中俄兩河流域合作成因分析及前景展望

[摘 要]中國長江中上游地區與俄羅斯伏爾加河沿岸聯邦區合作機制（以下稱“中俄兩河流域合作”）的形成意味著一種新興次國家政府國際交往模式的出現。通過非毗連次國家政府群國際合作視角，本文認為中俄兩河流域合作的形成來自于其合法性、必要性的支撐。對于未來發展而言，兩地區應重視合作可行性方面的現存問題，在互聯互通、信息共享與運行機制上加強建設。

[關鍵詞]國際合作；次國家政府對外交往；中俄兩河流域合作

[中圖分類號]D822.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）11 — 0075 — 04

2013年5月，中俄兩河流域合作地方領導人圓桌會議在武漢成功舉行，標志著中俄兩河流域合作機制的正式建立。盡管其從公開設想到正式建立僅用了一年，但對于我國地方政府對外交往卻具有里程碑的意義。因為這種對外交往模式，既不像友城關系僅僅是一對一的合作，也非以往的區域合作，以地理的毗連關系為主要合作依據。這一非毗連區域性國際合作為何能夠建立，且如此受中央政府重視？筆者認為，對該問題的解答需要對次國家政府國際合作進行了解。

一、非毗連次國家政府群國際合作及其成因

1.非毗連次國家政府群國際合作

次國家政府國際合作是指由次國家政府進行的，基于各方在一定領域內利益和目標基本一致或部分一致，為實現自身一定利益目標而進行的不同程度的協調與聯合。①這里的次國家政府是指“那些只在一國局部領土上行使管轄權的政府，即所有在國家層次以下的各級政府”。〔1〕這是當前學界對于次國家政府對外交往研究較多的領域，學者們提出了繁多的次國家政府對外交往理論模型。②但筆者認為其大多存在一個問題，即對于次國家政府對外交往理論的單一主體前提假設。在此假設影響下，上述理論模型基本忽視結構對次國家政府對外交往的影響。這就造成了現有理論難以合理解釋以中俄兩河流域為代表的多主體共享同一合作平臺的合作模式。由此，筆者根據中俄兩河流域合作現象，提出了非毗連次國家政府群國際合作的概念。

非毗連次國家政府群國際合作主要從兩方面進行界定。非毗連是指兩大合作群之間并不存在地理上的臨近性。次國家政府群國際合作則是指由多個只在一國局部領土上行使管轄權的政府所構成的所在地區的集體行動體系主導的，基于各方在一定領域內利益和目標基本一致或部分一致，為實現自身一定利益目標而進行的不同程度的協調與聯合。

需要說明的是次國家政府群主要強調在次國家政府對外交往基礎上增加對結構的重視。次國家政府群是一個完整的系統，它包含著結構與單元兩個層次。〔2〕單元指的是單一次國家政府；結構則指次國家政府構成集體行動體系時所采取的排列組合方式。單元的排列組合是體系能夠被視為整體的重要一步，但次國家政府群并非是一種全方位固定化的政府間合作機制，因而，次國家政府群所采用的排列組合方式應是根據不同情勢所作出的靈活設計。

2.非毗連次國家政府群國際合作的成因

對于非毗連次國家政府群國際合作為何能夠存在，筆者認為可以從其存在的合法性、必要性與可行性三個方面加以闡述。

（1）合法性

非毗連次國家政府群國際合作的合法性主要是基于不同政治結構形式下次國家政府本身對外交往與國際合作的合法性。從憲政制度的設計上看，外交權作為主權對外屬性的重要體現，一般都被劃歸為國家層面政府的權力。所以，無論國家結構形式如何，各國憲法都未授予次國家政府廣泛的對外交往權力。在單一制國家中，憲法明確規定外交權由中央政府所有。在聯邦制國家中，其憲法對于外交權論述主要有以下四種類型：明確規定外交權完全歸屬聯邦政府、明確規定聯邦成員不可進行的外事活動、明確規定聯邦成員可以進行的外事活動、不作任何區分。〔1〕雖然憲法將外交權歸屬于國家，但憲法也沒有絕對禁止次國家政府開展外事活動，而這就為次國家政府對外交往與國際合作留有可變通的余地。

