民營資本進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)問題探討

摘要：我國民營資本進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)具有必要性和可行性。國外社會資本進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)的成功經(jīng)驗?zāi)軌蛱峁┙梃b。當(dāng)前，我國民營資本進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)面臨一些突出問題。民營資本大規(guī)模進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)的對策是加強頂層設(shè)計——把荒漠化土地治理和改造列為國家戰(zhàn)略，制定《民營資本參與沙漠治理開發(fā)法》，建立指導(dǎo)沙漠開發(fā)的專門機構(gòu)；加強政策支持——探索創(chuàng)建“中國荒漠化土地整治試驗區(qū)”，探索實施差異化的土地政策，探索建立土地占補平衡置換制度。

關(guān)鍵詞：民營資本；沙產(chǎn)業(yè)；啟示；建議

中圖分類號：D61 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-6269（2015）02-0093-04

20世紀(jì)80年代，錢學(xué)森針對中國西部廣大沙漠干旱地區(qū)的現(xiàn)實首次提出沙產(chǎn)業(yè)理論。他認(rèn)為通過大力發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)，中國西部16億畝的沙漠戈壁將有可能成為巨額財富的來源。他進(jìn)一步對該觀點進(jìn)行理論升華，鄭重提出“第六次產(chǎn)業(yè)革命”，即以生物技術(shù)為核心的大農(nóng)業(yè)革命。所謂沙產(chǎn)業(yè)是指利用沙地、荒漠半荒漠地區(qū)的獨特優(yōu)勢進(jìn)行經(jīng)濟開發(fā)，由社會投資實現(xiàn)自我循環(huán)的經(jīng)濟活動。它是一種資金和知識密集型新興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。內(nèi)蒙古、寧夏等地的多年實踐證明，資金和知識密集型沙產(chǎn)業(yè)理論具有科學(xué)性、前瞻性、戰(zhàn)略性和可操作性，有利于推動西部大開發(fā)。目前，沙產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為21世紀(jì)的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)[1]。雖然部分地區(qū)的荒漠化治理已經(jīng)取得明顯成效，但形勢仍比較嚴(yán)峻，仍有62.37萬平方公里的荒漠化土地，每年經(jīng)濟損失超過1200億元[2]。黨的十八大對生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行部署，首次提出建設(shè)美麗中國的愿景。民營資本進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)，既能彌補政府治沙投入的不足，也能拓寬民營資本服務(wù)公益的領(lǐng)域。

一、民營資本進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)的必要性和可行性

（一）必要性分析

1.民營資本進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)是修復(fù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)民族地區(qū)民生改善的重要舉措。能否有效治沙不僅是經(jīng)濟問題，更是政治問題。目前，我國沙漠化區(qū)域大多分布在“老、少、邊、窮”地區(qū)，特別是西北邊疆民族地區(qū)。荒漠化嚴(yán)重影響有關(guān)地區(qū)群眾的生存、生產(chǎn)和生活。這既有悖于黨的根本宗旨，也不利于邊疆民族地區(qū)的民生改善和團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。只有大規(guī)模吸引民營資本，運用推廣現(xiàn)代創(chuàng)新生態(tài)治理技術(shù)，加大沙漠區(qū)域生態(tài)修復(fù)治理，才能提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的生產(chǎn)生活品質(zhì)，有效改善民生。從內(nèi)蒙古庫布齊沙漠治沙經(jīng)驗來看，沙漠區(qū)域的農(nóng)牧民是治沙的最大受益者。他們中有的以沙漠土地入股，成為了企業(yè)股東；有的直接參與企業(yè)生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)化工程，成為了企業(yè)工人，走上了致富道路。

2.民營資本進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)是拓展土地空間、打破土地利用瓶頸的必然選擇。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，未來20年我國土地缺口將高達(dá)10億畝?；哪?、石漠化和鹽堿化等未利用土地面積高達(dá)30多億畝。在堅守18億畝耕地存量紅線的前提下，如何解決這對供需矛盾已經(jīng)成為當(dāng)前值得研究的重大課題。調(diào)動和鼓勵更多社會力量參與治沙，能有效拓展未來土地利用空間，促進(jìn)土地再生。沙產(chǎn)業(yè)是人類開發(fā)利用自然的新出路。發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)是改善生態(tài)環(huán)境、拓展生存空間的重要選擇。

