安全目標下的國際警務合作模型之構建

張杰（中國人民公安大學 北京 100038）

安全目標下的國際警務合作模型之構建

張杰
（中國人民公安大學 北京 100038）

健康的國際警務合作應是一個從非制度性合作向制度性合作發展的降低成本的過程，并從非開放時代的以自我利益為標準發展到開放時代以公共利益為標準的進程。它屬于一種不斷消除各國差異的特定類型的互換模式，它的特殊性在于法制時代依然不可忽略別國政策調整、政治因素等，從而使雙方都獲益。國際警務的信息合作、聯合執法等因素構成了以提高決策的質量之統一為目標的建構主義，解構主義則旨在對犯罪世界施行破壞力。二者最終形成一個立體的、全方位的結構體系以便隨時隨地應對全球性活動的犯罪活動系統。

境外安全；國際警務合作；模型構建

國際警務合作實踐不斷豐富，警務活動從非開放時代以國家內部秩序穩定為標準的階段發展到開放時代以跨國公共秩序和利益安全為標準的階段時，國際警務合作也隨之達到最高境界和目標。模型成為這種交往的加固劑，將對策科學組合，通過模型公式幫助我們認識國際警務合作的演變規律。建構主義與解構主義下的模型的主導功能有別，但懲治非傳統安全的目標一致。

一、國際警務合作模型公式

由于政治經濟、社會發展的不平衡，不同地區國家的警務合作發展尚處于不同階段，從國際警務合作的條約基礎看，既有制度性合作，也有非制度性合作，從非制度性合作向制度性合作的發展過程是成本降低的過程，依照科學規律構建合作運行的模型，是提高效率的必然選擇。國際警務合作模型公式見表1：

表1 警務合作模型公式及其解析

作為政府公共投資行為，成本Y有時被忽略不計了。因此單一考慮如何降低成本Y，并不奏效。還得從警務合作制度X上加大投入，收益M才會絕對增長。

模型種類 模型公式 模型關系解析 公式推導過程 實踐中的不足 決定性因素非制度性合作非制度 X（x大于0或小于0）、成本Y（y大于0）、收益M三者關系為：XY=M非制度X，與收益M關系不穩定，成本Y與收益M關系不穩定。制度性因素呈積極（為正數）時，可獲收益，且取決于成本投入的多寡。犯罪嫌疑人逃往國與本國設有制度 X（引渡、贓款沒收方面的協議條約、刑事司法協助等方面），合作只能個案論案，導致分母Y增大，效益M降低。一般靠雙邊或多邊交往過程逐步確立認可的規則。如，判處某刑事犯罪分子非法入出境，而將其驅逐出境，進行變相引渡，避開引渡繁瑣的程序。自然因素價值信念風俗習慣倫理道德文化傳統意識形態法制熟知程度

二、警務合作模型的構成體系

無論是制度性合作，還是非制度性合作，利益與成本構成的關系都可由這一公式表達出來，它告訴人們警務合作也是有成本和效益的。模型是某種固化的關系體的集合。決定成本和效益的關系（公式）適用于如下國際警務合作模型的關系體系，這一模型體系包含了動力體系、利益體系和關系體系。這一模型可以指導警務合作實踐，獲得更大的收益。

第一，模型的動力體系的動力源自不同主權國家警察自愿、自覺共同遵守某種合作規則的意愿。隨著各國對公共安全的重視程度提高，國際警務合作作為維護地區非傳統的公共安全手段，已日趨被重視。

警察是服務于政治需要的國家機器，國際警務是服務于國際政治、外交、社會需要的機器。一些人認為，國際條約是可遵守可不遵守的。對一國不利的就是壞的條約。因此，模型的建立要既能滿足條約框架內的國際合作的客觀需要，又能打破因條約不利或無有條約基礎情況下合作的停滯狀態。對中國來說，簽署條約的國家多為發展中國家，而西方發達國家中目前僅西班牙和法國與中國簽署了引渡條約。在這一客觀條件下要實現全球緝捕逃犯、打擊跨國犯罪的警務合作，就要厘清動力體系中的已有動能，有待開發動能分別是什么。

