新中國成立以來我國統一戰線法治化的歷史經驗

摘要：法治化是充分發揮統一戰線法寶作用的堅實保障。新中國成立以來，我國逐步推進統一戰線法治化，使之根植于法治中國建設，從而促進了統一戰線運行規范、功能趨佳、務實高效。其歷史經驗在于：堅持以良法引領為統一戰線法治化前提，在宏觀上構建系統完備的制度體系；堅持以效力彰顯為統一戰線法治化核心，在中觀上運行高效有序的體制機制；堅持以善治追求為統一戰線法治化旨歸，在微觀上創新善做善成的方式方法。

關鍵詞：統一戰線；國家治理；法治化

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2015）02-0003-05

法治化是充分發揮統一戰線法寶作用的堅實保障。新中國成立以來，我國逐步推進統一戰線法治化，使之植根于法治中國建設，從而促進了統一戰線運行規范、功能趨佳、務實高效。綜觀其歷史進程，這是一個在宏觀上形成更健全、更穩定、更管用的制度體系的過程，是一個在中觀上體制改革和機制優化的聯動和集成過程，也是一個在微觀上創新方式方法的與時俱進過程。藉此，它形成了以下三條歷史經驗。

一、堅持以良法引領為統一戰線法治化前提，在宏觀上構建系統完備的制度體系

新中國成立以來，統一戰線圍繞黨的執政偉業與國家發展實踐，在國家治理現代化進程中始終是法治示范者，更是良法貢獻者。從宏觀層面來看，統一戰線制度體系的健全與完善，凸顯了良法的引領作用，使統一戰線工作走向制度化、規范化、程序化。

（一）以憲法為根本遵循。我國的統一戰線以憲法為根本遵循，彰顯了法治精神。一是憲法從總體上揭示了統一戰線的重要性。1954年，中華人民共和國憲法強調繼續發揮人民民主統一戰線的作用。1982年憲法強調繼續鞏固和發展廣泛的愛國統一戰線。二是統一戰線的主體活動必須遵守憲法。對統—戰線來講，中國共產黨和各民主黨派都以憲法為根本活動準則，共同負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。三是憲法為人民政協履行職能、開展工作提供了堅實的法律依據。人民政協是新時期統一戰線的最好組織形式。1982年，人民政協的性質、地位和作用首次被莊嚴地載入憲法。1993年憲法修正案增加了“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”的內容。四是憲法為統一戰線的鞏固和發展提供了法理支持。1999年憲法修正案指出：“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。”2004年憲法修正案將新時期統一戰線由“三者”聯盟修改為“四者”聯盟，增加了“社會主義事業建設者”。隨著2014年中共十八屆四中全會以來對依憲治國、依憲執政的高度強調和深入落實，以憲法為根本遵循的統一戰線頂層設計將更加縝密。

（二）以基本政治制度為核心支柱。我國的統一戰線在基本政治制度的保障下踐行了法治理念。一是基本政治制度因其“特點和優點”而增強中國制度自信。新中國成立以來，統一戰線所形成的基本政治制度就是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，即我國的政黨制度。它是我國的一項基本政治制度，突出顯示了“我國政治制度中的一個特點和優點”[1]。 2011年國務院發表的《中國的和平發展》白皮書將其確立為中國的核心利益。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是在中國革命與建設的長期實踐中逐步建立和發展起來的一種完全新型的社會主義政黨制度。它適合國情，有利于堅持和開拓中國道路，凝聚中國力量，保持國家長治久安，展現中國制度自信。二是《中國人民政治協商會議章程》（以下簡稱政協章程）使這項基本政治制度程序化，使多黨合作和政治協商具有廣泛性、長期性和穩定性。1954年政協章程的制定為人民政協制度化打下了良好基礎。1982年修訂的政協章程明確了人民政協的主要職能是政治協商、民主監督。1994年修改后的政協章程在人民政協的任務方面增加了“以經濟建設為中心”“促進社會主義精神文明建設”“推動社會主義市場經濟的發展”等新內容。2004年政協章程清晰地指出人民政協三大職能是政治協商、民主監督、參政議政。三是基本政治制度的具體化。1989年出臺了《政協全國委員會關于政治協商、民主監督的暫行規定》，促進了二者的經常化。《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（中發〔1989〕14號）闡明了多黨合作的原則，明確提出了一系列政策措施，標志著這項基本政治制度進一步走向規范化。2005年頒發的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，使這項基本政治制度的核心支柱作用進一步強化。2013 年中共十八屆三中全會明確提出重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化，完善人民政協制度體系，規范協商內容、協商程序[2]。

