農(nóng)村基層治理要取得更大突破

農(nóng)村基層治理是一個綜合性問題，涉及到體制創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、文化創(chuàng)新、社會公平和人的進步，是當前推進破解“三農(nóng)”問題的一個基礎(chǔ)性的問題。農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力現(xiàn)代化及其與農(nóng)村社區(qū)自治力量之間合作治理能力的同步現(xiàn)代化。

全國基層民主的“試驗田”

從我省農(nóng)村基層治理的實踐來看，經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展的過程。在我省，農(nóng)村基層治理最早可追溯到在農(nóng)村廣泛推行的基層民主實踐，這一系列改革動作肇始于20世紀末的村民自治深入推進。2003年后，我省大力推進基層民主選舉，其中開創(chuàng)的村支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的公推直選創(chuàng)新，使我省成為全國基層民主的“試驗田”。

2007年以后，隨著國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的試驗發(fā)展和災(zāi)后重建的需要，我省廣泛開展圍繞以村民議事會建設(shè)為重點的基層治理機制創(chuàng)新，旨在推進黨領(lǐng)導的充滿活力的村民自治制度。2012年以來，隨著新型農(nóng)村體制改革的深入，四川開展了以加強基層服務(wù)型政府建設(shè)、完善村民自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織、積極擴大基層民主、以“村規(guī)民約”為抓手深化基層法治創(chuàng)建等綜合實踐，探索和創(chuàng)新了我省農(nóng)村基層治理的有益經(jīng)驗。

相比全國其他地方的基層治理試驗，我省重城鄉(xiāng)同步治理，重多元主體探索，重制度激活創(chuàng)新，重群眾參與機制探索。例如，村民議事會制度是對村民自治機制的完善和激活。通過賦權(quán)村民議事會，理順黨支部、村民會議與村委會三者的領(lǐng)導、決策和執(zhí)行關(guān)系，使村民參與到各項公共事物與公益事業(yè)之中，不僅創(chuàng)新了黨組織在基層治理的功能，而且有效激活群眾參與。可以說，村民議事會制度是增量性技術(shù)創(chuàng)新。

“三大體系”構(gòu)建良性互動機制

近年來，省委堅持不懈抓基層打基礎(chǔ)，全省農(nóng)村基層治理取得重大進展，但也存在一些不容忽視的問題。集中表現(xiàn)在農(nóng)村治理體系不能適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展、扶貧攻堅的新形勢。一些鄉(xiāng)村治理主體權(quán)責落實不到位。部分地方推進“三分離”不徹底且缺乏具體的職責“清單”；部分基層黨組織核心作用發(fā)揮不到位，一些基層黨組織習慣于行政命令式的領(lǐng)導方式，缺乏治理意識和治理能力；自治組織運行不良，一些地方落實村民議事會制度不到位，村民議事會流于形式，自治組織的泛行政化還未得到根本解決；社會組織和企業(yè)等社會力量協(xié)同不到位，社會組織發(fā)育不均衡，公益慈善類和社區(qū)服務(wù)類組織相對偏少，民間自發(fā)形成的社會組織相對較少，基層政府、自治組織與社會組織之間協(xié)同機制尚未完全形成。這些問題不解決，將影響黨的基層組織作用的發(fā)揮，影響農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定。為此，省委提出構(gòu)建“三大體系”，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為龍頭的鄉(xiāng)村管理體系、以農(nóng)村基層黨組織為領(lǐng)導核心的村級治理體系、直接面向基層群眾的村級公共服務(wù)體系。這是對農(nóng)村治理體系的系統(tǒng)闡釋，是四川對基層治理的探索創(chuàng)新。

新型農(nóng)村基層治理發(fā)展既涉及政府職能從原來的經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)向面向群眾的公共服務(wù)和社會建設(shè)的質(zhì)量提高，又涉及到基層黨組織政治功能與服務(wù)功能的有機結(jié)合，還涉及到以基層和群眾為重點的共治共享的治理新格局。在今后相當長的一段時間內(nèi)，農(nóng)村基層治理必須大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理機制，積極發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)各類組織在農(nóng)村治理中的協(xié)同作用，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)構(gòu)建制度性的良性互動機制。

三個方面著力實現(xiàn)更大突破

省委書記王東明強調(diào)，“要在完善農(nóng)村基層治理機制上取得更大突破”，要實現(xiàn)更大突破，必須從三個方面去著力：

第一，深化基層黨組織在基層治理中的地位和作用。

“一核多元，合作共治”是基層治理發(fā)展的根本方向，處理好一核與多元關(guān)系，是基層治理的首要問題，關(guān)鍵是要解決好領(lǐng)導與共治的關(guān)系。

