中進城務工人員隨遷子女共1277.17萬人（小學就讀930.85萬人，初中就讀346.31萬人）②教育部《2013年全國教育事業發展統計公報》。，約占全國義務教育學生總數的9.3%，當年江蘇小學在校生數4353694人，初中在校生數1857469人，按照全國9.3%的平均比例計算，江蘇農民工隨遷義務教育子女約為57.76萬人。與之相佐證的是2007年底全省農民工總量達900多萬，有54萬處于義務教育適齡的農民工隨遷子女①江蘇省政府法制辦：《〈江蘇省農民工權益保護辦法〉解讀》。，測算的數據反映了目前1000萬農民工的隨遷子女規模。在57.76萬人中，以國家平均比例計算，小學和初中的人數分別為42.1萬人和15.66萬人。

大量的農民工隨遷子女進入城鎮就讀，政府需要增加資金投入應有的師資、校舍、教學設備。2011年江蘇城鎮普通小學和普通初中生均教育經費支出分別為10573.86元和13243.01元，以此標準測算，每年政府滿足農民工隨遷子女小學及初中教育需投入的資金分別為445159.51萬元和207385.74萬元，合計652545.25萬元，人均每年11297.53元；2013－2020年累計分別需投入3561276.08萬元和1659085.92萬元，合計5220362萬元。

（2）基本養老保障成本。農民工轉變為市民后將參加城鎮基本養老保險，按照社會保險法的規定，政府財政對基本養老保險基金體系進行補貼。2013年全國各級財政補貼基本養老保險基金3019億元②國家人力資源和社會保障部：《2013年度人力資源和社會保障事業統計公報》。，按當年參加基本養老保險32218萬人計算，人均補助金額達937.05元。在測算江蘇農民工市民化的基本養老保障成本時，全省財政補貼數據未獲得，以全國補貼標準予以替代。

2013年江蘇參加企業職工養老保險的農民工人數達440.9萬人，到2020年需要市民化的農民工中尚有374.1萬人需要補助。按2013年財政補助標準計算，年均基本養老保障成本為350550.41萬元，2013－2020年支出將達2804403.24萬元。

（3）基本醫療保障成本。按照我國社會保險法的規定，基本醫療保險包括職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療，職工基本醫療保險由企業和個人共同繳費，財政不予補助，其余兩種醫療保障可獲得財政補助。2013年江蘇各級財政對新農合的補助平均達到280元／人／年，城鎮居民醫保財政補助標準提高到人均368元。

2013年江蘇農民工參加城鎮職工醫療的人數為453.3萬人，這部分農民工按規定難以享受到財政的額外補助。如果農民工市民化后，其余361.7萬未納入到職工醫保體系的農民工以城鎮居民身份享受城鎮居民醫保保障，則政府需進行相應的財政補貼。而農民工在轉變為城鎮居民以前，幾乎全部參加了新型農村合作醫療，并享受了相應的財政補助，因此市民化后原有在農村的補助將相應遷移到城市，并不增加政府的投入負擔，政府財政需要新投入的部分是農民工市民化后城鎮居民醫保財政補助與新農合補助的差額，2013年人均補助差額為88元。按此補助標準計算，農民工市民化后基本醫療財政補助支出年均為31829.6萬元，2013－2020年支出將達 254636.8萬元。

（4）民政部門的其他社會保障支出。民政部門的其他社會保障體現了福利救助性質，主要包括最低生活保障、醫療救助、基本公共衛生服務，政府財政進行了相應補助。

城市醫療救助主要是城市居民最低生活保障對象中未參加城鎮職工基本醫療保險人員、已參加城鎮職工基本醫療保險但個人負擔仍然較重的人員和其他特殊困難群眾，農民工轉變成城鎮居民后將享受到政府的城市醫療救助服務。2013年江蘇民政部門城市醫療救助達到558260人次，城市醫療救助人均財政補助水平達302.55元③江蘇省民政廳：《江蘇社會服務統計月報表》。。如果將城市醫療救助的人次視為不重復發生，則2013年接受城市醫療救助的人口規模為558260人，占到當年全省城鎮人口的1.28%，按此比例測算，2013－2020年將有10.43萬市民化的農民工可享受城市醫療救助服務，則政府需負擔3343.34萬元救助費用，每年需支出417.92萬元。

