新疆農地產權制度改革與農業績效實證研究

徐光木

（中南民族大學經濟學院，湖北 武漢 430074）

一、引言

我國農地產權制度改革及其績效研究是當前的一大熱點問題。越來越多的研究發現，農地產權制度改革，特別是1978年我國逐步推行家庭聯產責任承包制以后，農民獲得的農地產權越來越充分，這種改革極大地促進了我國農業增長、農民增收和經濟增長。從全國整體來看，農地產權制度改革由于極大地解放了生產力，其績效自然不容否定，同時，我們也應該意識到，明晰的農地產權自然是農業增長的關鍵，但這種積極作用是否不需要任何附加條件，完全沒有地域之分呢？近幾十年來，農地產權制度改革促進了全國范圍內農業的總體增長，是不是等同于前者也促進了全國各省份農業的全面增長？本文認為，這是一個有待檢驗的論點。

新疆地處我國西北邊陲，土地面積占我國陸地面積的六分之一，而人口僅占全國總數的1.6%，相比于土地資源十分稀缺的其他省份，新疆可供開墾的備用耕地面積較為廣大。對于新疆而言，無論是實施農地產權制度改革的必要性，還是繼續推進農地產權制度改革的緊迫性，都和其他省份有所不同。因此，本文擬以新疆農地產權制度改革為研究對象，以改革開放至今為研究區間，旨在探究新疆農地產權制度改革及其農業績效。新疆與其他省份的主要不同在于，按照產權理論，制約農業增長的并不止是農地面積、肥力、農技等，更包括農地產權制度。由于新疆和全國其他省份同步推行了土地產權制度改革，導致新疆農地面積雖然逐年增長，農業生產規模相應不斷擴大，但因此導致土地過度開墾等問題日益突出。研究還表明，新疆土地過度開墾是新疆一些珍稀動物絕跡，土地荒漠化加劇，河水斷流、湖泊干涸、水質咸化和沙塵暴頻發的重要原因［1］。因此，當前研究新疆農地產權制度改革及其績效既具有十分重要的理論意義，也對指導當前新疆農地產權制度改革有一定的現實意義。

二、文獻綜述

首先，從全國整體來看，近些年來，國內不同學者從不同角度對我國土地制度改革進行了比較系統的研究，取得了一批比較有代表性和影響力的成果。高尚全認為，幾十年經濟建設的實踐證明，我國傳統土地產權制度，不利于商品經濟的發展，不利于土地合理利用和使用，它在一定程度上阻礙和制約著我國經濟的發展。然而，從我國土地制度的內在矛盾和缺陷看，問題的根子并不在于土地公有制本身，而在于土地產權制度不合理。由于我們缺少符合商品經濟發展的土地產權制度，導致土地公有制未能充分發揮其優越性［2］。隨著改革開放后我國農村家庭聯產承包責任制的推行，農業隨之獲得了顯著增長，徐美銀從產權視角考察了我國農地制度的演化路徑，發現農民所擁有的土地產權強度呈現出一個曲折的變化過程：在新中國成立后的土地改革階段達到最高；隨后便不斷下降，至人民公社時期達到最低；實行家庭承包責任制以后，又不斷上升，現在已經達到一個較高的水平。與此相對應，中國的農業產出也大致呈現出一個相似的變化規律，農民土地產權強度越大，農民的生產積極性越高，農業產出越多［3］。但是，隨著我國經濟社會的快速發展，我國現行家庭聯產承包的土地產權制度的激勵作用已經基本耗盡，所存在的種種弊端也逐漸顯現出來，因此，對我國農地產權制度進行進一步改革已經迫在眉睫。王天義認為，當前我國農村土地承包制度的最大缺陷在于沒有切實保護好農民的利益，以農戶擁有產權為基礎的土地股份合作制是中國面臨的重大選擇［4］。徐莉、吳克寧等學者建議，必須將大量農民從土地上解放出來，進行農地市場化改革，實現土地的規模化經營［5］，應按現代企業制度的要求，將現有的村或村民小組逐步改建為股份制的公司形式，其法人代表和管理者由全體股東投票產生，作為集體土地所有權的代表，具體經營管理集體所有的土地［6］。此后，學者們將注意力轉向建立健全土地流轉機制方面，認為我國目前的農村土地產權制度存在著所有權主體虛位、產權模糊、權能殘缺等方面的問題，因此，明確界定農民的土地產權，使農民擁有穩定、完整的土地產權是促進農業增長的關鍵［7］，應從重構所有權主體、使土地權利內容明晰化、排除行政不當干預、健全土地流轉機制等方面完善我國農村土地產權制度［8］。此外，還有學者提出了“三權分離”式的農村產權制度改革構想，即把農村土地產權分離成所有權、承包權和使用權［9］，對大宗農業產品、滿足社會需要的特種農產品等建立保險制度，根據可能給予相應的財政支持或其他支持，鼓勵保險機構對規定的大宗農產品、特需農產品等開展政策性農業保險［10］，建立土地產權“國有永佃制”等等［11］。