（三）以其他法律制度及基本政策為配套。一是民族區域自治法制化推動各民族在祖國大家庭內平等聯合的實現。1952年，《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》發布。1954年，民族區域自治制度載入憲法。1984年全國人大專門通過《中華人民共和國民族區域自治法》。1991年，國務院發出了《關于進一步貫徹實施中華人民共和國民族區域自治法若干問題的通知》，就有關民族自治地方經濟和社會發展若干主要問題作出了規定。在當前國際風云變幻中，民族問題上出現的現象使我們更加清楚地看到我國相關制度的優越性。二是依法管理宗教事務。1982年中共中央印發的《〈關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策〉的通知》指出，鞏固和擴大各民族宗教界的愛國政治聯盟。把宗教事務納入法治軌道，執行宗教信仰自由政策，堅持在憲法、法律、法規和政策規定的范圍內開展宗教活動，有利于團結廣大信教群眾和宗教界人士，維護國家安定團結，推動社會主義事業建設。三是加強知識分子工作，搞好制度和政策保障。這是統一戰線法治化的一項基礎工作。1956年，中共中央在北京召開了知識分子會議，出臺了《關于知識分子問題的報告》，提出了最充分地動員和發揮知識分子力量的政策措施。1990年的《中共中央關于進一步加強和改進知識分子工作的通知》、1995年的《關于進一步加強高等學校統一戰線工作的意見》、2004年的《關于加強高校統一戰線工作的意見》等文件推進知識分子工作制度化，并以制度化帶動了組織化和程序化。四是加速推進僑務工作制度化。1983年，全國人大常委會設立華僑委員會，使僑務工作在立法機關中有了專門機構。1990年《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》的出臺，使僑務工作從依靠政策辦事轉變到依法辦事。隨著2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的全面深入落實，其他法律制度及基本政策的配套性、聯動性將進一步增強，統一戰線的制度體系將趨于更加系統完備。

二、堅持以效力彰顯為統一戰線法治化核心，在中觀上運行高效有序的體制機制

實效的有無和大小，是衡量統一戰線工作水平的一個重要標志。在實踐中，法治化使統一戰線體制機制運行更加務實有效。在制度化途徑上，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》明確指出，要制定《中國共產黨統一戰線工作條例》，完善黨領導統一戰線工作的體制機制[3]。堅持以效力彰顯為核心，在中觀上運行高效有序的體制機制，是統一戰線法治化的又一重要歷史經驗。

（一）在中國政治體制下建立協商民主機制，寓中國共產黨的高效領導于協商過程之中。中國政治體制為協商民主提供了基本制度載體，中國政治體制中的各項基本政治制度對協商民主均有相應的法律與制度規定[4]。顯然，人民政協作為中國政黨制度的運行體制已經制度化、法理化，其中協商民主是寓中國共產黨的領導于協商過程之中、用協商手段解決問題的創新機制。協商民主把協商納入決策程序，提升科學性；與民主黨派平等協商，增強民主化；集思廣益，擴大認同度，有利于形成充滿活力、規范有序的統戰工作格局。這將產生有效優化執政黨的領導、最廣泛形成社會共識、扎實推進協同行動等具體效能。2005年，《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》指出：要把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商。2006年，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》正式提出了協商民主概念。2007年，《中國的政黨制度》白皮書正式提出了選舉民主和協商民主兩種民主形式。2012年，中共十八大強調要完善協商民主制度和工作機制。2013年，中共十八屆三中全會提出構建程序合理、環節完整的協商民主體系[2]。目前，不斷完善協商民主運行機制，關注其在實際運作中的作用，特別是通過完備管用的制度設計保障多元主體在相互平等的基礎上參與公共決策，并在法治化的基礎上實現協商和監督等的程序化和規范化，有利于提高統一戰線工作效率。相比于發展中國家，其有助于規避劣質民主、無序民主的弊端；相比于西方發達國家，其有助于規避西方政治制度的局限性[5]。

