當前西北邊疆地區民族問題的特征、原因及對策

摘要：當前西北邊疆地區分裂勢力再度抬頭，使該地區民族問題再度成為關注焦點。本文在剖析西北邊疆地區民族問題的特征和原因的基礎上，提出了加快地區經濟發展、促進族際教育公平、促進族際公平就業、強化國人意識、調整民族政策等5個方面緩解西北邊疆地區民族問題的對策建議。

關鍵詞：西北邊疆地區；民族問題；原因；對策

中圖分類號：D633 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2015）02-0014-06

近年來，西北邊疆暴恐案件發生呈現上升趨勢。在當前西北邊疆分裂勢力再度抬頭的背景下，西北邊疆地區民族問題再度成為關注焦點。本文在分析當前西北邊疆地區民族問題的特征和原因的基礎上，提出了新形勢下緩解該地區民族問題的對策建議。

一、當前西北邊疆民族問題的特征

（一）復雜性

1.聚居格局的復雜性。西北邊疆地區在狹義上是指我國新疆的邊境地區，在廣義上是指新疆全境和內蒙古、青海、甘肅的部分地區。據2011年第6次全國人口普查，目前居住在新疆的民族共有55個，其中13個是世居民族，分別是維吾爾族、漢族、哈薩克族、回族、柯爾克孜族、蒙古族、錫伯族、俄羅斯族、塔吉克族、烏孜別克族、塔塔爾族、滿族、達斡爾族。由于歷史和地理的原因，新疆與8個國家接壤，有9個民族跨國界而居。從人口數量上看，目前新疆排在前三位的民族是維吾爾族、漢族和哈薩克族，分別是1037.04萬人、844.42萬人和154.26萬人。新疆人口分布隨之呈現以維吾爾族、漢族和哈薩克族這三個民族為主的“大雜居、小聚居、互相交錯雜處”的格局。新疆除漢族、滿族和回族的人口分布格局呈現較為分散的特點外，其他民族均有自己相對集中的分布區域。哈薩克族等民族居住相對集中，維吾爾族主要聚居在南疆，南疆占全區維吾爾族人口的88.15%[1]。因此，新疆的民族關系在宏觀上表現為漢族與維吾爾族之間的關系。

2.民族與宗教交互影響的復雜性。西北邊疆地區自古以來就是多民族共居、多宗教匯聚之地。由于特殊的地理、人文和社會歷史條件，西北邊疆地區很早就形成了多種宗教并存的格局，并在16世紀形成了伊斯蘭教占主導地位、多種宗教并存的局面。目前，西北邊疆地區信仰伊斯蘭教的人口總數逾1000萬人，約占全疆人口的60%。宗教在歷史上對各民族文化交流和民族融合發揮了巨大作用。當民族關系和諧時，人們會傾向于利用宗教教義中倡導友愛仁慈的一面為這種關系和友好行為辯護，使宗教有助于各宗教、各教派之間和諧共處，也有助于民族關系的改善。當民族關系緊張時，人們會傾向于強調宗教教義的另一面，比如強調自身與“異教徒”的對立、正統與“異端”的區別，甚至可能打出“圣戰”的旗號，以便為自身的敵對行動辯護，使宗教可能促進民族分化[2]。

（二）脆弱性

西北邊疆地區民族關系雖然總體是和睦的，但是很容易受到內外諸多因素的干擾，最終影響民族關系的改善。在20世紀80年代后，民族分裂勢力活動又開始活躍起來，西北邊疆社會穩定形勢因此受到一定影響。在這種情況下，政府一方面加大了反分裂力度，另一方面開始更加重視社會秩序治理。政府為反民族分裂而加強對特殊人群的社會控制。這很難避免出現控制面和打擊面擴大化、概念化的傾向，造成一些民族成員因遭遇特殊對待而認為被歧視，更強化了其民族分化意識，激化了民族情緒[3]。據不完全統計，1990—2001年，境內外“東突”恐怖勢力在新疆境內制造了至少200起恐怖暴力事件。據新疆公安廳統計，2012年新疆發生暴恐案件190余起，這些恐怖事件絕大多數發生在南疆地區。2013年以來，“東突”恐怖勢力在南疆以外地區尤其是新疆以外地區策劃實施恐怖襲擊的動向開始顯現。2013年10月至2014年5月發生的7起影響較大的暴恐事件中，就有兩起發生在新疆以外的地區。