國際警務合作的初始意愿是建立在利益取舍之上的。但當今時代，各國都不得不站在全球立場考慮問題，不再簡單思考個人、群體、特定群體的利益，于是產生了公共經濟學，并出現了公共安全理論，它給國際警務合作帶來了全新的衡量標準，即不僅要維護國內社會秩序，而且要保護境外本國公民與利益的安全。警務合作的最初動力從非開放時代的以自我利益為標準發展到了開放時代以公共利益為標準的時代。這是國際警務合作發展動力的最根本性內涵。各國治理行動彼此高度分散。犯罪分子從單打獨斗到聯合，促使國際警務合作方式從雙邊到多邊、從多邊到地區組織，再從地區組織到國際組織的合作形式不斷升級。

政治因素也是推動模型的重要動力。盡管法制化是國家所追求的目標，但是現實中無法回避現有國際警務合作的政治性特征。在跨國開展刑事案件偵查合作時，政治化現象時而出現，甚至可能超越引渡、刑事司法協助等制度的力量而成為主宰合作的關鍵[1]。可以看到國際警務是一種嚴肅的執法行為和司法行為，并受著利益因素的影響。國際關系中，利益影響著一國對外交往的政策。公安機關的執法行為不僅以政治屬性表達，而是以立法形式宣示。然而，國際政治依然表現出各國對利益分配的爭奪，跨國警務合作也不可避免地面臨著政治權衡與妥協色彩的處境。因為這一處境的可變性、合作與否的不可預期性、執法行為的依據——法律所要求的公正性，有時彼此自相矛盾，所以國際警務合作受著具有執行國家意志的政治性和維護法律尊嚴的依法性之雙重屬性的深刻影響。其中，政治與法治的元素在不斷地爭奪平衡點，當政治因素的主宰力上升時，國際警務泛政治化思維凸顯，尤其事關國家利益關系時，此處要防止政治學理論中的泛政治化問題，即用政治的邏輯把非政治問題上升到政治高度。

第二，國際警務合作模型中的利益體中，參與的最小單位體是權力高度分散后的警察，其分散在彼此相互競爭又相互獨立的、且具有的不同犯罪形勢的主權國家之中。這些分散的最小單位或若干單位的集合體，通過與另一個單位的集合體（他國警察）的合作，治理跨國犯罪。對治理對象、客體在全球范圍內的（或者某地區、若干國家間）的認同[1]，是促成國際合作產生的基礎。

并非所有國家都做好了遵守規則的準備。當本國利益與他國利益發生沖突時，警察個體或若干警察集合體，一般首先遵守本國利益。即便是在地區組織、國際組織框架內的警務合作也服從該邏輯，一國打擊犯罪的強力部門開展跨國合作的先決條件是首先滿足主權國家內部的強制機器的功能。例如，二戰爆發，原來彼此合作的警察停止合作，并為各自國家利益而戰。主權國家利益并非等同于世界利益。全球化使各國關系更密切時，也在加劇因利益再分配和利益分割帶來的激烈碰撞。

即便是沒有組織約束，只要有共同利益存在，就有合作的可能。但不信任因素還存在，除來自國際政治斗爭外，”不信任”還來自對利益分配和信息不確定性的擔憂。國際警務合作即是各國警務機構在利益面前不斷博弈和妥協的過程，又是打擊跨國犯罪的正義坊和犯罪世界的博弈與交鋒的過程。主權國家的行動準則是以最小的代價換取最大的利益。歷史上，能夠成功進行遣返合作的大案要案背后總是有些許的利益作慫或妥協的蛛絲馬跡。余振東從美國遣返歸案，成為中美跨國追捕與遣返合作史的典范。此案能引起美國重視和積極配合，得益于美國當時急切地要促成中美執法合作聯合聯絡小組事宜。