同時，由于國家所面臨挑戰的改變，國家也開始對自己的職能進行調整，中央政府與地方政府之間、聯邦政府與聯邦成員之間開始出現了權力的下放與轉移。一般而言，被下放的權力與職能主要是對內功能，然而由于內政與外交的不斷交織，逐漸有部分外事權力開始下放到地方政府，其中表現最為明顯的是與經濟職能相關的外事外交權力。雖然從性質上來說，這些權力的所有權依然屬于國家，但就具體細節的決策與執行而言，其是屬于次國家政府的。次國家政府可以在國家層面的指導下，在不違背國家宏觀政策的前提下，開展對外交往與國際合作活動。上述兩個方面形成了次國家政府參與國際合作的有效法理基礎，為其活動提供了合法性。

（2）必要性

對于必要性討論主要從國家政府與次國際政府參與這一模式的動機入手。對于國家政府來說主要是有以下幾個方面的原因：首先，隨著對外政策影響領域的拓展，內政與外交之間的界線開始淡化。由此，國家在外交過程中需要考慮與著手調整的方面開始增多，并且正逐漸涉及到與日常生活息息相關的經濟、社會、人文等領域。為保證政府效率、節約公共支出，國家視授權次國家政府為一種有效手段。并希望通過分權適時地提供給次國家政府治理的權力和技術，使次國家政府在治理上扮演更重要的角色。〔3〕因此，從國家本身需求而言，其會允許并支持次國家政府參與一定范圍內的對外交往與國際合作。

其次，常規而言，次國家政府對外交往水平與質量，一般與其地緣條件和經濟實力呈正相關。若國家以自由主義方式對次國家政府對外交往進行管理，則極有可能出現次國家政府對外交往成果的失衡。為保證國家各地區對外交往與合作的協同發展，國家政府會支持在地緣位置或經濟實力上優勢較小次國家政府與非毗連地區開展具有發展潛力的國際合作。

再次，國家間外交關系的鞏固與深化，需要具體務實的合作項目來支撐與發展。在此方面，由于次國家政府的相對優勢，其能獲得部分經濟外交職能。但是，在毗連地區合作資源充分利用之后，如何進一步維持與深化兩國關系？這就需要非毗連地區的次國家政府能夠積極地參與到雙邊合作之中。同時，相對于點對點的次國家政府國際合作，區域對區域的次國家政府群國際合作較好地規避了選擇范圍和競爭秩序上的缺陷，進一步提高了合作達成的可能性，為鞏固與深化國家間外交關系打下了堅實的基礎。因此，國家政府會支持與鼓勵次國家政府參與次國家政府群國際合作。

而對于次國家政府來說，其自主參與非毗連次國家政府群國際合作主要是基于以下幾方面的刺激：從獲益方面考慮，各次國家政府由于地理位置、自身資源、經濟結構乃至地區科技水平等方面的差異，在對外交往方面往往存在與他者迥異的利益訴求。為確保自身利益訴求不被主流訴求所掩蓋，次國家政府就必須積極地自主參與次國家政府對外交往與國際合作。但同時，單一次國家政府在表達利益訴求的能力上稍顯單薄，所以，次國家政府需聯合相近地區、相似訴求的次國家政府，通過形成集體行動體系來增強自身在利益訴求過程中的實力，以實現自身獲益的最大化。

從能力方面考慮，非毗連次國家政府國際合作由于缺乏地理上的聯系，在合作達成上主要依靠的是雙方在自身發展戰略上的契合性。然而，單一次國家政府很難同時滿足合作方在合作過程中的所有期望，但若能與周邊地區次國家政府形成集體行動體系，則可以增加次國家政府針對非毗連次國家政府國際合作的優勢與可能，盡可能的滿足合作方的需求。并且在非毗連次國家政府群國際合作中這種需求滿足是雙向的。由此，次國家政府通過加入非毗連次國家政府群國際合作既可以增強自身的合作優勢，又可以實現對自我合作期望的最大滿足。

綜上所述，無論是國家政府還是次國家政府都有需要參與到非毗連次國家政府群國際合作之中。

（3）可行性

非毗連次國家政府群國際合作除需上述合法性、必要性作為法理基礎和實施動力外，還需從可行性上考慮其是否存在實現的可能。就此而言，筆者認為非毗連次國家政府群國際合作是存在一定可行性的，這是由于其可以通過以下幾種方式得以成形：