其次，從全國局部來看，并不是所有學者都認為全國應該“一盤棋”地實施土地產權制度改革。高小軍認為，發展不平衡，落后地區和發達地區土地流轉供需狀況不同，土地承擔的就業和保障功能的強弱不同，同時，在社會發展過程中，各個地區發展速度也會不一樣，所以我國農村土地產權制度應形成一個動態優化組合和階段性漸進演化的格局。不同地區、不同階段農村土地產權界定可以不同。在不發達地區，農村土地產權制度改革可以延續現有政策，繼續延長土地承包經營期限，更合理地界定收益權，同時需要對農戶權利實行有效的保護，包括約束政府的侵權行為和集體組織代理人的機會主義行為，等到條件成熟后，再在全國范圍內實行統一的農村土地產權制度［12］。吳次芳等進一步發現，對土地制度需求的差異不僅存在東、中、西部之間，也存在同一地區的近郊和遠郊之間，在欠發達地區，農民對土地的平均地權和集體土地制度下的社會保障職能往往有著更加強烈的要求，而在發達地區，農業已不再是主要的收入來源，有大量的工業崗位可以就業，農戶需要土地規模化經營，形成規模收益［13］。葉劍平、田晨光在對現有研究成果進行總結后指出，農地產權改革雖然總體上改善了農業績效，但從全國范圍來看，東部地區在農地使用權與農地轉讓權方面表現良好；西部地區的農地產權穩定性相對較好；中部地區的農地產權狀況日趨惡化。從制度層面考慮，農地產權的績效差異與區域發展水平呈現互動關系，各地區間農地產權績效的差異，使得不同經濟發展水平的東、中、西部地區的經濟發展差異進一步擴大［14］。

最后，總體來看，現有研究成果都充分肯定了農地產權制度改革的巨大成就，以及提出了繼續推進農地產權制度改革的具體思路和建議。盡管有少數學者認識到我國不同地區由于發展水平差距較大，對農地產權制度的需求也理應存在區別，但是，這些研究運用的多是定性的方法，定量研究相對不足。而且由于現有研究成果多將全國作為一個整體，缺乏以某省份為例的實證研究，因此所得出的結論和提出的建議也并不十分具有針對性，指導意義也不是很強。這些都為本文留下了較大的空間，本文將在上述方面開展創新性研究。

三、基本模型

關于理論模型，本文主要借鑒黃少安等的研究成果。黃少安等認為，土地、勞動、化肥、牲畜和農業機械、產業政策是制約農業增長的主要因素，不同階段的不同產權制度，對人們投入土地、勞動、化肥等生產要素的激勵程度確實不同［15］。但略顯美中不足的是，黃少安等用農業總產值代表農業增長，這樣就忽視了物價因素對農業增長的巨大影響，就有可能導致增長泡沫，從而對結論的科學性和合理性產生負面影響。因此，本文在借鑒楊曉光、劉志娟研究成果的基礎上，對黃少安等的理論模型進行適當修正，前者認為，對中國而言，如何利用有限的耕地資源生產更多的糧食，以滿足人們日益增加的需求，成為農業增長目前面臨的重大問題［16］。因此，本文用農作物總產量代替農業總產值，并構建如下模型：

式中，y 表示農業增長，用農作物總產量代替；lab 表示勞動投入量，用農業從業人員數量代替；l 表示土地投入量，用有效灌溉面積代替；fer表示化肥使用量，用農用化肥施用折純量代替；m表示大牲畜和農業機械使用量，由于自1978年以來，新疆大牲畜的年底頭數變化相當小，因此本文認為可以忽略不計，僅用農業機械總動力代替；p代表政策變量，主要用農地產權政策指數代替。

