美國聯邦小企業環保監管體制及其對我國的啟示

[摘 要]如何完善中小企環保監管體制是當今世界各國面臨的一個重要理論和實踐課題。美國聯邦政府已經建立起了全球最為科學完善的小企業環保監管體制。美國聯邦小企業環保監管體制給我國的啟示為：在縣級以上各級人民政府的環保主管部門和分管部門內設立專門負責中小企業環保監管的機構并明確賦予其相應的中小企業環保監管職權，在縣級以上各級人民政府內設立中小企業主管部門并明確賦予其相應的中小企業環保監管職權。

[關鍵詞]中小企業；環保監管；環保監管體制

[中圖分類號]D912.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）11 — 0079 — 05

中小企業在國家和地區國民經濟和社會發展中的地位和作用日益增強。同時，中小企業造成的環境問題也十分突出。因此，為了完成中小企業促進和環境保護兩大戰略任務，如何優化中小企業環保監管已成為當今世界各國亟需解決的問題。中小企業環保監管體制是中小企業環保監管的核心，決定著中小企業環保監管的運作方式。科學合理的中小企業環保監管體制能為中小企業環保監管活動的規范化、中小企業環保監管成本的降低、中小企業環保監管方案的科學可行等提供有力的組織保證。美國環保監管實行聯邦、州和地方三級監管體制，其中美國聯邦政府已經建立起了全球最為科學完善的小企業環保監管體制。因此，針對我國中小企業環保監管體制存在的問題，借鑒美國聯邦小企業環保監督體制建設的經驗，設計出科學合理的中小企業環保監管體制改革方案，是優化我國中小企業環保監管的重要一環，也是我國學界面臨的一項重要任務。本文先分析美國聯邦小企環保監管體制的形成發展及其原因，然后分析美國聯邦小企業環保監管體制的現狀，最后歸納美國聯邦小企業環保監管體制對我國的啟示。

一、美國聯邦小企環保監管體制的形成發展及其原因

美國聯邦小企業環保監管體制形成發展經歷一個較長的歷程。最初，如我國當前一樣，沒有相對獨立的小企業環保監管體制，只有一體適用于所有規模和類型的企業的總體環保監管體制。后來，由于這種一體適用于所有規模和類型的企業的總體環保監管體制已經不能滿足小企業環保監管和小企業可持續發展的需要，才有相對獨立的小企業環保監管體制的產生和發展。因此，分析美國聯邦小企業環保監管體制建設經驗，不僅應該分析相對獨立的小企業環保監管體制的形成發展及其原因，還應該分析總體環保監管體制的形成發展及其原因。

（一）美國聯邦總體環保監管體制的形成發展及其原因

20世紀中期環境問題已成為工業發達國家的一種嚴重社會公害。嚴酷的現實使美國等工業發達國家認識到，環境問題已成為同政治、經濟密切相關的重大社會問題，要應環境問題的挑戰，必須將環保監管作為國家重要職能，建立和強化國家環保監管專門機構，加強國家對環保的監管。很快，美國將此認識付諸實踐，建立起了統一、協調、高效的聯邦環保監管體制。第一，聯邦政府設立美國環保局及其組成機構。1970年12月2日美國聯邦政府成立美國環保局，并授予其制定環保法規和環保行政執法的權力，賦予其通過有效執法和實施各項環保項目不斷提高環境質量、保護公眾健康和創造舒適優美環境的職責。美國環保局直屬于總統辦公室，由總統直接領導，獨立于內閣，不對內閣負責。美國環保局根據環保監管的需要設置內設機構和派出機構。1970年12月4日美國環保局發布了關于美國環保局初始機構的第1110.2號令。依據該法令，美國環保局設置了1個局長辦公室、5個總部辦公室和10個地區辦公室。第二，聯邦政府設立了享有環境保護職權的其他政府部門和機構。在此前或同一時期，聯邦政府設立了大量享有環境保護職權的其他政府部門和機構。例如，在內政部內，1916年設立了國家公園管理局，1940年設立了美國漁類和野生動植物管理局，1946年設立了土地管理局。在農業部內，1905年設立了美國林業局。在勞動部內，1971年設立了職業安全與健康局，1978年設立了礦業安全與健康局。在商務部內，1970年設立了國家海洋與大氣局。