第三，關系體中包含合作者之間的關系體、打擊犯罪主體與犯罪世界的關系體。在合作者之間的關系體中，它包括了制度性合作模型的關系體和非制度性合作的關系體，見表1。如何建立合作的邏輯起點，國際警務合作實踐中沒有標準答案。盡管在條約內、雙邊、多邊框架或組織框架內可以解決局部問題，但當無條約時，與法制健全的歐美國家合作，中國往往既不是切蛋糕的人，也不是先分到蛋糕的人。然而，犯罪分子不會顧及這些，相反他們更會逡巡此類國家，將之作為逃跑目的國，給遣返合作帶來無盡的麻煩。

國際警務合作是一種特定類型的交換，目的是消除各國差異以降低成本，所以它必須考慮到別國政策調整、政治變數等，從而使雙方利益不受損[2]。警務合作令雙方擔心往往不是”能獲益否？”，而是”誰獲益更多？”[1]制衡這一關系體運行的要素包括：法律制度、國家利益、地區利益等。解決問題的路徑的普遍性途徑包括：A暫時退讓——B更改法律——C建立新的合作秩序。

一般而言，A-B-C三者彼此關系符合如下規律：從規范性上排列由低到高；從脆弱性上排列由弱到強；從達成的可能上排列由易到強。

三、警務合作模型的建構與解構

掌握建構與解構的方法論，目的是最終降低上述公式中的成本，提高效益，具體而言，是從動力體系、利益體系、關系體系中分析解構與建構的不同，比較解構與建構在上述模型體系中的功能。對世界警務的建構之力與對犯罪世界的解構的理念在實踐中反應不同。各國為如何提高偵破率而苦心思索，少有為發案率的降低給予獎賞。這種偵破率的考核標準具有建構主義理念。以發案率為考核標準，是出于解構主義的考慮，目的是解構犯罪世界。

（一）建構主義的功能。

建構是實力。國際警務是對世界范圍內的警力開展建設性的重構。各國警力不均。一國打擊犯罪的高壓態勢不會使犯罪徹底消失，而會引起犯罪活動外溢，越境尋找空間。社會治安狀況在地緣范圍內彼此影響。例如，敘利亞的戰亂影響著南亞和中亞的社會秩序，一些極端分子從中亞赴敘利亞參戰，經過戰亂洗禮后回到阿富汗、中亞等地活動，甚至對中國西北邊境滲透。

中國的強，對于周邊國家邊境控制、社會治安的薄弱而言，構成地緣安全與秩序的反式威脅。當代犯罪的網絡化強化了犯罪的無國界化，秩序混亂的因素并非一定通過實實在在地跨越邊境完成。如，犯罪分子從漫長邊境線偷渡至虛空的管理脆弱的中亞、緬甸等地，很可能客觀上造就出跨國犯罪發展的次區域。因此，國際警務合作必服從于該形勢發展規律，凝聚和吸納周邊國家強力資源。建構主義的合作模型可以是制度性的也可以是非制度性的，可以在條約基礎下開展，也可以在無條約基礎上開展。其主旨內涵是建立與周邊國家的緊密型的合作為目的，整合資源，加強與周邊國家強力部門、行動部門的情報交流等的合作。警務合作越是能反映出統一的戰略利益，越是利于犯罪的治理，建構主義模型利用主權國家密切聯合的優勢，達到強弱互補、信息互補、地緣互補，消除國家間政治、外交、執法與司法能力的差異，修復不平衡的因素，擴大治理犯罪的效力（見圖1）。

圖1 建構主義下的國際警務合作模型

建構性的行為可以理解為情報信息的交流、出入境記錄的跨境跟蹤、雙邊或多邊警務會晤、團組互訪、專案行動（專案工作組）、人才培訓與交流。建構模型設計的能力建設，主要通過跨國培訓來提高人力研判與決策能力的水平。

阿富汗的毒品途徑中亞，進入俄羅斯，再銷往美國，這看起來對中國危害不大，實則是給藏匿于中亞的恐怖組織團伙補給活動資金。因此，中國在為”全球反恐的重要戰場”——阿富汗提供了幫助，自2002-2006年兩次援助阿富汗內政部警用物資：警用摩托車、刑偵器材、警械及電腦等設備，其中第二次價值35萬美元[3]。