（三）暴恐性

把有某一民族身份的行兇者的暴力行為視為民族沖突，一直備受爭議。但是，暴恐行為的民族性和民族沖突的暴恐性又不能夠完全割裂開來。近年來，境內外民族分裂勢力、宗教極端勢力和暴力恐怖勢力活動頻繁，西北邊疆地區成為這三種勢力活動和滲透的重點地區。境外的“東突獨”組織有50多個。在西北邊疆地區，有組織、有綱領、有計劃的恐怖主義組織有40多個。其中的一些組織已經形成一定規模，對西北邊疆地區的穩定與安寧構成了現實的威脅。它們培訓暴力恐怖分子，積極籌集武器彈藥，實施恐怖破壞活動。以1997年伊寧大規模騷亂事件為標志，西北邊疆民族分裂活動進入活躍期，帶有“圣戰”色彩的暗殺、爆炸等恐怖暴力活動頻繁發生[4]。這些活動表明，在極端主義、分裂主義和恐怖主義的影響下，境內外部分“東突”勢力轉向以恐怖暴力為主要手段的分裂破壞活動。他們集搶、殺、燒于一體，公然把矛頭對準了黨政領導、愛國進步的宗教人士和無辜的人民群眾，其目標就是通過恐怖暴力手段達到分裂祖國的目的[5]。總的來說，“東突”勢力是集民族分裂、宗教極端和暴力恐怖三位一體的邪惡勢力。它從誕生的那天起，就從事著分裂祖國的罪惡活動；民族分裂是它的根本目標和本質要求，宗教極端和暴力恐怖是實現其罪惡目標的兩大手段[6]。

二、當前西北邊疆民族問題的原因

（一）歷史原因

伊斯蘭教在西北邊疆地區的傳播，前后經歷了500余年之久。其傳播方式有武力征服和個人說教兩種類型。伊斯蘭教通過這兩種傳播方式最終在明朝中葉把南疆地區全部實現了伊斯蘭化[7]。“泛伊斯蘭主義”“泛突厥主義”思潮雖然在19世紀末20世紀初已經在西北邊疆地區出現，但該地區分裂政權的出現是在20世紀上半葉。1933年11月，“東突厥斯坦伊斯蘭共和國”在喀什的出現是這類思潮直接導致的結果。“東突厥斯坦伊斯蘭共和國”的出現是在軍閥混戰、農民暴動此起彼伏的特定時期偶發的一次分裂行動的產物。雖然其存在的時間只有短短幾個月，但是其危害十分深遠。它標志著分裂勢力完成了從思想意識傳播向政治實踐活動的過渡，開創了建立分裂政權的先例。之后各種分裂組織不僅通過篡改歷史混淆視聽，利用宗教蠱惑人心，而且自20世紀50年代開始在西北邊疆地區制造了一系列暴動、騷亂、爆炸等恐怖活動，同境外的敵對勢力相勾結，實施“西化”“分化”我國的政治圖謀，對西北邊疆地區的穩定和發展造成了嚴重的負面影響[8]，為西北邊疆地區民族問題埋下了隱患。

（二）經濟原因

1.人均收入差距巨大。受制于特定的主客觀條件，我國區域之間存在著經濟社會發展差距拉大和不同區域居民收入差距拉大的現狀。這一點在西北邊疆地區表現得更為明顯。以新疆為例，《新疆維吾爾自治區2013年國民經濟和社會發展統計公報》顯示：2013年新疆城鎮居民人均可支配收入19874元，為全國平均水平的73.6%；新疆農村居民人均純收入7296元，為全國平均水平的82%。盡管新疆整體收入水平和全國相差并不是很大，但是南北疆之間經濟發展和收入水平相差十分明顯。2011年，位于北疆、漢族人口占73%的烏魯木齊市人均地區生產總值為52649元，而位于南疆、維吾爾族人口接近97%的和田地區生產總值僅為6172元，只相當于前者的11.7%。維吾爾族人口占絕對主體的南疆與漢族人口占主體的北疆之間的人均收入差距由此可見一斑。