（二）美國聯邦相對獨立的中小企環保監管體制的形成發展及其原因

迅速建立起較科學完善的環保監管體制為高效的環保監管和環保執法提供了組織保證。同時美國聯邦還進行了嚴格的環保立法，頒布實施了大量十分嚴格的環境保護法律法規和標準。例如《1955年大氣污染控制法》（Air Pollution Control Act of 1955）、《1969年國家環境政策法》（National Environmental Policy Act of 1969）、《1970年清潔空氣法修正》（Clean Air Act Amendments of 1970）、《1972年聯邦環境殺蟲劑控制法》（Federal Environmental Pesticide Control Act of 1972）、《1972年聯邦水污染控制法修正》（Federal Water Pollution Control Act Amendments of 1972）、《1973年瀕危物種法》（Endangered Species Act of 1973）、《1976年資源保護和復興法》（Resource Conservation and Recovery Act of 1976）、《1980年綜合環境反應、賠償和責任法》（Comprehensive Environmental Response， Compensation， and Liability Act of 1980）等。嚴格的環保立法和高效的環保執法很快取得了積極效果，美國的環境問題迅速得到了有效遏制。但是，這種嚴格高效的環保監管也帶來了負面影響，給企業帶來了巨大的環境合規成本，特別是給小企業帶來了與其規模和資金承受能力不相稱的環保合規成本。〔1〕自20世紀80年代初開始，理論界和實務界許多專家學者致力于研究分析環保監管對不同規模之企業的影響。經研究發現，環保監管立法和執法不考慮企業規模，采用同一套環保監管制度和環保監管體制對大企業和小企業進行同等的環保監管，對小企業造成了與其規模和資金承受能力不相稱的不良影響，對小企業的生存和發展造成了較大的危害。〔2〕因此，各界一致認為，應該進行環保監管體制改革，設立專門的小企業環保監管機構，并賦予這些機構為小企業提供環保援助和環保服務的職能。〔3〕1978年10月24日卡特總統簽署了第95屆國會第507號公法（Public Law 95-507）《小企業法》（Small Business Act），要求每個聯邦機構都建立一個“小企業和弱勢企業利用辦公室”（Office of Small and Disadvantaged Business Utilization， OSDBU），并規定該辦公室依法直接向所在的聯邦機構的領導報告工作。《1980年監管彈性法》（Regulatory Flexibility Act of 1980）、《1996年小企業監管執法公平法》（Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act of 1996）等法律文件也要求各聯邦機構設立專門的小企業監管機構和制定專門的小企業監管制度。根據這些法律規定，美國環保局和其他聯邦機構紛紛設立了專門的小企業監管機構。例如，美國交通部（US Department of Transportation， DOT）設立了小企業和弱勢企業利用辦公室。該辦公室通過實施“弱勢企業項目”〔Disadvantaged Business Enterprise （DBE） Program〕、“財政援助項目”（Financial Assistance Program）、“短期貸款項目”（Short-Term Lending Program）、“采購援助項目”（Procurement Assistance Program）等項目，負責確保小企業被公平對待以及有機會參加競爭和獲得相當數量的機構承包和分包資金。