（二）在深化經濟體制改革中擴大統戰工作領域，有效凝聚廣大非公有制經濟人士和其他新的社會階層人士的正能量。當前我國的現代化進入了一個關鍵時期。為新的社會階層有序政治參與提供制度化的渠道，更好發揮其維護社會和諧穩定和凝聚正能量功能，是深化經濟體制改革必須面對的一個重大課題。統一戰線法治化為解決這一問題提供了日益完善的制度框架。1988年《國務院關于加強省、自治區、直轄市參事室工作的通知》、1991年《中共中央批轉中央統戰部〈關于工商聯若干問題的請示〉 的通知》等先后出臺，對積極主動做好“政治上有影響、經濟上有實力、社會上有聲望、學術上有造詣”的非公有制經濟人士等的統戰工作具有重要意義。1999年，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，把社會主義初級階段的基本經濟制度以及非公有制經濟的地位和作用用國家根本大法的形式確定下來。顯然，對非公有制經濟的制度保障，從“必要補充論”到“重要組成論”，從“基本方針”到“基本經濟制度”，從“制度外”到“制度內”，有利于非公有制經濟與公有制經濟在平等競爭的基礎上共同發展，也為統戰工作開辟了新領域。2006年，中共中央頒發的《關于鞏固和壯大新世紀新階段統一戰線的意見》，就是要把包括新的社會階層在內的社會各方面智慧和力量進一步凝聚起來，為中國改革發展獻計出力、凝聚正能量。截至2014年，中共中央統戰部已經定期舉辦了四屆“全國非公有制經濟人士優秀中國特色社會主義事業建設者表彰大會”。

（三）“一國兩制”重大機制創新，使新時期統一戰線的愛國主義性質更加凸顯，統戰工作更加務實。鄧小平指出：“現在最大的統一戰線問題，是臺灣歸回祖國、實現祖國統一問題。”[6] 鄧小平提出的“一國兩制”，正是運用統一戰線理論和政策解決港澳臺問題的新機制，是對新時期統一戰線法治化理論的創新性發展，使愛國統一戰線擴大了領域和范圍，增添了嶄新的制度化內容。1982年憲法增加了“國家在必要時得設立特別行政區”的規定，這就為實施“一國兩制”提供了憲法依據。“一國兩制”求愛國和祖國統一之同，存社會制度、意識形態、生活方式之異。這就使新時期統一戰線的愛國主義性質更加明顯、對象更加廣泛、領域更加寬廣。1984年，鄧小平指出：“‘一國兩制’……可以延伸到某些國際問題的處理上。好多國際爭端……有些可以采取‘一國兩制’的辦法，有些還可以用‘共同開發’的辦法。”[7]這就為解決國際爭端提供了建設性新機制。2014年9月，習近平強調指出，要堅定不移貫徹“一國兩制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治的方針，推動全面準確落實基本法；推動兩岸關系和平發展；加強同海外僑胞、歸僑僑眷的聯系；加強同各國人民、政治組織、媒體智庫等友好往來[8]。

三、堅持以善治追求為統一戰線法治化旨歸，在微觀上創新善做善成的方式方法

統一戰線法治化的善治追求，包含依法參與、透明履責、統籌整合等意蘊，其旨意是治理的有效性和良善性。從微觀層面來看，統一戰線法治化要始終堅持創新善做善成的方式方法，努力實現善治追求。這是新中國成立以來我國統一戰線法治化的第三條重要歷史經驗。