3.民營資本進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、釋放民營資本正能量的有效途徑。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前中國已有30多萬億民營資本和40多萬億居民存款[3]。要使這些巨額資本成為促進(jìn)中國經(jīng)濟發(fā)展的重要潛在力量，亟需加強引導(dǎo)。當(dāng)前，全球經(jīng)濟持續(xù)疲弱，國內(nèi)經(jīng)濟增長放緩，必須通過轉(zhuǎn)型升級、盤活存量資本來推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。2013年，國務(wù)院出臺《全國防沙治沙規(guī)劃（2011—2020年）》，全面部署防沙治沙工作，計劃到2020年在西部地區(qū)防沙治沙的總投資超過2000億元[2]15。這為廣大民營資本的戰(zhàn)略投向提供了重大機遇選擇。民營資本進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)不僅能帶動社會資本投向戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，還能緩和通脹壓力，規(guī)避金融風(fēng)險，釋放民間資本服務(wù)公益的巨大能量。

（二）可行性分析

1.政府不斷加大支持力度是民營資本進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)的政策環(huán)境。近年來，各級政府在財政投入、信貸支持、稅費減免、權(quán)益保護(hù)等方面不斷探索出臺有利于治沙的政策措施。汪洋明確指出：“要注重調(diào)動社會力量，運用市場機制多渠道籌集治理資金，保障治理者合法權(quán)益?！盵2]15寧夏回族自治區(qū)《防沙治沙條例》明確規(guī)定：按“誰造林誰所有、誰開發(fā)誰受益、允許繼承轉(zhuǎn)讓”的原則，把拍賣、租賃、承包及無償劃撥宜林沙荒地治理的開發(fā)使用年限放寬到30—50年，流動半流動沙地延長到70年；允許繼承、轉(zhuǎn)讓和抵押沙荒地。內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善盟行政公署《關(guān)于加強防沙治沙工作的決定》明確規(guī)定：“各種社會主體依法取得沙化土地使用權(quán)后，要按照簽定的合同，限期治理。沙化土地使用權(quán)期限最高可達(dá)70年?！?/p>

2.實踐經(jīng)驗為民營資本進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)提供了技術(shù)支持。改革開放以來，民營企業(yè)開始把資本投向沙產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)建了類型多樣的產(chǎn)業(yè)化治沙模式，取得了良好的經(jīng)濟社會效益。據(jù)統(tǒng)計，目前從事沙產(chǎn)業(yè)的民營企業(yè)已有7000多家，年產(chǎn)值已達(dá)數(shù)千億元。其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)民營資本的治沙成效尤為明顯。內(nèi)蒙古億利資源集團(tuán)、東達(dá)蒙古王集團(tuán)在庫布齊沙漠產(chǎn)業(yè)化治沙的成效十分顯著。內(nèi)蒙古自治區(qū)民營資本進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)，開創(chuàng)了舉世聞名的“庫布齊生態(tài)文明建設(shè)模式”。

3.較強的投資意愿為民營資本進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)提供了內(nèi)生動力。近年來，受高回報率的驅(qū)使，部分不成熟的民營資本盲目跟風(fēng)，紛紛從傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)向地產(chǎn)、礦藏、貴重商品乃至農(nóng)產(chǎn)品等行業(yè)。民營資本領(lǐng)域存在的亂象擾亂了金融市場秩序，影響了實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加劇了實體經(jīng)濟的空心化。我國正處在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)深度調(diào)整、發(fā)展方式深刻轉(zhuǎn)變的攻堅階段，大量淘汰落后產(chǎn)能是長期的政策導(dǎo)向。這必將給那些自主創(chuàng)新能力弱、處于產(chǎn)業(yè)鏈低端、產(chǎn)品缺乏競爭力的民營企業(yè)帶來致命生存壓力。民營資本亟需開辟新的投資渠道，進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)是民營資本的戰(zhàn)略性選擇之一。

二、國外社會資本進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)的成功經(jīng)驗

（一）推進(jìn)制度創(chuàng)新，為沙漠治理提供產(chǎn)權(quán)支撐。美國政府在其早期的西部大開發(fā)中，無力在治沙方面大量投資。美國政府為了有效激發(fā)社會資本參與治沙活動，頒布了《鼓勵西部草原植樹法》（1873年）。該法規(guī)定：任何人在自己地產(chǎn)上種40英畝樹木，并加以保護(hù)使其正常生長達(dá)10年之久，且樹木株距不超過12英尺，就可獲得160英畝聯(lián)邦土地[4]。埃及政府以靈活優(yōu)惠價格出售可開發(fā)沙地，鼓勵民營資本參與治沙。以開羅至亞歷山大沙漠公路兩側(cè)的沙地為例，公路1公里以內(nèi)為1費丹200埃鎊，5公里以內(nèi)為1費丹100埃鎊，5公里以外為1費丹50埃鎊[5]。