二、美國聯邦小企環保監管體制的現狀

聯邦政府已經建立起了全球最為科學合理的小企業環保監管體制，因為當前美國聯邦政府的小企業環保監管體制不僅相對獨立于其總體環保監管體制，而且這種相對獨立的小企業環保監管體制比較系統完善。首先聯邦環境保護主管機構美國環保局設立專門負責小企業環保監管的機構，并明確賦予這些機構小企業環保監管職權；其次，美國交通部、美國內務部（U.S. Department of the Interior， DOI）、美國農業部（U.S. Department of Agriculture， USDA）、美國勞動部（U.S. Department of Labor， DOL）、美國能源部（U.S. Department of Energy， DOE）、美國商業部（Department of Commerce， DOC）等聯邦環境保護分管機構也設立專門負責小企業監管的機構——小企業和弱勢企業利用辦公室，并明確賦予這些機構小企業監管職權，包括小企業環保監管的職權；再次，設立聯邦小企業主管機構美國小企業局（Small Business Administration，SBA），并明確賦予其向小企業提供以援助、支持和服務為主要內容的監管職權，包括環保方面的監管職權。限于篇幅，本文只以美國環保局內設立的專門負責小企業環保監管的機構及其職權為考察對象分析美國聯邦小企環保監管體制的現狀。

（一）小企業項目辦公室及其職權

美國環保局在局長辦公室內設立了小企業項目辦公室（OSBP），專門負責小企業環保監管，倡導和推進小企業、社會經濟方面弱勢的企業和少數名族學術機構（MAI）的業務、監管和環境合規事項。小企業項目辦公室被授予了如下主要職責：開發激勵和改善小企業、少數名族企業（MBE）和婦女企業（WBE）參與美國環保局全部采購流程的項目；增加少數名族學術機構參與聯邦項目的機會；增加和鼓勵弱勢企業利用和參與通過聯邦環保局援助協議資助的采購。

（二）小企業項目辦公室工作組及其職權

在小企業項目辦公室內又進一步設立了四個工作組。這四個工作組分別負責如下四個項目中的一項：第一，少數名族學術機構項目；第二，石棉與小企業監督專員（ASBO）項目；第三，弱勢企業項目；第四，在美國環保局采購中為小企業爭取權益項目。〔4〕這四個工作組的職能如下：

1.少數名族學術機構項目工作組及其職權。為了增加了少數民族學術機構參與聯邦項目的機會設立了美國環保局少數學術機構項目。增加參與聯邦項目將會通過促進教師隊伍發展、增強機構能力和充分發展作為美國整個國家之構成的多樣化人才庫，增強這些學院（schools）和美國整個國家的實力。成功完成這些關鍵目標將會幫助美國經濟繁榮和保持美國在全球市場的競爭力。為了保持強勁，包括少數學術機構在內的所有美國國家學校必須充分發展。美國教育部指定的少數民族學術機構包括富有歷史淵源的黑人院校（HBCUs）、拉美裔服務機構（Hispanic Serving Institutions， HSIs）、部落院校（Tribal Colleges and Universities， TCUs）以及亞裔美國人、原住民美國人和太平洋島民服務機構（Asian American Native American Pacific Islanders Serving Institutions， AANAPISIs）。少數民族學術機構一直堅定地支持為成千上萬美國人提供教育，否則這些人將被拒絕提供高質量的教育。然而，在美國歷史上沒有給予這些機構獲得利潤豐厚的聯邦合作伙伴的機會，使其最大的學術機構發展機構能力和競爭優勢。少數名族學術機構項目工作組的具體職能包括數據測量（Data Measurement）、策略規劃和政策評估（Strategic Planning and Policy Review）和實施（Implementation）。