（一）依法參與趨廣化。在內容上，新中國成立以來，統一戰線以大團結、大聯合為本質特征。中國共產黨領導的統一戰線團結了社會各界代表人士，為其依法有序政治參與提供了一系列制度化渠道，從而擴大了團結面、增強了包容性。在形式上，新中國成立后多黨合作的主要形式有：雙周座談會、民主協商會、中國人民政治協商會議、參加政府和人大工作等。其中，民主協商會不受時間、地點和參加人員規格、多少的限制，比較靈活，針對性強。此外，從全國政協三屆一次會議開始，政協委員列席人大會議已經形成定制。21世紀以來，各地還探索項目式、智庫式、網絡式等統戰工作的新方式新方法。當前我國統一戰線高舉愛國主義和社會主義的旗幟，形成了最廣泛的聯盟，建立健全了提案、會議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、網絡等多種依法參與方式，其主體范圍的廣泛性、多元性、包容性、開放性使中國共產黨的階級基礎、群眾基礎、依法治國理政基礎得到最大的擴大、夯實，適應了國家治理體系和治理能力現代化的發展要求。

（二）透明監督立體化。統一戰線法治化的重要任務之一，就是民主監督法治化。從統一戰線的角度講，立體化的民主監督，既包括中國共產黨與民主黨派之間的相互監督，也包括參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士對黨和國家工作以及工作人員進行監督。1956年，中共八大明確提出與民主黨派“長期共存、互相監督”的方針。中共十二大正式確定了“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的十六字方針。《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（中發〔1989〕14號）對發揮民主黨派監督作用的總原則作出規定：“在四項基本原則的基礎上，發揚民主，廣開言路，鼓勵和支持民主黨派與無黨派人士對黨和國家的方針政策、各項工作提出意見、批評、建議，做到知無不言，言無不盡，并且勇于堅持正確的意見。”當前，民主監督的反饋機制越來越完善。其中，人民政協的民主監督主要是通過提出建議案、有關報告，政協委員進行視察、舉報、調查、檢查和提出批評、建議而展開。伴隨一整套反饋機制的建構，監督的約束性和有效性正在持續增強。2014年9月，習近平指出：在中國共產黨統一領導下，廣泛接受批評和監督，可以廣泛達成共識，廣泛發現和改正失誤和錯誤，克服弊端，改善治理[8]。

（三）統籌保障多維化。在組織保障方面，1949年通過的《中國人民政治協商會議全國委員會工作條例》，確立了政協全國組織的基本格局；1950年通過的《中國人民政治協商會議全國委員會關于地方委員會的決定》進一步明確了地方組織的架構。在思想保障方面，1956年全國政協發布了《關于組織各界民主人土和工商業者進行政治學習和理論學習的決定》；1986年中共中央批準的《新時期黨對民主黨派工作的方針任務》明確提出了協助民主黨派加強思想政治工作，進行自我教育的問題；民主黨派在各自章程中把加強民主黨派的思想建設當作一項重要任務而給予強調；1990年以來，“辦好社會主義學院”納入制度化范疇。在提案辦理保障方面，2003年中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門聯合發出《關于轉發〈全國政協辦公廳關于辦理政協提案的意見〉的通知》，為提案辦理提供制度保障；一些地方政協組織還形成了提案工作網絡化管理等制度，使提案工作有序有效開展。在溝通聯系保障方面，統一戰線在長期實踐中形成了一套涉及廣交朋友、聯絡感情、整合資源、通力合作等方面的工作原則和活動方式，從而助推同心同向、群策群力。2014年，中共十八屆四中全會專門強調健全立法機關與政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織之間的溝通，廣泛凝聚社會共識[9]。

參考文獻：

[1] 鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：205.

[2] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（2）.

[3] 中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）[N].人民日報，2013-11-28（10）.

[4] 羅振建，林華山，周潞資.協商民主在中國政治體制中的地位和作用[J].四川省社會主義學院學報，2012，（1）：5.

[5] 羅振建，林華山.論社會主義協商民主制度[J]重慶社會主義學院學報，2014，（2）：80.

[6] 鄧小平論統一戰線[M].北京：中央文獻出版社，1991：158.

[7] 鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：87.

[8] 習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話[N].人民日報，2014-09-22（2）.

[9] 中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29（1）.

責任編輯：羅振建