首先，實現互聯互通。相比邊境次國家政府國際合作的溝通順暢與往來頻繁，非毗連次國家政府群國際合作的主要障礙之一就是次國家政府之間缺乏溝通聯絡途徑。但是，隨著工業技術的革新，信息技術的進步，地理聯系上的缺陷可以通過互聯互通來實現。在人員往來方面，次國家政府可以通過修建公路、鐵路等基礎設施；開通直飛商業定期航班等方式方便人員直接往來；在信息溝通方面，則可以通過架設專用信息光纖，設立專項對口網站與電話等方式實現保障雙邊信息溝通順暢。通過建立多種形式的互聯互通，可以有效彌補非毗連次國家政府群國際合作過程中不存在交匯優勢的缺陷，從而有助于此類國際合作的實現。

其次，實現信息共享。傳統次國家政府國際合作因采用點對點形式，所以其掌握的信息一般是較為全面與真實的。而在非毗連次國家政府群國際合作中，由于參與主體眾多、地理距離較遠，使得掌握全面準確的信息成為制約非毗連次國家政府群國際合作的顯著因素之一。此問題的本質是對于信息傳播過程環節過多與信息真實性調查困難的擔憂。針對這兩點，可以通過網絡信息共享來加以解決，即由非毗連次國家政府群聯合搭建共用網絡平臺，及時發布經由各次國家政府審核通過的真實信息。通過官方信息共享平臺的建立，可以有效減少信息傳遞環節，并保證信息真實性，從而解決非毗連次國家政府群國際合作過程中的信息質疑。

第三，設計違規懲罰機制。同其他種類的國際合作類似，非毗連次國家政府群國際合作實現的重大障礙之一就是擔心國際合作中的欺騙行為。這一擔心可以通過建立完善的合作制度來實現。在國際關系理論中，根據新自由制度主義的觀點，國際制度可以促進合作。這是因為其存在懲罰功能。對于違反國際合作制度的不合作行為，懲罰是主要的制止和防止手段。 〔4〕據此類推次國家政府國際合作，只要在合作之初設計有完善的違規懲罰機制并嚴格執行，即可以解決相應的擔憂，并監督各次國家政府的行為。

上述實現方式，對于參與合作的國家政府與次國家政府而言，并非難以落實。所以，非毗連次國家政府群國際合作是具有可行性的。

二、中俄兩河流域合作成因分析

綜上，非毗連次國家政府群國際合作是在次國家政府本身對外交往的合法性上，結合國家政府與次國家政府的實際需求而出現的，具有實際可行性的次國家政府國際合作形式。若中俄兩河流域合作滿足上述三方面的要求，則可以解釋其為何得以形成。

1.中俄兩河流域合作的形成

2012年4月，李克強總理訪俄期間，首次與各合作方交換意見。〔5〕同年12月，我國發改委、外交部在京召開中俄“兩河流域”合作座談會，要求相關省市對此合作的具體落實進行前期準備。2013年5月，第一次中俄兩河流域合作地方領導人圓桌會議在武漢召開，雙方共有17個省份、聯邦成員出席。〔5〕會議最終簽署了《中華人民共和國長江中上游地區與俄羅斯聯邦伏爾加河沿岸聯邦區開展合作的議定書》成為中俄兩河流域合作的基本規定性文件。同年10月，中俄兩河流域合作聯合工作組組長會晤在俄羅斯下諾夫哥羅德州舉行。

2014年2月，中俄兩河流域合作工作組第一次會議在重慶召開。雙方共有20個省份、聯邦成員參與了此次會議。①通過協商，本次會議最終形成了兩地區投資項目清單和人文領域合作清單。同年12月，中俄兩河流域合作聯合工作組組長第二次會晤在俄羅斯烏里揚諾夫斯克市舉行。2015年8月，中俄兩河流域地方領導人第四次座談會在四川成都舉行。

回顧上述歷程，可以發現中俄兩河流域合作具有明顯的國家引導背景，并且取得了國家政策的支持。而從發展階段上來看，中俄兩河流域合作處于由務虛向務實轉變的階段，第一次工作組會議所形成的合作項目清單將成為日后引導中俄兩河流域合作具體落實的關鍵性步驟文件。

2.中俄兩河流域合作的合法性

就我國而言，1982年憲法已明確規定地方政府可以在中央政府的指導下，充分發揮自身主動性，行使中央政府所授予的相關職權。這種制度性分權為我國地方政府在國家指導下進行自主行為提供了法律保障。此外，我國在對外關系領域也已呈現出了分權的態勢：事關外交的職能性權力在越來越多的政府部門中得到分享、分擔；外交在縱向的央地關系上也出現了有限度的分權。〔6〕這兩個維度的分權行為主要是以中央政府的職能發揮為據因而屬于政策性分權。而這就意味著這種分權對于央地二層政府的職能履行具有促進作用，因而在短時間內不會出現大幅度的反復。總而言之，正是由于制度性和政策性分權，地方政府才具備了在一定限度內長期穩定的自主參與國際行為的合法性。