2.石棉和小企業監察專員工作組及其職權。石棉和小企業監察專員作為小企業接觸美國環保局的渠道，承擔促進小企業界與美國環保局之間的溝通的職責。石棉和小企業監察專員的任務為，通過代表小企業界和與小企業界協作來支持小企業的環境合規績效（environmental and compliance performance）并降低小企業的監管負擔（regulatory burden）——包括合規成本和對企業經營的不利影響。石棉和小企業監察員工作小組的職能為倡導小企業問題以及為了幫助小企業界而與州小企業環境援助項目（Small Business Environmental Assistance Programs， SBEAPs ）、小企業行業協會（small business trade associations）、美國環保局總部辦公室和地區辦公室、美國小企業局以及其他聯邦機構進行伙伴合作。這些合作伙伴關系能為美國環保局提供幫助小企業實現其環境績效目標所需的信息和視角。石棉和小企業監察專員項目是一個綜合性項目，通過該項目能在全國范圍內為代表小企業利益的教育和宣傳提供網絡、資源、工具和論壇。小企業監察專員還負責提供如下四項特定服務：一是，充當美國環保局和小企業界之間的聯絡員。這項特定服務的具體內容為：擔任小企業和美國環保局之間的聯絡員以促進爭議的解決；主持與美國環保局副局長和高級管理人員舉行的小企業行業協會會議；擔任《2002年小企業文書工作減輕法》（Small Business Paperwork Relief Act of 2002， SBPRA）的美國環保局聯絡點；代表美國環保局局長率先回應公民依據《石棉危害緊急情況反應法》（Asbestos Hazard Emergency Response Act）提起的投訴。二是，在美國環保局規則制定過程中倡導小企業權益。這項特定服務的具體內容為：在環境法規制定和實施過程中加深美國環保局工作人員對小企業之關注和影響的理解；在美國環保局監管活動中代表小企業的觀點；為了支持經《小企業監管執法公平法》修正的《監管彈性法》，對影響小企業的法規的制定和實施進行跟蹤。三是，向小企業提供技術援助。這項特定服務的具體內容為：通過免費熱線來回答技術和監管方面的問題；保存和分發美國環保局的出版物；開發合規援助工具；通過小企業環境主頁提供對技術援助的直接訪問。四是，支持小企業環境援助項目國家網。這項特定服務的具體內容為：充當龐大的小企業環境援助項目國家網的聚焦點并為該國家網提供多層次的支持和協調；支持全國年會；通過小企業環境主頁和相關活動為小企業環境援助項目國家網提供支持。

3.弱勢企業項目工組及其職權。弱勢企業項目是一項旨在增加和鼓勵弱勢企業利用和參與由美國環保局援助協議所資助之采購的宣傳性、教育性和目標性的項目。小企業項目辦公室的采購機會支持工作組（Procurement Opportunities Support Team）為弱勢企業項目制定政策和提供程序指導。弱勢企業項目的要求適用于所有依據美國環保局資助（grants）、合作協議（cooperative agreements）和機構間協議（Interagency Agreements）進行的設備、物資、建設和服務的采購。弱勢企業項目被授予了如下四項具體職能：一是，制定和監控弱勢企業項目的政策和程序；二是，向內部和外部的弱勢企業項目利益相關者提供宣傳和培訓；三是，向少數民族企業和婦女企業提供技術援助和程序援助（programmatic assistance）；四是，收集、整理和分析關于少數名族企業和婦女企業依據美國環保局財政援助協議（包括機構間協議）利用美國環保局采購的數據。美國環保局財政援助協議的接受者（Recipients）必須依據財政援助協議尋找小企業、少數民族企業和婦女企業來滿足他們的采購需要，并鼓勵他們利用小企業、少數民族企業和婦女企業來滿足他們的采購需要。對財政援助協議的接受者的以上約束和鼓勵通過財政援助協議所包含的條款和條件來實現。弱勢企業項目通過弱勢企業認證（DBE Certification）、公平份額目標（Fair Share Objectives/Goals）、少數民族企業/婦女企業報告（MBE/WBE Reporting）、六個誠信方面的努力（Six Good Faith Efforts）、合同管理要求（Contract Administration Requirements）、弱勢企業協調員（DBE Coordinators）等主要功能組件來實現其職能和目標。

