沉勾稽論國家治理能力現代化研究

[摘 要]審計監督起源于我國夏朝，大禹創立了國家的會稽制度，經過歷朝歷代的變革，審計制度有了長足的發展。國家審計是國家法制建設的重要內容，是國家治理的基石和保障。推進國家治理體系的現代化、法制化，其內在要求必須是依法行政、依法執政、依法監督。國家審計制度的創新和探索省以下地方審計機關人財物統一管理，可以完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權，推進審計工作再上新臺階。創新國家治理能力現代化，一個強大而有效的審計機關和審計制度絕對不可或缺并且極為重要。

[關鍵詞]審計監督；秉承會稽；治理能力；現代化

[中圖分類號]F239 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）11 — 0051 — 02

《國務院關于加強審計工作的意見》（以下簡稱《意見》）的頒布與實施，標志著中國在建設一支現代化審計力量以更好地守護公共利益、促進國家善治方面，又向前邁出了堅實的一步。我們結合貫徹落實《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）十八屆四中全會精神，對于加強審計監督，推進依法治國，促進國家治理體系和治理能力現代化具有深遠意義。

一、審計監督的歷史淵源與發展

（一）歷史演繹。1.我國審計有史記載始于夏商周。夏朝的大禹最早建立了國家稅賦制度，始創了會計、審計工作，即“會稽”工作。大禹在治水過程中，為防止各部落藏奸，派人檢查人、財、物的落實情況，規定時間在紹興東南方的茅山會和，聽取稽查人員的匯報，并痛斬居功自傲、違命遲到的防風氏的典故。茅山后改為會稽山，之后又成立了會稽郡，“會”人員云集（匯總），“稽”檢查、復合也。也可以說是第一屆全國審計人員大會在會稽山召開，打了第一只大老虎防風氏。商代開始就有“冢宰”一職，主要管理政府財政事務，帶有審計性質的經濟監督活動。西周出現的具有審計職能的“宰夫”，是政府主管審計的機構，具有司法監督性質，主要審計對象是中央及地方政府官吏和機構。2.審計監督強化于秦漢的御史。秦朝為了加強國家和地方政府管理，皇帝下設丞相、太尉、御史大夫，其中“御史”掌管全國政治經濟的監察事務，專職官吏審查“上計”報告的制度。上計制度之前稱為“大計”，是三年一度所進行的全面、綜合審核。漢代制定的《上計律》，規定上報不及時者、計簿中欺謾（欺騙）不實者治罪。3.審計監督相對獨立性始于隋唐宋。隋唐“比部”職責是稽核文賬、考核官吏政績。唐朝比部隸屬于尚書省刑部，直接與刑法結合，提高了審計的權威性。將勾計活動更改為“審計”一詞的是在南宋。為避免與皇帝趙構名諱（構與勾同音），諸將專勾司改為審計司。之后又將諸軍審計司、諸司審計司合稱為“審計院”成為名副其實的專業審計機構，這是我國最早將政府審計正式以“審計”一詞的史料記載。4.監審合一始于元明清。元朝中央御史臺“掌糾察百官善惡，政治得失”，下設察院負責對中央政府機構的審計。在地方設置行御史臺，負責地方審計事宜。明朝的監察機構“都察院”，基本職能囊括了財政、審計、民政、吏政、獄政、軍政等方面的全部監察和彈劾職權。清朝“都察院”具有審計大權，其主要職責是“糾察百僚，綱維庶政”。5.社會審計和內部審計的誕生。英國工業革命是一個輝煌燦爛的事件，在市場經濟不斷完善和發展中，將社會審計納入了一個新的經濟發展框架之內。社會審計于1645年—1723年誕生的第一位民間審計師叫喬治沃森。在20年代至40年代初期，美國社會經濟發展促進內部審計迅速崛起，其內涵是以評價內部控制系統為基礎的抽樣審計方法，由傳統的財務審計擴大到績效審計，內部審計的繁榮與發展促使內部審計協會于1941年在美國紐約成立。

（二）當今我國審計的發展。中國正面臨政治與經濟的全面深化改革，全面推進依法治國和實現國家治理體系和治理能力現代化。國家審計在全面落實反腐、改革、發展的新常態下，給審計工作帶來新的挑戰，提出更高要求和布局戰略目標。國家審計加大對宏觀調控政策措施落實情況的跟蹤審計力度，加強績效審計，防范國家經融風險的政府性債務審計，促進國民經濟健康發展，扎實做好領導干部經濟責任審計和創新自然資源資產離任審計。推動審計方式變革，有效行使國家審計監督的全覆蓋，完善體制機制，推動國家深化改革，因勢利導、順勢而為，進一步履行好審計職能，強化對權力的監督機制，加大對違法違紀問題的揭示力度，促進和推動反腐敗斗爭和民主法治建設。中國審計的理論創新、體制創新、制度創新、實務創新、技術創新已走在世界審計的前沿，被世界審計同行所認可，世界各國審計也陸續到中國來學習、訪問、取經，中國審計的發展已為世界所矚目。

3.傳承與弘揚。我國國家審計監督誕生于夏朝，距今有4200多年的歷史，社會審計誕生于英國的工業化革命，促進了委托第三方的審計，距今有300多年的歷史。內部審計制度誕生于美國，距今有80多年的歷史。國家審計植根于中華文明深厚的文化底蘊，傳承中國文化之精髓，創新審計發展之理念，在3000多年的歲月里，中國的國家審計從造就了國家稅賦的“會稽”工作，到萌芽官府財政的審計官“宰夫”，考量官吏經濟成效的“上計”制度，發展至今既有治“已病”的能力，更有治“未病”的智慧；既有治“已亂”的手段，更有治“未亂”的防范措施。以史為鏡，可以知興替，以人為鏡，可以明得失。我國古代審計史是中華民族五千多年文明史的重要組成部分，是一筆寶貴的精神文化和物質遺產。我們認真研究中國古代審計監督史，對建設和完善當今審計監督制度，充分發揮審計監督在保障經濟社會健康運行中作用，傳承和弘揚審計文化，有著十分重要的借鑒價值和實踐意義。

