再議個稅改革方向

隨著全國人大財經委的一份建議，個稅改革問題再次引起熱議。建議認為，有關部門在個人所得稅制改革中，應當統籌考慮代表所提意見，適時提出修法建議。

據悉，財政部正在抓緊推進個人所得稅的改革。近期，財政部稅政司多次組織專家開會研討，個稅改革方案已初具雛形，財政部將最快于2015年年底或2016年年初改革草案上報中央和國務院。目前3500元的個稅起征點是否會大幅提高？本次個稅改革誰會最受益？有人認為，提高起征點不是個稅改革方向，而是在當前個稅征管制度依然是代扣代繳，沒有其他個人和家庭免稅額的情況下的無奈選擇。近年，民眾對于個稅改革的呼聲一直未曾停止，且愈發高漲。在稅改“隆隆雷聲”的前奏下，“雨點”馬上就要來了。新的方案能成為滿足社會各群體訴求的“最大公約數”嗎？

1 個稅起征點4年未調整

長期以來，我國的個稅幾乎淪為“工資稅”，中低收入者稅收貢獻率達65%左右，而在發達國家，中低收入者個稅貢獻率一般不足30%。這意味著，在我國，中低收入者成了納稅的主力軍，高凈值人群反而通過各種方式避稅，其個稅貢獻不如中低收入者。

雖然國家近年來多次提高起征標準，但這一問題仍沒有得到根本解決。這其中有稅收征管制度不科學、征收水平不高的問題，更有個稅制度總體設計指導思想模糊、目標和方向不明確的問題。

事實上，作為收入稅，個稅關注的是公平原則。在現行稅制下，收入完全一樣但是家庭情況迥異的兩個人，其繳納的個人所得稅稅款完全一樣，完全未考慮家庭因素、個人贍養負擔的異同，這其實是有違公平原則的。為什么稅務機關不愿意根據個人和家庭的實際情況確定納稅人的免稅額？為什么只有依靠整齊劃一地提高個稅起征點才能達到降低稅負的目的？根源在于如果要按照個人和家庭的實際情況確定免稅額，必須把現行的代扣代繳制改為個人或者家庭自動申報制。稅務機關所擔心的是，如果納稅人不說實話，出現謊報、瞞報的情況，比如沒有與父母同住的卻聲稱與父母同住，并騙取“贍養父母免稅額”，會造成稅收收入的損失。而采用代扣代繳制，可以最大限度地把稅款收上來，方便了稅務機關的征管。

但提高個稅免征點可能會產生以下副作用：

一是欠發達地區難以收到個稅。比如，把個稅起征點提升到6000元，可能有更多的欠發達省區收不到個稅，因為這些省區的人均收入根本達不到個稅起征點，那么在這些省區就無法讓個稅發揮對收入分配的調節作用。

二是個稅起征點提得越高，越難以推行以家庭為單位的個稅綜合征收改革，因為綜合征收體制下所提供的各種家庭和個人免稅額加在一起，有可能還沒有提高后的個稅起征點的金額高。

個稅起征點自1980年確定為800元后歷經了3次調整，2006年提高到1600元，2008年提高到2000元，2011年提高到目前的3500元（見下圖、下表）。

在2011年調整之后的4年間，個稅起征點再未進行上調。起征點雖4年不調，但人大代表及社會輿論卻每年都會發出上調呼聲，在2015年的兩會上，上調個人所得稅起征點的呼聲再起，全國人大代表、格力空調董事長董明珠等多位人大建議將個稅起征點上調至5000元。財政部有關官員每次的表態都極其一致，即個人所得稅費用扣除問題將在個稅改革中統籌考慮，換言之，個稅起征點的調整在改革后才能再次啟動。

2 人大建議提高工資起征點

雖然提高起征點并不是個稅改革問題的關鍵，但卻可以成為輿論的風向標。就在稅改久拖不決的這4年里，中國城鎮居民人均可支配收入增長了30%以上，個人所得稅的征收范圍不斷擴大，甚至已從“大眾稅”變成了“窮人稅”。一個原本收不上多少錢的個稅，卻不斷遭到輿論的“口誅筆伐”，這種局面對廣大納稅人不利，對稅收、財政等職能部門其實也沒有好處，無論從何種意義上講都亟待改變。

在2015年3月舉行的十二屆全國人大三次會議期間，王法亮、劉紹英等30位代表提出兩件議案認為，近年來個人所得稅法的滯后性日漸凸顯，工薪所得的起征點仍需提高，個人所得稅法6次修改忽視了工薪所得納稅人之外的其他勞動者，缺少反避稅等國際稅收內容，建議修改個人所得稅法。

財政部認為，關于提高起征點，在下一步綜合與分類相結合的個人所得稅制改革中將對個人所得稅費用扣除問題進行統籌研究和考慮；關于其他所得項目的減除費用標準，其他所得與工薪所得的計稅方法、稅率不同，稅負不能簡單比較；關于個人海外避稅，將進一步加強與相關部門以及其他國家財稅部門配合，強化境外所得的個稅征管。