2.就業問題十分突出。抽樣調查結果顯示，新疆總體就業水平較低，為41.71%。其中漢族就業率為83%，而維吾爾族就業率僅為48.48%。從地域上看，北疆少數民族就業水平高于南疆，北疆就業水平為57.6%，明顯高于南疆的29.84%。從學歷上看，不同文化程度的就業水平呈現U型結構，即具有初中以下和研究生以上文化程度被調查者的就業水平較高，具有高中和大學文化程度被調查者的就業水平較低。其中，具有初中和高中文化程度的維吾爾族勞動者的就業水平低于漢族，尤其是具有初中文化程度的維吾爾族勞動適齡者就業比例比漢族低近11個百分點。就業水平與文化程度的非相關性在一定程度上體現新疆教育特別是少數民族教育的滯后性。調查數據還顯示，除20歲以下年齡段的漢族未就業人口高于少數民族以外，其余各年齡段的少數民族未就業人口均高于漢族，特別是年齡在20歲至40歲的少數民族人口未就業比例最大。其中，維吾爾族未就業人口主要集中在30～40歲這一年齡段。從人口學的角度來說，30～40歲是人學習能力和知識經驗最佳的時期。若他們在知識、體能和經驗最佳的時期處于非就業狀態，勢必會引發許多社會問題[9]。

（三）宗教原因

西北邊疆地區有維吾爾族、哈薩克族、回族、柯爾克孜族、塔吉克族等10個民族信仰伊斯蘭教，信教人數超過1100萬。由于特殊的地理位置，全球性宗教復興浪潮對西北邊疆地區造成了巨大影響。以伊斯蘭教為例，西北邊疆地區1100余萬穆斯林擁有清真寺數量達1.8萬余所，與中亞五國的清真寺總數基本相當。信教群眾參與宗教活動的開支占家庭總開支的比重連年上升，已經影響了少數民族群眾擴大生產或增產創收。而國內外敵對勢力一直利用宗教對西北邊疆地區少數民族群眾進行意識形態滲透。由于少數地方管理不到位，有的清真寺被懷有嚴重分裂思想或者傾向的人把持，有的清真寺甚至直接成為分裂分子進行反動宣傳的場所[10]。這些分裂分子蓄意將宗教與民族分裂活動糾纏在一起，以宗教掩蓋其政治目的。

（四）教育原因

西北邊疆地區世居民族不同教育層次的受教育人數相差相當大。以新疆為例，2000年，維吾爾族在每1000人中，本科生僅有6.97人，列第10位；專科生僅有7.01人，列第12位。2010年，維吾爾族在每1000人中，本科生為18.48人，列第11位；專科生為42.94人，列最后1位；有高中文化的為64.49人，同列最后1位。可見，新疆少數民族人口的文化素質與過去相比有了明顯提高，但是總體水平依然較低，特別是維吾爾族人口的文化程度遠低于新疆其他世居民族[11]。據統計，2013年，新疆接受學前和中小學雙語教育的少數民族雙語班學生達182.61萬人，占少數民族學前和中小學在校生的70.93%。其中，學前三年接受雙語教育幼兒達47.66萬人，占少數民族學前教育幼兒的64.61%；中小學接受雙語班學生達134.95萬人，占少數民族中小學在校生的64.4%[12]。盡管新疆在族際教育公平方面取得了前所未有的成績，但是新疆少數民族和漢族的族際教育差距仍然較大，少數民族教育出現“北高南低”的現象。以2011年新疆初中畢業生升高中率為例，烏魯木齊和哈密地區的升學率分別達到70.46%和81.43%，而和田地區和喀什地區分別只有15.34%和28.10%，南疆初中畢業生升高中率遠低于北疆。這說明提高初中畢業生升學率、提高勞動者受教育水平是新疆尤其是南疆地區亟待解決的一大難題。總體而言，我國西北邊疆地區學校“五多五少”現象十分突出：學校布局在城鄉結構上是縣城多，農村少；在學段結構上是小學多，中學少；在學科結構上是傳統學科多，新型學科少；在學歷結構上是專科、高中學歷者多，本科學歷者少；在年齡結構上是50歲以上的多，30歲以下的少。英語、計算機、數理化和能夠勝任雙語教學的教師緊缺，音、體、美、勞技等科目的教師嚴重缺乏。