就聯邦制的俄羅斯而言，其聯邦成員單位具有相當的自主權。但2000年普京的聯邦制改革后，俄羅斯的央地關系開始出現一定的變化。2000年5月，普京頒布多道總統令，將俄羅斯89個聯邦主體劃分為7個聯邦區，并設立總統駐聯邦區全權代表，以達到對聯邦區的直接掌控。〔7〕此后，聯邦政府對聯邦成員的管控能力有所加強。但其最終追求的是中央集權前提下的央地分權，而非完全的中央權力集中。在經濟方面，普京仍舊以地方分權為主。俄羅斯聯邦成員出自經濟考慮的國際行為，依舊被得到允許與保護。由此，從合法性上來看，中俄兩國憲法與國家政府都對本國次國家政府出自經濟方面考慮的國際行為提供了法理與政策保障。

3.中俄兩河流域合作的必要性

對中俄兩河流域合作必要性的分析，可分為國家政府與次國家政府兩個層面。國家政府層面，中俄兩國政府都歡迎并支持中俄兩河流域合作機制。首先，中俄兩國自新世紀以來一直保持著良好的國家間關系，并在不同領域開展了多樣的國際合作。中俄兩河流域合作的出現為兩國深化務實合作提供了新的切入點，可將兩國合作范圍從沿邊、沿江地區向內陸腹地延伸，并將傳統點對點模式升級為區域對區域的新體系，這對于維護與穩定兩國關系意義重大。其次，從兩國自身來看，合作所涉及的兩個地區具有較大的相似性，都具有較強的綜合實力，工業基礎完善、科技水平突出；在地理位置上同處國家的內陸腹地。上述相似性使兩地所面臨的挑戰也具有一定的相似性。因而本合作，不僅有經濟利益考量，也具有通過相互借鑒成功經驗實現共同跨越式發展的考慮。所以從國家區域發展角度，中俄兩河流域合作是必要的。綜上，基于本國發展與雙邊關系，兩國會支持并引導相應省份及聯邦單位參與中俄兩河流域合作。

次國家政府層面，各省份、聯邦主體也迫切希望實現中俄兩河流域合作。首先，盡管參與合作的各主體都具有一定的經濟實力，但相似的地理位置缺陷，使它們在過往的國際合作中，結果總是差強人意。但由于中俄兩河流域合作對地域的要求，在國家層的引導與政策傾斜下，各省份與聯邦單位可以迅速找到國際合作的目標地域，減弱競爭障礙，有利于其國際合作的期望。其次，從所在區域看，兩區域不乏有特征相似的省份與聯邦單位（如：長江中上游經濟帶的重慶與湖北；伏爾加河沿岸聯邦區的巴什科爾托斯坦共和國與烏德穆爾特共和國）。以往對外交往中，這些主體由于大體特征相似經常成為競爭者，只能通過壓縮己方的合作收益來達成合作意向。這種同類競爭對本地區相似省份與聯邦單位造成了損失。而通過中俄兩河流域合作，具有相似特征的省份與聯邦單位以政府群的模式統一行動，即相似省份之間針對不同合作項目相互協調，以達到收益最優的合作匹配。這樣增強了各主體通過合作獲得最大收益的能力。

簡言之，中俄兩河流域合作因其對國家地區發展與國家間關系深化的促進作用，以及對各省份與聯邦單位通過合作實現自身收益最大化的有益影響，表現出了明顯的必要性。在合法性與必要性的支持下，以及當前中俄兩國深化合作關系的良好勢頭下，進一步深化中俄地區合作的中俄兩河流域合作得以建立。

三、中俄兩河流域合作的前景展望

1.中俄兩河流域合作的現存問題

雖然，中俄兩河流域具有著中俄兩國授予的合法性支持，并表現出明顯的必要性特征；但目前，中俄兩河流域合作仍未完全成形，仍處于務虛向務實轉變的階段。之所以如此，主要由于其存在以下問題：