2013年江蘇城市低保標準達到每人每月487元，人均財政補助293.2元／月，享受城市最低生活保障的人口占到城鎮人口的1%，全年人均最低生活保障的財政補助額為3518.4元④江蘇省民政廳：《2013年4季度全省城鄉低保基本情況》。。按照1%的人口比例享受城鎮居民最低生活保障，則2013－2020年共有8.15萬人可納入最低生活保障，以2013年財政補助標準測算，政府共需支出28674.96萬元，年均最低生活保障財政補助支出達3584.37萬元。

江蘇基本公共衛生服務由政府免費向居民提供11大類43項服務項目，包括建立居民健康檔案、健康教育、孕產婦保健、老年人保健、慢性病患者健康管理、重大精神疾病患者管理、傳染病和突發公共衛生事件報告和處理等11類。2013年全省人均基本公共衛生服務經費標準（按當地常住人口）達到30.3元，這部分費用全部由財政統一支付。按人均30.3元測算，2013－2020年基本公共衛生服務經費將達24694.5萬元，年均達到3086.81萬元。

（5）住房保障成本。農民工市民化過程中迫切需要滿足住房需求，由于農民工收入偏低，能夠購買務工地住房的比例不足1%，據國家統計局調查2013年租房居住的農民工高達36.7%，因此農民工市民化后人口中的相當部分需要政府給予住房保障，主要以廉租房的形式解決。住建部明確規定城市廉租房的建筑標準為人均13平方米，如果住房保障人口按照全省規劃要求的最低覆蓋標準23%計算，則2013－2020年保障性住房建筑面積達2436.85萬平方米。據有關資料統計，保障房平均建筑成本為2500元，據此2013－2020年江蘇為此需要投入的保障房資金將達6092125萬元，年均761515.63萬元，人均住房保障投入達32500元。

（6）基礎設施成本。農民工轉變為城鎮居民后，相應對城鎮道路、交通、水電氣等配套的基礎設施產生需求，按照基礎設施對人口的覆蓋輻射范圍，政府需要應對人口增加進行必要的公共投入。城市基礎設施投入主要是城市維護建設資金的支出，2012年江蘇全省市轄區年末總人口3014萬人，全省城市維護建設資金支出7119758萬元，人均支出236.22元（國家統計局城市社會經濟調查司，2014）。假定未來農民工轉變為城鎮居民后全部需要新增基礎設施供給，以2012年標準測算，2013－2020年基礎設施公共投入將達到192519.3萬元，年均需支出24064.91萬元。

4.農民工市民化總成本

綜合上述各項成本測算，在一定的假定條件下，2013－2020年江蘇各級政府需要承擔的公共服務成本將達到1462.08億元，年均需投入182.76億元，人均每年需要政府補助48910.05元（見表1），與已有研究者結論比較，本文測算的人均農民工市民化公共成本低于中國研究基金會、國務院發展研究中心等研究結果，差距的原因一方面是具體公共服務項目的認定上存在不同，如本文選取的基礎設施建設與既有研究的城市管理存在較大的不一致，另一方面既有研究對基本養老保險補助的過高估算是導致結果差距的主要原因。

三、推進農民工市民化的建議

江蘇農民工總量處于全國前列，外省農民工占到了40%，江蘇在農民工市民化過程中所承擔的公共成本中相當一部分要解決外省農民工的公共服務需求，在客觀上助推了農民工流出省份的農民工市民化進程，這勢必產生公共資源消耗與收益不均等的省際沖突，與此同時省內區域之間存在類似于省際的同等問題，由此催生出農民工市民化的成本分擔博弈問題，這內在地隱含著地方政府基于成本收益考慮而對農民工轉變為本地城鎮居民的潛在憂慮。

面對快速發展的城鎮化，江蘇面臨的是省內城鎮人口大幅增長和省外流入人口較快擴大的雙重遷移格局，如何解決大量人口城市化的成本是必須直面的重大問題。綜合考慮城鎮化發展趨勢和江蘇省情實際，針對未來江蘇農民工市民化推進提出幾點建議：