模型中，唯一難以量化的是農地產權政策。為此，本文采用計量經濟學常用的虛擬變量法，即將農地產權制度按照一定標準予以量化。改革開放后，我國農地產權制度主要經歷了三次比較重大的調整，新疆也保持了同步改革。關于三次調整的階段劃分，本文主要借鑒了葉正國、時建輝的研究成果［17］。他們認為，我國農地產權制度的第一次調整是1978年后實施家庭聯產承包責任制，農民的生產積極性因此得到極大調動，農業生產效率因此大大提高；第二次調整是1993年黨的十四屆三中全會通過了《關于建立社會主義市場經濟體制的決定》明確提出建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，對新疆農墾企業的產權和治理結構產生了較大影響，企業產權制度變遷之所以影響到新疆農地產權制度，是因為農墾企業是新疆農地的經營主體之一，農墾企業產權制度的改革自然會影響到農地的生產效率。此外，1993年我國還頒布了《中華人民共和國農業法》，在法律上確認了農民的土地承包經營權，為農民更好地進行農業生產提供了相應的法律保障；第三次調整是2002年8月29 日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國農村土地承包法》，并決定于2003年3月1 日起施行，其主要目的是：“穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定。”因此，我們可以將改革開放以后新疆農地產權政策理解成一個不斷向農戶賦權的漸進的過程，將其分解成三個階段，分別賦值1、2、3。至于模型中其他變量的值，均來自于歷年《新疆統計年鑒》的相關統計數據。

圖1 顯示，1978－2013年間，新疆不論是農作物總產量還是有效灌溉面積、農業從業人員、農用化肥施用折純量和農業機械總動力，都呈現出較為穩定的增長趨勢，這說明，有效灌溉面積等因素對促進作物總產量增長都具有一定的積極作用。

圖1 新疆作物總產量與相關變量關系圖

為精確分析包括農地產權制度在內的諸因素對新疆農作物總產量增長的影響，本文將相關數據導入模型，得到如下回歸結果（見表1）。首先，從總體上來看，四個模型的決定系數都超過了0.98，這說明，新疆農業從業人員數、農用化肥施用折純量、農業機械總動力和農地產權制度等因素對農業增長共同起到了決定性作用。其次，分模型來看，模型1 中，除農用機械總動力外，其余4 個變量都沒能通過T 檢驗；剔除統計值最小的農業從業人數變量后，得到模型2，但模型2 中農地產權制度變量仍然沒能通過T 檢驗；接著從模型2 中剔除制度變量后，得到模型3，這時，除農用化肥施用量折純量變量外，農業灌溉面積和農業機械總動力兩個變量均在1%的水平上顯著；繼續剔除農用化肥施用量折純量變量后，得到模型4，這時，農業灌溉面積和農業機械總動力兩個變量仍然在1%的水平上顯著，這就是說，模型4 最終通過了檢驗，是較為理想的模型。最后，通過模型4 不難看出，1978年以來，農業灌溉面積和農業機械總動力對新疆農業增長起到了明顯的積極作用，而包括農地產權制度改革在內的其他因素對新疆農業增長并沒有產生明顯積極影響。