4.在美國環保局采購中為小企業爭取權益工作組及其職權。在美國環保局采購中為小企業爭取權益工作組也被稱為小企業項目辦公室直屬工作組（OSBP Direct Team）。該工作組與采購管理部門辦公室（Office of Acquisition Management Division， OAM）主任、行政管理和資源管理辦公室（Office of Administration and Resources Management， OARM）主任以及美國環保局高級官員（senior-level officials）合作，開發項目來刺激和提高小企業、少數業務和婦女企業參與整個美國環保局采購過程。該工作組主要承擔如下八項具體職能：一是，制定影響社會經濟企業的政策和程序；二是，為小企業、小弱企業、8（a）小企業、女性擁有的小企業、傷殘老兵擁有的小企業（Service Disabled Veteran Owned Small Business）和歷史上未充分利用之企業區中的小企業（HubZone Small Business）設定和監控直接采購目標和分包目標；三是，編輯、收集和聚集（Compile， collect and assemble）社會經濟項目方面的統計數據；四是，審查和批準分包計劃；五是，審查和批準分包申請；六是，參加宣傳活動；七是，向小企業提供技術和管理援助；八是，向美國環保局的各項目辦和地區辦公室提供培訓援助和技術援助。美國環保局的地區小企業協調員（Regional Small Business Coordinators）是實現該工作組職能和目標的一種重要功能組件（大多數地區小企業協調員同時也擔任弱勢企業協調員）。

三、美國聯邦小企業環保監管體制對我國的啟示

近幾年學術界和實務界都比較關注和重視中小企業環保監管問題，但是這方面的理論研究和建設實踐成果都不夠豐碩，中小企業環保監管體制建設實踐更是成果甚微，尚未形成相對獨立的中小企業環保監管體制。因此，有必要針對我國中小企業環保監管體制的現狀和缺陷，借鑒美國聯邦小企業環保監管體制，完善我國中小企業環保監管體制。

（一）在環保主管部門內設立專門負責中小企業環保監管的機構

在美國環保局之局長辦公室內設立了專門負責小企業環保監管的機構小企業項目辦公室，在小企業項目辦公室內又設立了四個專門負責小企業環保監管的工作組。美國環保局是聯邦環保主管機構，在美國環保局內設立專門負責小企業環保監管的機構并明確賦予其相應的小企業環保監管職權，能為貫徹落實對大企業和中小企進行差別化環保監管之理念和制度提供最基本的組織保障。在我國，縣級以上人民政府設有環保主管部門，從下到上分別為縣市級人民政府的環保局、省級人民政府的環保廳和中央人民政府的環保部。為了給貫徹落實對大企業和中小企進行差別化環保監管之理念和制度提供最基本的組織保障，應該以美國環保局的機構設置為借鑒，在縣級以上人民政府的環保主管部門內設立專門負責中小企業環保監管的機構，并明確賦予這些機構中小企業環保監管職權。例如，在中華人民共和國環境保護部內，可以設立一個專門負責中小企業環保監管的機構中小企業司；在省級和市級人民政府的環保主管部門環保廳和環保局內，可以設立一個專門負責中小企業環保監管的機構中小企業司處；在縣級人民政府的環保主管部門環保局內，可以設立一個專門負責中小企業環保監管的機構中小企業司科。