（二）推動法規(guī)制定，為沙漠治理提供政策支持。一些國家及時出臺法律法規(guī)，明確了荒漠治理機構(gòu)、經(jīng)費來源、近遠(yuǎn)期規(guī)劃、開發(fā)模式及相關(guān)配套政策。美國聯(lián)邦政府及有關(guān)州政府制定了一系列具有可操作性的土地開發(fā)和沙漠治理法，如《麻梭淺灘和田納西河流域管理法》（1933年）、《地區(qū)再開發(fā)法》（1961年）、《公共工程與經(jīng)濟開發(fā)法》（1962年）等。這些法律為荒漠開發(fā)提供了實體制度和法規(guī)政策保障。

（三）動員國家力量，為沙漠治理提供組織保證。一些國家及時組建專門機構(gòu)，自上而下推動社會資本參與治沙。這為沙漠治理開發(fā)提供了組織保證。美國成立了土壤保持局，鼓勵各州實施土壤保護(hù)政策；安排土地管理局向農(nóng)民支付荒漠治理費用，對農(nóng)民因輪耕、休耕和免耕而減少的收入在確切統(tǒng)計的基礎(chǔ)上按期足額補償。埃及在20世紀(jì)50年代成立了沙漠開發(fā)總局，由其負(fù)責(zé)項目的考察、論證和實施，為政府決策提供依據(jù)。

（四）組織融資支持，為沙漠治理提供資金保障。美國在開發(fā)治理田納西河流域荒漠過程中，創(chuàng)建了靈活的投融資機制。比如，“田納西流域開發(fā)金融中心”向社會投資項目提供長期和低息貸款。埃及免除治沙項目所需的進(jìn)口設(shè)備和原材料關(guān)稅，對參與偏遠(yuǎn)艱苦地區(qū)治沙項目的企業(yè)采取20年免稅政策，為在工程區(qū)內(nèi)興建工農(nóng)業(yè)及旅游業(yè)配套項目的公司提供優(yōu)惠貸款等。這些國家政府的特殊優(yōu)惠政策使世行和許多阿拉伯國家都愿意投資沙產(chǎn)業(yè)。

三、我國民營資本進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)面臨的問題

（一）宣傳動員不廣，民營資本參與不充分。沙漠治理是一項投資大、周期長、利潤薄、見效慢的社會公益工程。沙產(chǎn)業(yè)要獲得社會各方面的關(guān)注支持，必須加大宣傳動員力度。要深入宣傳這項活動的重要意義、優(yōu)惠政策、保障機制，讓民營資本打消投資顧慮，積極行動起來。目前，這方面的宣傳動員力度還不夠。民營資本還沒有大規(guī)模行動起來，其參與的整體效果還不充分。目前進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)的民營企業(yè)仍以當(dāng)?shù)仄髽I(yè)為主，外地企業(yè)不多。特別是，內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)的民營企業(yè)沒有被充分調(diào)動起來。

（二）創(chuàng)新突破不夠，政策吸引有待加強。資本具有逐利性特征。這決定了民營資本進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)的根本動力在于利益，要求加強優(yōu)惠制度的頂層設(shè)計。從現(xiàn)實情況來看，土地出讓、財稅和配套項目支持等方面的優(yōu)惠政策還沒有得到很好的落實，還沒有取得實質(zhì)性的創(chuàng)新突破。特別是在土地出讓方面，國家沒有在荒漠化地區(qū)實行差異化的土地政策，使得產(chǎn)業(yè)化治沙后勁不足，荒漠化治理的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實際需要。按照現(xiàn)行土地政策的規(guī)定，農(nóng)牧民沙地承包期一般為30年。然而，治沙綠化、發(fā)展沙漠綠色經(jīng)濟一般需要經(jīng)過20多年的時間。這導(dǎo)致剛見成效就面臨使用權(quán)到期的尷尬問題。承包權(quán)的不確定性風(fēng)險極大影響了民營資本長期投入沙產(chǎn)業(yè)的積極性。