四、討論和結論

和此前學者以全國和其他省份為對象的研究結論有所不同，本文以經濟地理條件比較特殊的新疆為研究對象，發現農地產權制度改革對新疆農業增長并沒有產生明顯影響。近30 多年來，以不斷向農戶賦權的我國農地產權制度改革促進了農業的普遍增長，已經成為全國上下的共識，為什么這一結論和新疆的現狀卻不相符，這是否有些不符常理？本文認為，農地產權制度改革并沒有明顯促進新疆農業增長，可能受到了以下幾個方面因素的影響：（1）新疆占全國國土面積的六分之一，人口僅占全國人口的約六十分之一，可供開墾而又尚未開墾的耕地面積十分巨大，但由于農業勞動力和水資源比較缺乏，所以對于新疆而言，當前農業方面最緊要的任務可能并不是土地確權，而是合理規制農地開墾規模，避免突破特定時期內資源環境的承受能力。（2）雖然資源環境等客觀條件決定了新疆不應過度開墾農地，但受到農地產權制度改革的不斷激勵，新疆農民和農墾企業在主觀上具有不斷開墾農地的沖動，因為通過開墾農地，他們不僅可以種植農作物獲取收成，而且還可以轉讓土地獲得更多收入，盡管隨著農地開墾面積的不斷增加，土地的邊際收益在不斷遞減，但由于收益遞減的成本被其他人所分擔，所以對于新開墾的土地而言，仍然有利可圖，因此，在現有農地產權制度框架內，農民和農墾企業暫時仍然存在無序開墾農地的沖動。（3）最重要的是，現有農地產權制度框架不僅助長了新疆農地的無序開墾，而且隨著農地面積的不斷增加，冰川、草地和灌叢等所占面積勢必越來越小，這樣一來，新疆的生態平衡就會被嚴重破壞，最終進一步惡化農作物的生長環境。資料顯示，新疆生態環境正在進一步惡化，沙漠面積不斷擴大，大面積天然荒漠植被枯死，河流干涸，土壤鹽漬化加劇，全區荒漠化每年以350平方公里的速度擴展，近三分之二的土地和1400萬人口受到威脅。以新疆兵團為例，兵團景觀類型從2000－2010年發生了較大變化，農田和城鎮面積顯著增加，草地、灌叢和冰川（永久積雪）顯著減少。城鎮景觀受人為活動干擾強度最大。分析認為，人口和農業機械化是影響農田景觀的主要驅動因素，經濟發展和小城鎮建設是影響城鎮景觀格局的主要因素，而政策導向是調節兵團景觀格局變化的有效途徑［16］。

表1 回歸結果

衡量一個社會是不是有效率，取決于產權是不是能夠順暢地從低效人手中轉移到高效人手中。長期以來，人們更多的是強調產權的歸屬問題，即產權歸誰所有的問題。其實產權歸誰所有并不是特別重要，關鍵是由誰來使用的問題。誰能使生產要素得到最佳配置，生產資源得到有效利用，誰就應該是產權的使用者。效率是產權轉讓的實質。初始產權的界定，可能是低效的，但是通過轉讓和交易，產權可能會變成高效的。如果我們能夠建立一種有效的產權制度使產權從低效人的手中轉移到高效人的手中，那么，整個社會的土地產出效率就會大大提高［17］。新疆農地產權制度的問題在于，一方面，由于地廣人稀，新疆單個農戶受勞動力較少、資金投入不夠和機械化不足等的限制，很難適應規模化經營的需要，從而導致單位農地經營效率沒能達到應有水平，土地投入量的增加也沒能使農業績效獲得相應提高；另一方面，現有的通過不斷向農戶賦權，以期在更大程度上提高農民生產積極性的農地產權制度，在新疆不僅沒有能夠取得預期效果，反而在特定地域和民族文化的作用下，挫傷了農民的積極性。新疆庫爾勒一農場負責人就曾向筆者表示：由于民族文化存在差別，新疆少數民族群眾并不是都把追求經濟利益放在第一位，他們更多是在遵循老祖宗留下來的傳統，重文化傳承勝過重經濟利益。

經過上述討論，本文可以得出以下結論：受地理環境、歷史文化、民族宗教、發展階段等客觀條件的制約，新疆農地產權制度改革并不適宜和全國其他省份一道，繼續沿著現有家庭聯產責任承包制朝向農戶賦權的方向行進，也就是說，繼續向農戶賦權盡管能夠促進全國其他省份的農業增長，但目前還并不利于新疆的農業增長。因此，新疆應因地制宜，以進一步鞏固農戶的家庭聯產承包經營權和強化農地的集體所有權和國家所有權為出發點，將維持生態平衡和保護生態擺在促進農業增長的優先位置。對于農戶而言，應在自治區的統一規劃下，合理有序開墾農地，不斷提高農地的單位生產效率；對于農墾企業而言，應更好發揮資金和人才優勢，大力推進農地規模化經營、實現精細化操作和不斷提高機械化作業水平；對于自治區各級政府而言，應合理規劃和開墾農地，重點是合理調配農業用水，不斷提高新疆有限水資源的利用率。待時機成熟后，再對新疆農地進行產權明晰化改革，或許才是更加務實和理想的選擇。

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