（二）在環保分管部門內設立專門負責中小企業環保監管的機構

在美國內務部、交通部、農業部等聯邦機構內也設立專門負責小企業監管的機構——小企業和弱勢企業利用辦公室，并明確賦予這些機構相應的小企業監管職權，包括小企業環保監管職權。內務部、交通部、農業部等聯邦機構為聯邦環保分管機構。在各個聯邦環保分管機構內設立專門負責小企業環保監管的機構并明確賦予其相應的小企業環保監管職權，能為貫徹落實對大企業和中小企進行差別化環保監管之理念和制度提供重要的組織保障。在我國，農業、水利、交通、工業和信息化、國土資源、公安等部門為縣級以上人民政府的環保分管部門。但是，目前只有縣級以上人民政府的工業和信息化主管部門設立了專門負責中小企業監管的行政機構和事業組織。例如，中央人民政府的環保分管部門工業和信息化部設立一個專門負責中小企監管的內設機構“中小企業司”（2015年被更名為“中小企業局”）和一個專門從事中小企業服務的直屬事業單位“中國中小企業發展促進中心”，并明確賦予它們相應的中小企業環保監管職權。浙江省人民政府的環保分管部門浙江省經濟和信息化委員會設立了四個專門負責中小企監管的內設機構“中小企業發展規劃指導處”、“中小企業創業創新促進處”、“中小企業融資擔保處”和“中小企業協作交流處”以及三個專門從事中小企業服務的直屬單位“浙江省中小企業發展促進中心”、“浙江省中小企業服務中心”和“浙江省中小企業科技教育培訓中心”，并明確賦予它們相應的中小企業環保監管職權。廣東省人民政府的環保分管部門省經濟和信息化委員會設立了一個專門行使中小企監管職能的內設機構中“廣東省小企業局”和一個專門行使中小企服務職能的直屬單位“廣東省中小企業服務中心”，并明確賦予它們相應的中小企業環保監管職權。山東省人民政府的環保分管部門省經濟和信息化委員會也設立了一個專門負責中小企監管職能的內設機構“山東省中小企業局”，并明確賦予該局相應的中小企業環保監管職權。為了給貫徹落實對大企業和中小企進行差別化環保監管之理念和制度提供重要的組織保障，應該以美國聯邦環保分管機構之機構設置為借鑒，在縣級以上人民政府的各個環保分管部門內設立專門負責中小企業環保監管的機構，并明確賦予這些機構中小企業環保監管職權。例如，在水利部等中央人民政府環保分管部門內，可以設立一個專門負責中小企業環保監管的機構中小企業司；在水利廳和水利局等省級和市級人民政府的環保分管部門內，可以設立一個專門負責中小企業環保監管的機構中小企業司處；在水利局等縣級人民政府環保分管部門環保局內，可以設立一個專門負責中小企業環保監管的機構中小企業司科。

（三）在縣級以上人民政府內設立中小企業主管部門

在美國聯邦政府內設立小企業主管機構美國小企業局，并明確賦予其以向小企業提供援助、支持和服務為主要內容的監管職權，包括環保方面的監管職權。在聯邦政府內設立小企業主管機構并明確賦予其相應的小企業環保監管職權，也能為貫徹落實對大企業和中小企進行差別化環保監管之理念和制度提供重要的組織保障。在我國，雖然中央人民政府沒有設立中小企業主管部門，但是少數縣級以上地方人民政府設立了中小企業主管部門并明確賦予其相應的中小企業環保監管職權。例如，重慶市人民政府設立了中小企業主管部門“重慶市中小企業局”，并明確賦予其相應的中小企業環保監管職權。在重慶市中小企業局內設立了一個履行中小企業服務職能的直屬事業單位“重慶市中小企業發展服務中心”，該中心致力于搭建公共服務平臺，整合資源，為重慶市中小企業提供融資服務、法律服務、市場服務、創業服務。在縣級以上各級人民政府內設立中小企業主管部門并明確賦予其相應的中小企業環保監管職權。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕Randy A. Becker， Cynthia Morgan， Carl Pasurka Jr.， Ronald J. Shadbegian. “Do Environmental Regulations Disproportionately Affect Small Business？ Evidence from the Pollution Abatement Costs and Expenditures Survey”. Journal of Environmental Economics and Management， 2013，（66）：523–538.

〔2〕Haitao Yin， Howard Kunreuther， Matthew White. Last revised on May 8， 2012. “Do Environmental Regulations Cause Firms to Exit The Market？ Evidence from Underground Storage Tank （UST） Regulations”. Retrieved August 12， 2015， from http：//papers.ssrn.com/sol3/results.cfm？RequestTimeout=50000000.

〔3〕Daniel J. Fiorino. The New Environmental Regulation. London： The MIT Press. 2006：207–212.

〔4〕EPA. Last updated on August 11， 2015. “About the Office of Small Business Programs （OSBP）”. Retrieved August 12， 2015， from http：//www2.epa.gov/aboutepa/about-office-small-business-programs-osbp.

〔責任編輯：孫玉婷〕