（三）組織推動不力，治沙合力尚未形成。分散性是民營資本的鮮明特征。要以推動民間治沙為突破口，積極建立多主體參與的投資支持機制，保障民間資本的治沙權(quán)益。從實際情況來看，當(dāng)前存在治沙方式以企業(yè)自發(fā)為主、政府大規(guī)模推動不多，治沙主體以當(dāng)?shù)仄髽I(yè)為主、內(nèi)陸地區(qū)其他民營企業(yè)不多，治沙活動以口頭響應(yīng)為主、參與企業(yè)實際行動不多等問題。企業(yè)認(rèn)為治沙成本高，前期投入與后期回報不成比例；政府部門認(rèn)為，既然企業(yè)承包了土地，如何治理開發(fā)是企業(yè)的事情，政府不便多參與，更不能把資金投給私人。沙產(chǎn)業(yè)是一項資金密集型產(chǎn)業(yè)，投資大、周期長、見效慢，銀行部門不會輕易放貸。這些因素導(dǎo)致民營資本不能有效組織起來，治沙整體合力尚未形成。

四、民營資本大規(guī)模進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)的對策

（一）加強頂層設(shè)計

1.把荒漠化土地治理和改造列為國家戰(zhàn)略。這是引導(dǎo)民營資本大規(guī)模進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)的重要條件。黨的十八屆三中全會決定提出“加快生態(tài)文明制度建設(shè)，實行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。要站在國家戰(zhàn)略高度，加大動員宣傳，強化社會共識，制定優(yōu)惠政策，大力吸引民營資本，促進(jìn)土地再生，確保土地安全。

2.制定《民營資本參與沙漠治理開發(fā)法》。這是引導(dǎo)民營資本大規(guī)模進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)的法律保障。從國外治沙經(jīng)驗來看，制定專門法律法規(guī)，以法律形式明確組織機構(gòu)、經(jīng)費來源、近遠(yuǎn)期規(guī)劃、開發(fā)模式及相關(guān)配套政策，不僅能為荒漠開發(fā)提供實體制度保障，還能為治沙主體提供持續(xù)動力和預(yù)期。

3.建立指導(dǎo)沙漠開發(fā)的專門機構(gòu)。這是引導(dǎo)民營資本大規(guī)模進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)的組織保證。組建強有力的機構(gòu)有利于推進(jìn)民營資本參與沙漠治理開發(fā)。可探索成立由中央統(tǒng)戰(zhàn)部和財政部、國土資源部、國家工商行政管理總局、國家稅務(wù)總局及全國工商聯(lián)等多部門組成的專門機構(gòu)。各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)，引導(dǎo)全國民營企業(yè)有序參與沙漠治理，改變目前本地企業(yè)孤軍奮戰(zhàn)、單打獨斗的局面。

（二）加強政策支持

1.探索創(chuàng)建“中國荒漠化土地整治試驗區(qū)”。目前，產(chǎn)業(yè)化治沙模式、技術(shù)和機制已經(jīng)比較成熟?？稍趲觳箭R沙漠、科爾沁沙地等治沙效果較好區(qū)域創(chuàng)建“中國荒漠化土地整治試驗區(qū)”。這是鼓勵和引導(dǎo)民營資本大規(guī)模進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)的有效路徑。要在該試驗區(qū)大膽推進(jìn)土地、產(chǎn)權(quán)等制度性改革創(chuàng)新。要總結(jié)經(jīng)驗，逐步推廣，在條件成熟時把成功經(jīng)驗上升為國家制度。

2.探索實施差異化的土地政策。要創(chuàng)新突破現(xiàn)有土地政策，在生態(tài)立法中確立“零出讓”原則，做到“誰治理誰所有誰受益”。要對治理的沙地及時確權(quán)，消除開發(fā)顧慮，激發(fā)更多民營企業(yè)和個人投資沙漠生態(tài)建設(shè)。要把“五荒”土地使用權(quán)年限延長至100年以上，讓民營企業(yè)和個人投資者吃下“定心丸”。

3.探索建立土地占補平衡置換制度。要嘗試建立沙漠治理土地和土地使用指標(biāo)占補平衡置換制度。要以治沙的實際成果為依據(jù)，對進(jìn)入沙產(chǎn)業(yè)的民營企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格考核。經(jīng)過考核認(rèn)定進(jìn)入綠色治沙工作檔案的民營企業(yè)，可在企業(yè)注冊地或項目所在城市按一定比例置換用地指標(biāo)。應(yīng)優(yōu)先考慮治沙成果突出民營企業(yè)的用地指標(biāo)，以更好調(diào)動它們從事沙產(chǎn)業(yè)的積極性。

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責(zé)任編輯：林華山