二、貫徹《決定》精神，推進審計工作再上新臺階

（一）加大經濟責任審計力度。起源與發展。齊齊哈爾市審計局始建于1984年1月4日，1985年，對獨立核算的國有企業廠長、經理調離、晉級、重獎等方面，實行審計公證制度的經濟責任審計，由市政府批準實施后，引起強烈的反響。全國先后有25個省、市審計機關派人前來學習廠長（經理）離任經濟責任審計。北京工商大學副校長謝志華在2014年11月南京召開的審計年會上演講時說“全國第一個開展經濟責任審計是在齊齊哈爾市審計局，我參加了這次審計工作”。2014年7月27日，中央紀委機關、中央組織部、中央編辦、監察部、審計署、國資委聯合印發了新制定的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》，《實施細則》的頒布施行，是深入貫徹落實中共十八大和十八大三中全會精神的重要舉措，是經濟責任審計的又一個重要里程碑，也是我國審計法治化、制度化、規范化建設的重要成果。國家審計機關成立30多年來，移送違法違紀事項和犯罪案件線索共4.3萬件；同時，對50多萬名黨政領導干部履職進行了經濟責任審計，各級紀檢單位和相關部門依據履行經濟責任審計結果，對1.8萬多人給予降職、免職、撤職等處分，8600多人被移送紀檢監察和司法機關處理。向各級黨委、政府提交審計報告、綜合報告和專題報告等超過32萬多篇，提出審計建議51萬多條。

（二）重點實施與生態環境保護密切相關的審計項目。審計部門按照《意見》要求推動生態文明建設中發揮積極作用，把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，持續關注國土利用、資源節約、生態環境保護等重點內容，以審計所發現的突出問題和制度缺失為著力點，大力促進能夠體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制等政策體制的不斷完善；要堅持審計過程與審計報告并重，以生態環境效益的最大化為導向，在審計過程中努力促進被審計對象不斷規范、提高，充分發揮審計以審促改的作用，推動生態持續好轉，為我市宜居宜游的園林城、生態市創建良好的環境。

（三）適應審計轉型和技術創新，推進審計信息化建設。《意見》強調國家審計信息化建設要體現創新的要求。國家審計機關要主動適應新常態、新環境和新任務對審計工作的新要求，加快構建電子信息審計體系，加快提升審計信息化技術水平、審計實務和監督能力。審計工作必須主動適應科技發展和外部環境的深刻變革，不斷創新審計思路和方式方法，全面提升審計能力和審計質量，充分發揮在信息化條件下促進經濟社會發展的監督職能、建設性作用。我們要從工作實際出發，牢固樹立電子信息化是審計技術的革命，把電子信息化建設作為提高審計質量和效率、推動國家審計轉型升級、增強審計監督能力和服務水平的重要舉措，科學謀劃，攻堅克難，扎實推進。我局要制訂出臺《齊齊哈爾市市審計局關于加快推進審計信息化建設的辦法》，建立健全信息化系統管理、教育培訓、技術應用、成果獎勵等制度，并納入目標管理考核，形成完善的組織、管理、督查、考核和激勵機制，審計系統上下協調互動、全員參與信息化建設的格局初步形成。今后，我們將以“金審工程”為依托，努力建設、完善和提升“一個中心、五大體系、五大系統”。即：一個中心：信息數字化審計指揮中心。五大體系：電子信息審計體系、電子信息標準化規范體系、電子信息安全保密體系、電子信息資源體系、計算機審計方法體系。五大系統：實務審計系統、管理審計系統、國家審計聯網系統、可移動辦公系統、模擬分析審計系統。便于國家審計信息化大數據集中和分析，形成涵蓋審計決策部署、審計實施作業、審計實務處置、審計質量管控、審計機關事務管理等各環節的信息化、數字化，推動國家審計能力和技術水平全面提升，實現國家審計系統轉型跨越發展。

三、《意見》重申要狠抓審計督察工作的整改落實

（一）健全整改責任制。被審計單位的主要負責人作為整改第一責任人，要切實抓好審計發現問題的整改工作，對重大問題要親自管、親自抓。對審計發現的問題和提出的審計建議，被審計單位要及時整改和認真研究，整改結果在書面告知審計機關的同時，要向同級政府或主管部門報告，并向社會公告。

（二）加強整改督促檢查。各級政府每年要專題研究國家重大決策部署和有關政策措施落實情況審計，以及本級預算執行和其他財政收支審計查出問題的整改工作，將整改納入督查督辦事項。對審計反映的問題，被審計單位主管部門要及時督促整改。審計機關要建立整改檢查跟蹤機制，必要時可提請有關部門協助落實整改意見。

（三）嚴肅整改問責。要把審計結果及其整改情況作為考核、獎懲的重要依據。對審計發現的重大問題，要依法依紀做出處理，嚴肅追究有關人員責任。對審計反映的典型性、普遍性、傾向性問題，要及時研究，完善制度規定。對整改不到位的，要與被審計單位主要負責人進行約談。對整改不力、屢審屢犯的，要嚴格追責問責。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕沈小鵬.加強審計監督創新國家治理能力現代化[N].齊齊哈爾日報.2015-01-05.

〔2〕國務院.2014.10.國務院關于加強審計工作的意見[N].中國審計報.

〔3〕歐陽昌瓊.2014.11.加強審計監督推進依法治國[N].中國審計報.〔責任編輯：張平凡〕