（二）對犯罪世界的解構。

解構主義強調通過對犯罪世界施行破壞力，解構它的能量。集執法、司法等資源更精準地定位，既同恐怖主義犯罪作斗爭，又同毒品犯罪、有組織犯罪、腐敗、武器走私等一系列非傳統安全問題做斗爭。解構主義理念形成是針對犯罪世界的日漸緊密的聯合。

跨國犯罪無國界的活動狀態使得他們更像一個全球化式（或者地區式）的聯合陣營。主權國家至高無上的管轄權，使犯罪分子毫無管轄權之份，后者以一個聯合的陣營對陣不同主權的國家的聯合體，相互解構。因為主權國家聯合體更具分散性，各懷期待，擁有相對利益，看起來更像被分解的塊（成員國），犯罪組織跨界聯合起來的陣營通過非法的行駛社會管轄權，而可能由原本的寡不敵眾，變成勢均力敵。

如果犯罪出現了地區性整體行動策劃的跡象，那么，國家沒有理由僅僅站在各自的戰略與戰術的利益考慮，且對策上應以分解犯罪世界為目標。

1.解構的難點——打擊體系立體化結構對犯罪組織扁平化結構的解構矛盾。解構不是單純的瓦解，不是傳統意義上的瓦解犯罪團伙，而是解構犯罪的方式、犯罪的結構。多年來，國際社會的各個領域發生了從原始到現代、從單一到復雜、從一元到二元，從一維到多維的變化，似乎后者總是給人們帶來進步、效率、好處等，他們的優越性被一些人歸功于全球化帶來的革新，立體、多維，這些詞匯越發代表著褒義與進步。而那些一維的、一元的、原始的事和物似乎意味著不堪一擊的脆弱和落后，甚至是反全球化陣營尷尬處境的代名詞。很難用準確的詞語將這些概念的內涵的邊界描述清楚，暫且把二者分放在兩個不同的盒子里。將一維與多維的方法論比較一下。人們隨著在二十一世紀的發展逐步習慣了立體化、多維化的優越性的認同，例如，從物的世界——手機、電視機、住宅等到事——指揮體系、機構的建立、模式的形成等等。能否用此法來總結對手的行為？犯罪組織活動的運行是什么結構的？

犯罪組織與團伙的活動從緊密關系正向松散（或散開）關系的發展狀態運行。從緊至松的發展方向可以源于兩種原因：

一種是跨國犯罪的發展空間變得更大時，狀態上是變得松散了，跨國犯罪組織、團伙、人員不再局限于在狹小的地域范圍實施活動了，而是遍布全球。活動范圍的擴大速度超過了犯罪分子增長速度時，就表現出人員的活動是從緊密至松散的。顯然，松散化絕不是對反恐者的立好，因打擊目標范圍更廣而使目標難以被定位。然而，毒品犯罪的松散化，則降低了其有組織性，反而是對禁毒者的利好。因此，推動某些種類的跨國犯罪團伙松散化，最大的利好是降低了它的進攻性、殺傷力。此時的解構主義內涵是指分化、散開犯罪主體。

另一種是為了加強每個犯罪分子、團伙、組織的堅固性和存在的長期性，犯罪分子表現出由緊至松的關系，因為犯罪頭目認為當堅固的整體中某一局部被偵破，會影響到其他留存組織的戰斗力，若被嚴重擊潰，有生力量則難以繼續活動。于是松散結構得到犯罪頭目的青睞。以跨國恐怖主義活動為例，任何部分被強力部門偵破后，不影響其余部分的活動能力。這更像一個平面的結構，每一個恐怖分子只能看到離他最近的若干隊員，如圖2，沒有三維立體的角度，無法通過離他更遠的上線或下線產生聯結：A只和B，D，C有聯系，對其他人不知道，A如果被捕了，只有偵查出B，D，C。恐怖分子A不知道他的上線G，E，I，H等任何情況，也看不到與他不相鄰的下線的K，O，M，L。例如，因在阿富汗預謀襲擊美軍事基地的德籍極端分子，在法庭上承認，格拉維茨等人藏身于巴基斯坦、敘利亞、阿富汗等訓練基地，他們學習阿拉伯語，并接受了體能技能訓練。訓練中有嚴格的紀律——大家彼此從不詢問姓名、來歷和住址等信息。