1.穩步有序推進農民工市民化進程

從未來發展階段看，江蘇將全面步入工業化后期，城鎮化與現代化互動格局將形成，也必然引致需求擴大與升級帶來的巨大資源壓力。江蘇是資源小省，人口則是影響資源供需平衡的重大因素，因此在農民工市民化過程中城鎮的承載潛力并非無限大，需要綜合考慮城鎮人口、公共資源、生態的總體平衡，按照資源可承載力整體規劃農民工市民化人口的布局、規模，對省內戶籍管理要適當放寬、對省外遷入人口予以合理引導控制，保持農民工市民化的穩步推進，實現農民工市民化成本增長的合理可控。

表1 2013－2020年江蘇農民工市民化成本

2.合理設計農民工市民化成本分擔機制

江蘇農民工分布不均衡，來源結構呈多樣化布局，省內省外農民工向以蘇南、蘇中為主要區域的產業集聚度大、分工配套齊全、企業密集的發達地區單向流動，從而導致流入地政府公共服務供給壓力加大，由此而產生的農民工市民化成本遠高于其他地區，需要設計合理的中央與江蘇、江蘇省級政府與農民工吸納地政府之間的成本分擔機制，以緩解地區公共財政緊張狀況。基于此，事權與財權的合理匹配成為重要的突破方向。考慮到江蘇吸納了眾多外省農民工，而省內發達地區又吸引了絕大多數的農民工，因此在地方政府承擔農民工義務教育、養老、醫療、住房等公共服務的同時，江蘇應積極爭取中央財政補助，除現有的基本補助渠道和方式外，要在財政體制改革的大背景下大力爭取中央財政的結構性補助，即通過轉移支付方式獲取中央財政新增量的補貼份額。同時，省級財政也要優化調整使用方向，對省內吸納農民工數量較多的地區，在不影響地區利益格局基礎上，將新增財力按照農民工流入規模以財政轉移支付方式提高對農民工集中流入地的補貼，重點用于彌補農民工市民化過程中的各項公共服務成本支出。積極研究探索農民工流出地與流入地之間的資源替代互換，共享農民工市民化過程中的收益增值，實現接納地政府農民工市民化成本的有效消化，提升流入地政府推進城鎮化的積極性。

3.建立有效的融資機制

江蘇農民工市民化成本規模可觀，對各級財政具有一定的壓力，除了發揮好財政資金效益，如何盤活各項資源、建立有效的融資機制也是消解成本支出壓力的重要途徑。融資機制建立的突破方向是激活社會資金，讓民間資本成為公共服務供給的重要參與方，如在城鎮基礎設施建設中引入 PPP（Public—Private—Partnership）模式，改變公共服務供給的單一主體模式，有效發揮財政資金的杠桿撬動作用。農民工作為市民化進程中的主體和受益者，其掌握的農村土地資源是一種巨大的社會財富，充分利用農村土地增值和流轉收益為城鎮化發展所用，既解決了農民工在市民化后的收益分享問題，又構建了農民工市民化成本中的融資渠道問題，是未來融資發展的重大創新方向。

1.張國勝：《基于社會成本考慮的農民工市民化：一個轉軌中發展大國的視角與政策選擇》，《中國軟科學》2009年第4期。

2.曹兵、郭玉輝：《論農民工市民化的社會成本構成》，《經濟論壇》2012年第8期。

3.周小剛、陳東有：《中國人口城市化的理論闡釋與政策選擇：農民工市民化》，《江西社會科學》2009年第12期。

4.周向東：《重慶市農民工市民化轉型成本測算及分擔機制研究》，重慶市工商大學碩士研究論文2012年。

5.牛文元，劉怡君著：《中國新型城市化報告2009》，科學出版社2009年版。

6.徐紅芬：《城鎮化建設中農民工市民化成本測算及金融支持研究》，《金融理論與實踐》2013年第11期。

7.申兵：《“十二五”時期農民工市民化成本測算及其分擔機制構建——以跨省農民工集中流入地區寧波市為案例》，《城市發展研究》2012年第1期。

8.丁萌萌、徐滇慶：《城鎮化進程中農民工市民化的成本測算》，《經濟學動態》2014年第2期。

9.國家統計局城市社會經濟調查司編：《中國城市統計年鑒2013》，中國統計出版社2014年版。

［責任編輯：徐元明］

F323.6

A

1009－2382（2015）02－0073－05

徐建榮，江蘇省信息中心政務信息處管理學博士、高級經濟師（南京 210013）。