習近平總書記指出，全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力。推動農(nóng)村治理法治化，是農(nóng)村治理方式的重大變革，直接關(guān)系農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定、關(guān)系黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，必須把堅持黨的領(lǐng)導和加強黨的建設(shè)作為頭等大事、放在重要位置。黨的基層組織不是一般的社會組織，政治屬性是其基本屬性，政治功能是其基本功能。在推進農(nóng)村治理法治化過程中，強化基層黨組織的政治功能，就是牢牢把握完善中國特色社會主義制度這個大方向，推動全面依法治國在農(nóng)村落地生根。

第二，農(nóng)村治理要注重文化維度。

文化旨在解決治理的方式，不僅要重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更要重法治和民主的方式，營造社區(qū)發(fā)展的文化環(huán)境。農(nóng)村治理重點在基層，核心是人。

從人類生活角度看，社會問題的產(chǎn)生往往是由于文化失調(diào)。近代中國，一批仁人志士如晏陽初、梁漱溟大力倡導鄉(xiāng)村運動，便是圍繞鄉(xiāng)村文化來推進鄉(xiāng)建運動。政治變革與經(jīng)濟發(fā)展，中國基層發(fā)生了翻天覆地的變化。不僅培養(yǎng)了大批鄉(xiāng)村治理人才，而且也將傳統(tǒng)治理經(jīng)驗和方法推廣。與之相比，現(xiàn)代文化建設(shè)雖然穩(wěn)步推進，但在基層尤其是廣大農(nóng)村遠未引起足夠重視，許多地方對文化的理解還停留在表層，影響了基層治理的廣度、深度和力度，需要引起充分關(guān)注。

從社會學視角來看，文化與社會秩序有密切的關(guān)系，社會秩序是通過個體對社會生活中的正式和非正式的文化模式的遵從而形成的。作為治理的文化具有根本性和長遠性的特點，因此需要放在治理現(xiàn)代化的高度予以規(guī)劃。沒有法治文化建設(shè)，再好的法律條文也會被圈子文化消解；沒有民主協(xié)商文化，基層民主就會變成民粹主義的泥淖；沒有相互認同的命運共同體意識，社區(qū)治理就缺乏社會資本，歸宿感和認同感就難以建立。這些都需要通過建立現(xiàn)代文化氛圍，以超越傳統(tǒng)基層社會的人情至上和人治社會所面臨的困境。

第三，農(nóng)村治理需要精細化，創(chuàng)新治理技術(shù)與方法的能力。

治理不僅是制度建設(shè)，更重要的是執(zhí)行力和老百姓的主觀認同，這就需要治理創(chuàng)新可執(zhí)行的技術(shù)和方法。

當前農(nóng)村治理要警惕“制度陷阱”，這是我國現(xiàn)代著名歷史學家錢穆提出的一個觀點。他在分析中國歷史時指出，中國政治制度演繹的傳統(tǒng)是，一個制度出了毛病，就再制定一個制度來防止它。這樣，制度越繁密越容易生歧義，越容易出漏洞，而執(zhí)行新制度的人往往在分歧爭執(zhí)中敵不過固守舊制度的人，因而越來越失去效率。為什么會出現(xiàn)這種制度失效，一個關(guān)鍵的原因就是治理缺乏配套的技術(shù)和方法。當前我們注意到社會組織已經(jīng)成為社會治理的一個重要工具，但在推進社會組織建設(shè)過程中，一些同志只強調(diào)黨在社會組織中的核心地位，卻不重治理能力的改善，只想到管控，只想到要編制，要增強機構(gòu)。基層治理精細化，正是要改變以往粗放式和經(jīng)驗化的管理思維，從制度力、執(zhí)行力和感受力三個維度來深化基層治理成效。注重制度配套機制和開發(fā)治理實現(xiàn)的工具，真正地使老百姓感受到治理的成效。精細化的發(fā)展也必然要求社會科學研究參與基層治理，借鑒國內(nèi)外有益經(jīng)驗，開發(fā)和提煉更多適合中國鄉(xiāng)土社會的治理技術(shù)和方法。

（作者系四川省社會科學院社會學所所長、研究員，省委組織部特邀研究員）

責任編輯：史瑞