圖2 犯罪活動扁平化活動模型

松散化的結構如同一張扁平的面。A可能會供出B，D，C，也可能不會供出B，D，C，如果不供出，B，D，C還能繼續活動，如果供出，偵查員需要再去搜查B，或D，或C，才可能知道E、F等人，否則，其他組織仍然繼續活動。A的存在不以其它點為支撐，任何一點的存在與活動不以其它點是存在為前提，每一個人都是自成一體的”個體戶”。這種活動模型如同鋪開的一張紙，平面上的各個點彼此看不到。要徹底偵破的難度較大，必須個個攻破才行。需要強調的是，如此扁平化的面不是鋪在一個國家，而是鋪在一個地區甚至全球。在上合組織成員國所在地區，”東突解”組織曾在中亞成員國中鋪設了這樣一張網，地下活動長達2年之久而沒有被發現任何蛛絲馬跡。國際警務合作的模型構建必須能否反應這一應對的需要[4]。

因為對手的活動處在一個一維的活動平面中，內部成員彼此關系構成一個網絡狀的扁平面，把任何一部分平面各區消除掉，其它面還在，這種扁平體系的防御性更好。相反，如果拆掉一個三維或立體結構中的任何部分，對結構的剛性都會造成較大損毀，局部遭受攻擊后，對整體的沖擊度要大于那些扁平式的結構體，三維或立體結構體的優點是整體性好、堅固、不易受傷，便于統一指揮，傳令迅速，具有較強的殺傷力，進攻性好，是警務指揮體系中更受青睞的方式。缺點是任何部位遭受重創后，會連累其他部分。這如同中國的超大城市的功能一樣，人口密集的巨型城市的功能在追求大而全，各個系統的鏈接帶來了效率的優化，便于指揮和管理，但是不便于防御和應急，遭到重創后，癱瘓與停滯也將是大規模的和大面積的。

犯罪與打擊犯罪者在選擇便于各自的戰術與戰略，前者組成了防御中進攻的模型，后者構建了進攻中防御的模型，前者在暗處，后者在明處。一個立體的、面面俱到的警務合作模型在應對松散可隨時隨地自行活動的犯罪活動時，暴露了上述缺陷，并不排除會發生進攻與防御主動性的置換。這是危險的，可能造成解構犯罪世界的失敗。

2.警務合作的國際分工合力解構犯罪活動的世界分工。各國很難將行動部門和快速反應部門的責任委派給一個獨立的部門——軍隊、警察、亦或是某類情報部門。同理，解構主義下的國際警務合作模型要放棄各國部門利益，加強目標分工，以禁毒合作為例，對于毒品的種植地、制造地和毒品的銷售地、途經地各國應加強分工，促進跨國反恐、禁毒、反有組織犯罪的綜合治理，避免人力與資源的浪費，以中國為例，禁毒、反恐在國際合作領域的對策、行動協調一致地對外輸出，除密切各國警務機構間的合作外，還促進國家間不同部門間的交叉合作。當今世界犯罪內涵與外延增大，不同犯罪間的關聯性越強，對強力部門的資源整合要求加大，對彼此間協調性要求更高，必要時，一些部門應放棄各自利益，以犯罪世界的變化形勢來確立部門間的協調對策，淡化塊狀的管轄權的劃分，從而加速對犯罪世界聯合趨勢的瓦解。

四、國際警務合作模型啟動標準劃分

當涉及普遍管轄原則，即打擊國際犯罪時，如A類情況，合作的障礙較小，易達成一致。低成本獲得高效益，即X/Y=M中，Y為易變量，Y降低，M易增大。

在B類中，X/Y=M，X（制度）是為易變量中，把握好處置原則，會提高M收益，此處強調，要對周邊國家的警務合作應更加關注。近年越來越多的犯罪分子從邊境地區出逃，尤其是恐怖分子從我國南部邊境出境繞道進入境外恐怖組織基地，參與境外暴恐活動，后向境內滲透。而我國周邊多為經濟發展有限、治理犯罪能力有待提高的國家和地區，與之開展國際警務合作，僅在條約框架內合作是不夠的，還應拓展合作領域，如跨國警務培訓和警務援助等。