（五）政策原因

西北邊疆地區少數民族特別是維吾爾族就業壓力大，就業水平低，與少數民族特殊的計劃生育政策關系密切。1978—2011年，新疆維吾爾族人口從555.53萬人增至1037.04萬人，凈增481.51萬人，增幅87%；新疆漢族人口從512.9萬人增至844.42萬人，凈增331.52，增幅約65%，遠低于維吾爾族等少數民族的人口增幅；漢族人口占新疆人口的比重從約42%下降為約38%，降幅接近4%；維吾爾族占新疆人口的比重從45%增至47%，增長2%，其中，和田地區維吾爾族人口的比重更是高達96%。此外，針對近年來新疆民族問題出現激化苗頭，有的維吾爾族民眾指出，法律面前人人平等，“兩少一寬”政策（20世紀80年代提出的“對少數民族犯罪分子要少捕少殺，在處理上要盡量從寬”）在事實上助長了這種行為。犯罪了就該抓，該槍斃的槍斃，不能因為是少數民族，犯法了不抓，還說是國家優待政策。這會養成一些人的惡劣習慣，長大了就會成為犯罪分子[13]。

三、緩解當前西北邊疆民族問題的對策

（一）加快地區經濟發展，讓少數民族群眾平等受惠

改善西北邊疆地區民族關系首先要發展地區經濟，縮小西北邊疆地區與東中部地區的差距。加快西北邊疆地區經濟發展的前提和目標必須是能夠讓少數民族群眾得到實惠，是有利于該地區資源集約、環境保護、基礎設施改善、社會發展。那種以犧牲該地區自然生態環境為代價，以該地區自然資源被無節制開采且少數民族群眾并未從中平等受惠，進而造成地區經濟差距拉大的經濟發展，顯然不是少數民族群眾所歡迎的經濟發展。因此，當前西北邊疆地區的經濟發展必須以讓少數民族群眾受益為先導，本著資源集約利用、環境受到保護、少數民族群眾得到實惠的思路，充分發揮本地區在地理區位、自然資源、歷史文化、生態環境和人力成本等方面的比較優勢，進一步擴大邊境地區的對外開放程度，加大對通訊、交通等基礎設施的投入，發展地區經濟。具體來講，要充分利用本地區的特色農產品、畜牧產品、自然資源等優勢，引導和扶持農民致富帶頭人創辦民族農業合作社、民族農業生產經營和資源開采加工企業，更多吸納少數民族群眾創業和就業，更好解決民族經濟發展的后顧之憂，讓少數民族群眾和漢族群眾一樣，平等享受到經濟發展成果。

（二）促進族際教育公平，讓少數民族群眾平等升學

澳大利亞的希爾在《在校兒童種族之間的關系：以蘇格蘭學生的觀點為例》一文中指出：“如果不同民族的人在童年時期有良好交流，將對其民族觀和行為產生重要影響，更容易促進民族團結。語言的掌握也可使少數民族更好地適應市場經濟的激烈競爭。”[14]當前，我國西北邊疆地區族際矛盾的一個教育根源，就是不同民族的群眾在兒童時期缺乏良好的交流，不同民族的兒童從小就沒有受到公平的教育。這使他們的心靈從小就被烙上了少數民族的烙印，如果后期教育沒有跟上，那么這種烙印極有可能伴隨他們的一生。對于我國少數民族群眾而言，教育不公是最大的不公。因此，今后一個時期，我國西北邊疆地區要根據“五多五少”這一最大實際，全面實施以學前教育為起點的雙語教學，采取民漢合校舉措，以漢語為主要教學語言，為各民族學生提供交流的有力工具[15]，讓各族群眾從小就能夠接受同等質量的教育，從小就能夠和睦共處。要在中小幼學校布局上向中心城鎮和鄉鎮傾斜，大力推進民族地區中心學校建設，為少數民族兒童都能夠進入師資條件好、硬件條件優、語言環境多樣的中心學校學習提供交通和生活便利。國家可以考慮為這些地區的少數民族兒童提供免費校車接送服務和早中餐供應，免除少數民族群眾子女入園難、上學難的后顧之憂。要大力引進英語、計算機、數理化和精通新興學科、多民族語言的年輕教師，讓邊疆地區的少數民族學生能夠接受同城里以及內地孩子同等質量的教育。要全面推行高中階段免費教育，大力培養高中階段以上教師，新建和擴建高中學校、中等職業學校，在東中部地區增設民族學校、民族班，增加普通高等學校和高等職業學校在西北邊疆地區的少數民族招生指標，為適齡青少年升學創造良好條件，促進族際教育公平和區域教育公平。