3 提高起征點不是個稅改革方向

既然十八屆三中全會的決議精神提出要建立現代財政制度和國家治理制度，要重新構造政府和民眾之間的關系，那么稅務機關就應首先選擇相信納稅人，納稅人也就會選擇相信稅務機關。在我國，個稅作為直接稅，是體現了政府與納稅人互動關系的重要稅種，啟動個稅征管體制的改革是我國建立現代財政制度的突破口之一。筆者認為，個稅征管制度從現行的按照11類收入分類征收最終落實到把相關收入整合起來，進行綜合征收，并給予合理的免稅額，才是個稅改革的方向。

可喜的是，目前個稅改革已邁出綜合征收個人所得稅的第一步，已開展對年收入12萬元以上的高收入人群試行個稅的自動申報制，把工資、薪金所得、勞務報酬所得、財產轉讓所得等納入綜合征收范圍，但還需加以完善，如根據納稅人家庭負擔情況計入抵扣因素，提供減免稅額度，并通過稅務稽查對謊報、瞞報者提出警告和懲罰；納稅人可以根據自身的情況選擇以個人為單位還是以家庭為單位向稅務機關申報個稅。

4 綜合與分類相結合

目前我國個稅征收主要采取的分類稅制，這讓實際的個人所得稅征收過程中調節收入分配的功能大打折扣。分類稅制是指，對同一納稅人在一定時期內的各種所得，按其所得的不同來源進行分類，如工資、薪金所得、個體工商戶的生產經營所得、租賃經營所得。每一類所得按照單獨的稅率分別計征所得稅。

一個不容忽視的客觀事實是，在個人所得稅征管過程中，工薪所得稅最易管控，代扣代繳比較到位，其他收入尤其是偶然發生的財產性收入征管相對薄弱，于是，收入來源單一的工薪階層繳稅較多，而收入來源多元化的高收入階層繳稅較少。

本次個稅改革最大的受益者是誰？多位專家表示，十八屆五中全會關于收入分配改革的基本原則會在個稅改革中有所體現。他們在建議中提出，實行有利于縮小收入差距的政策，明顯增加低收入勞動者收入，擴大中等收入者比重；加快建立綜合和分類相結合的個人所得稅制。“提低、擴中、調高，大的方向還是很清楚的，”中國財稅法學研究會會長劉劍文表示，“提高起征點肯定不是未來改革的方向，改革要放在綜合與分類相結合的稅制模式的總體框架下去設計具體方案。”

我國最早提出建立綜合與分類相結合的個人所得稅制是在1995年，至今已經過去了20個春秋，我國仍然是分類征收個人所得稅。在即將上報的個稅改革方案中，首先要解決的問題就是哪些個人收入繼續分類征收個稅，哪些收入納入綜合征收范圍。

確定了綜合征收范圍后，還需要確定綜合計征的稅率。現在工資、薪金所得稅率范圍是3%～45%，共計7檔稅率，綜合所得的稅率是和薪資所得稅率一樣，還是有所調整，尚需進一步明確。張斌表示，工資薪金所得稅是每個月由單位代扣代繳，相當于預繳；綜合計征后，綜合稅率的高低涉及個人是需要補稅還是退稅。

除此之外，個稅改革中爭議較大的問題是要不要以家庭為單位征收，要不要引入差別扣除。在現行稅制下，納稅人的家庭負擔因素沒有被考慮進去。財政部部長樓繼偉曾多次提出，個稅改革“在對部分所得項目實行綜合計稅的同時，會將納稅人家庭負擔，如贍養人口、按揭貸款等情況計入抵扣因素，更體現稅收公平”。

5 他山之石：綜合稅制

與分類征收相對的稅制是綜合稅制，指對納稅人在一定時期（通常為1年）內取得的各項所得，不分其來源渠道和所得，綜合計算征收所得稅的一種制度。據不完全統計，在110個國家或地區中，有87個國家地區先后采用了綜合稅制，比例高達80%。其中既包括美國、英國等發達國家，也包括墨西哥、印度等發展中國家，以及新加坡等新興國家和地區。值得一提的是，盡管英國將個人所得進行分門別類進行各種必要扣除，但要再統一扣除基本生計費用后適用一套稅率計征。所以，英國看似分類，實為綜合。

綜合稅制有以下三大好處：

第一，能充分體現“量能課征”的公平原則。因為它能反映納稅人在一定時期（一個納稅年度）的收入水平及納稅能力，它既能實行差別課稅，又能采用累進稅率全面課征；既能實行源頭扣繳、防止漏稅，又能將全部所得合并申報；達到量能負擔的要求，等于對所得的課稅加上了“雙保險”。

第二，能充分體現“源泉課稅”的法治原則。鑒于目前我國公民的足額納稅意識較低，稅收征管手段乏力，實施源泉課稅的辦法，既能最大限度地減少稅收流失，又能防止降低適用稅率；既能更有效地調節收入分配差距，又能遏止貧富差距現象。因此，實施分類綜合所得稅制符合我國現階段基本國情。

第三，能充分體現“稅收管理”的效率原則。它既能對所列舉的收入項目按規定分類課征，又能對不同來源的收入實行綜合計算征收；既能方便于稅務部門對各項收入來源進行稽征，防止稅源流失，又便于納稅人對各項收入來源進行匯總申報，避免稅負不公。因此，實施分類綜合所得稅制可以避免將收入分散化而流失稅收，符合稅收管理的效率原則。

收稿日期：2015-11-19