被保護管轄權問題：表2中的C類可見警務合作的資源則更加緊缺。中國公民和企業在境外利益遭受突發性襲擊時（大規模騷擾中華企和公民被打、砸、搶），無論是依據條約，還是互惠關系，還是警務外交，都似乎無效。除駐在國可能存在的社會、政治、經濟的風險外，自身所受的危險因素也在發生變化，需要進行國際警務目標轉型以及開展國際警務創新。中國在海外利益的安全保護是近年的重大議題。國際警務合作需要以人為本、執法為民的理念延伸至境外，將保護華企與中國公民的事務納入到警務合作的目標范疇中。

表2 依據犯罪行為特征開展國際警務合作的種類

表2中B情形顯示的警務會晤是警務合作的常見方式。傳統國際合作模型的運行以會晤為代表的中國國際警務會晤機制已發展到一定的程度，如，早年除了高層領導人會晤機制外，雙邊會晤、邊境會晤也非常常見，近年還出現了會晤機制的典型代表——公安內務部長會議機制（2009 年5月建立），上合組織成員國禁毒部門領導人會議機制（2009年建立）[5]。由于跨國犯罪活動的復雜發展，國際警務合作的會晤機制，已不能完全滿足現代警務形勢的需要。當代的警務合作模型則既要滿足合作各方的需求，亦應解讀打擊主體與犯罪世界的博弈關系。會晤逐步發展成各種制度框架內的合作。在C情形中，X/Y=M，X（制度）、Y（成本）都成為易變量，X的易變性，體現在保護中國利益與公民安全的法律制度缺失，以此為出發點的警務外交和警務合作也出現較大空白，Y的易變性體現在國家尚不得而知從何種途徑著手來有效降低成本投入，M較難獲得。

[1]張宇燕，李增剛.國際經濟政治學[M].上海人民出版社，2008：181；180-201；120.

[2][美]海倫·米爾納.利益、制度與信息[M].曲博,譯，上海世紀出版集團，2010：6.

[3]中華人民共和國公安部.公安部援助阿富汗內政部警用物資順利交接[EB/OL].http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n1867/n2662/130362.html.

[4]ШавкатAрифханов，ЦентральнаяAзия，2010г.，ТAШКЕHТ，стр.111.

[5]趙宇.孟建柱出席上海合作組織成員國公安內務部長會議[EB/OL].http://www.chinesetoday.com/news/show/id/486956.

OntheConstructionofInternationalPoliceCooperationModeunderthe SecurityTarget

ZHANGJie

Ahealthydevelopmentofinternationalpolicecooperationshouldbeaprocesswhichgrows from non-institutionalandself-interestedmodeltoinstitutionalandmutuallybeneficialmodel.It continuouslyeliminatesthedifferencesbetweencountriesandcreatesmutualbenefitforeachother. Informationsharing，jointinvestigationandotherfactorsofinternationalpolicecooperationareforminga constructivismforthepurposeofimprovingthequalityofdecision-making.Meanwhile，thedeconstruction playstheroleofdestroyingcrimedirectly.Bothofthemmakeupastereoandmulti-facetedstructuremodel soastocopewithglobalcriminalactivitiessystemanytimeandanywhere.

OverseasSecurity；InternationalPoliceCooperation；ModelConstruction

D035.3

：1674-5612（2015）04-0047-08

（責任編輯：李宗侯）

國家社科基金項目《中國在上海合作組織框架內防范新型恐怖主義的地區警務合作》（13BGJ025）；中國法學會一般項目《中亞伊扎布特向新疆滲透活動的刑法應對》（CLS（2014）C30）

2015-07-23

張杰，（1971-），女，法學博士，中國人民公安大學國際警務執法學院教授，研究方向：國際警務合作、公安外國人管理、反恐合作等。