（三）促進族際就業公平，提高少數民族群眾的生活水平

勞動就業既有促進社會發展的作用，又有促進社會穩定的作用[16]。針對西北邊疆地區少數民族青壯年就業率偏低的現狀，首先，政府應出臺積極的就業政策，盡快形成勞動者自主擇業、政府促進就業、市場調節就業的新格局，為中小企業、民營企業的創立和發展創造良好環境。在條件具備和環境許可的情況下，積極發展就業容量大的勞動密集型企業和第三產業，盡可能為少數民族群眾特別是少數民族青壯年勞動力創造更多的就業崗位。為促進族際就業公平，可以實施按比例就業制度，即實施用工配額制，保障少數民族群眾在企事業單位的就業權。積極推動少數民族干部特考制度，通過設立特殊標準、條件、程序，提高少數民族干部的比重[17]。建立健全保障少數民族群眾就業權的法律執行和監督機制，對違法的機關和企事業依法給予嚴肅處罰。其次，要加快完善西北邊疆地區特別是農村社區的社會保障體系[18]，堅持多層次、保基本、可持續、廣覆蓋的發展方針，不斷擴大社會保障的覆蓋范圍，把符合條件的各類人群納入相對應的社會保障制度，使人人享有基本社會保障。要通過政策引導、經濟幫扶、宣傳典型等方式鼓勵少數民族群眾特別是少數民族青年走出去，到東中部經濟比較發達的地區和大中城市就業和生活，并對他們外出就業提供必要的信息支持和全方位的培訓與指導，讓他們能夠較好地融入當地經濟社會環境中。

（四）強化國人意識，提高全國各族人民的中國人認同

民族意識的增長表現為民族自尊、自信意識的增長，民族自立、自主和平等意識的增長，積極參與國家和民族自治地方政治生活的參政意識的增長，要求提高生活水平、迅速發展民族經濟文化的生存和發展意識的增長等。民族意識的增長具有兩面性，消極的一面是強調本民族利益或把本民族利益置于其他民族利益之上的意識形態，積極的一面是民族意識在特定條件下會轉化為國族意識[19]。但是，國族和國人并不是一個概念，國族是民族的集合體，仍然是一個民族概念，而國人是政治概念，等同于中國人。相比于國族即中華民族，在國家救亡圖存早已完成、正在實現民族復興的背景下，中國人比中華民族更具有時代性和現實意義。因此，在民族工作中，我們一方面要切忌將民族主義泛化，將一切同少數民族群眾有關的問題都歸結為民族關系[20]；另一方面，不應在國家的一些重要文件、重要場合和重要證件中不斷強化民族存在，而要不斷強化全國各族人民的中國人認同，最終形成不管是漢族還是少數民族都是中國人的政治語境，不斷提高每個中國人的國家認同。

（五）調整民族政策，實現各民族在法律面前人人平等

新中國成立以后相當長一個時期，我國出臺了一些民族優惠政策，主要在計劃生育、升學和犯罪判定等方面給予照顧傾斜，為的是團結民族、保障少數民族的權利。然而在實踐中，民族身份往往取代了公民身份，“優惠”必然地聯系著“特殊”，最終反向地偏離了民族平等的目標[21]。民族平等是我國處理民族關系的基本原則。在新的時代背景下，要對這類不利于民族平等的民族政策進行調整，把對少數民族特性的強調轉變成對少數民族心理的尊重。在政策制定和執行中既不歧視任何一個民族，也不偏袒任何一個民族，使少數民族群眾從享受民族身份待遇逐漸轉向享受公民待遇，最終實現在法律面前的民族平等和人人平等。這應成為我國當前調整民族政策的主導方向。

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責任編輯：羅振建