第一，缺乏互聯互通的有效設施與途徑。現有在中俄兩河流域之間的直接交通聯系，僅有渝新歐鐵路一條。雖然這條鐵路為合作奠定了堅實的基礎，但其僅直接聯通伏爾加河沿岸聯邦區奧倫堡州，對于其他聯邦成員的作用仍需通過輻射發散。并且，這一鐵路也只能解決兩地間大宗商品的陸路交換與流通。對于高精尖行業的物流聯系與人員的往來，兩區域間暫未開通直飛的商業航班，這為兩區域直接溝通與合作造成了一定影響。

第二，合作信息存有一定問題。通過對兩份合作項目清單的統計，筆者發現在162項投資合作項目中，出現了4項超出范圍項目，如：楚瓦什共和國與吉利公司在俄組織生產吉利汽車、下諾夫哥羅德州引進長城汽車生產線等。〔8〕這些項目中提到的合作單位均不位于長江中上游經濟帶。而在人文領域合作路線圖中也出現了一定比例信息錯誤。如：維亞特卡國立人文大學（基洛夫市）與揚子大學（重慶市）擴大合作項目中的揚子大學在重慶并不存在；下諾夫哥羅德國立阿列克謝耶夫技術大學與遼寧大學合作落實項目中的遼寧大學并不位于長江中上游經濟帶。〔9〕類似的合作信息誤差損害了項目參與者對項目信息的信任程度，也給中俄兩河流域合作帶來了一定的不良影響。

第三，具體運行機制仍待完善。自《合作議定書》簽署后，合作工作組的各次會議都未出現章程性文件。這暗示了中俄兩河流域合作的具體運行與合作機制仍未完全成形，且意味著在具體項目運作過程中一旦出現不合作行為或違規現象，參與者是無法獲得由機制所提供的相應保護的。而這就失去了參與者通過本合作框架而非其他方式進行合作的意義。這也為中俄兩河流域合作的進一步落實造成一定的阻力。

2.中俄兩河流域合作未來走向

根據上述問題，筆者認為，未來中俄兩河流域合作應在以下幾方面予以加強。首先是提升兩流域間互聯互通能力。努力開通定期直飛客運航班，以便利人員往來；同時，簡化來往兩地區的簽證申領服務，使簽證通行便利化。在商品運輸方面，除利用提升現有基礎設施（公路、鐵路）能力外，還需對雙邊海關檢驗檢疫進行協調，減少由于海關、邊檢等環節造成的時間浪費。若能實現人員、商品的便捷往來，將有效提升合作區域相對其他地區的競爭優勢。

其次是加速合作信息共享建設。可建立中俄兩河流域信息共享與合作平臺，由當地政府部門對相關合作項目進行真實性審核之后，統一錄入該網站，一方面保證信息的真實性，另一方面保證各方都有直接渠道獲得相關合作信息，降低由地理相隔較遠而導致的信息溝通不暢。

最后是深化建設合作具體協調機制。兩區域可通過建設協作協會的形式，將發展參差不齊、地域廣闊的兩大地區凝結為整體，通過各自的區域協調，整體布局，以減少惡性競爭與重復建設的可能。并以此為合作的規范機構，實現對合作中非誠信行為的有效監督與處理，增強參與中俄兩河流域合作的各方的信心。

在全球化進程影響下，次國家政府在對外交往中的價值與活力逐漸凸顯。中俄兩河流域合作這種以次國家政府群方式出現的、成體系的合作模式，既是一種創新，也是對傳統單一主體次國家政府對外交往的優化。中俄兩河流域合作在其合法性與必要性的支持下，現已逐漸由務虛轉向務實。但合作機制未來仍需在互聯互通、信息共享和具體運行機制等方面不斷加以完善，從而使該機制在中俄地方政府合作方面發揮更為積極、實際的作用。

〔參 考 文 獻〕

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〔7〕潘禮德.解析普京的聯邦制改革〔J〕.俄羅斯中亞東歐研究，2005，（3）：14.

〔8〕俄羅斯聯邦伏爾加河沿岸聯邦區與長江中上游地區投資合作項目清單〔EB/OL〕.http：//www.aheic.gov.cn/info_view.jsp？strId=13917406859146580，2014-12-21.

〔9〕俄羅斯聯邦伏爾加河沿岸聯邦區和中國長江中上游地區2013-2014年人文領域合作路線圖〔EB/OL〕.http：//www.cqgcc.com.cn/2013-11-21/138101954692.html，2014-12-21.〔責任編輯：孫玉婷〕