把握重大問題 積極穩(wěn)妥推進(jìn)整市試點(diǎn)

摘 要：以今年3月4日全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作推進(jìn)會議召開為標(biāo)志，淮安市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作由局部試點(diǎn)進(jìn)入整市推進(jìn)、全面展開的新階段。今年全市有50%的村開展試點(diǎn)，30%的村完成試點(diǎn)；2016年基本完成；2017年完成掃尾工作。經(jīng)過半年多來的整市推進(jìn)試點(diǎn)，我們認(rèn)為在整市推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)中應(yīng)把握以下幾個(gè)重大問題：

關(guān)鍵詞：積極；穩(wěn)妥；推進(jìn)；整市；試點(diǎn)

一、深入宣傳發(fā)動問題

2013年中央一號文件提出“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。習(xí)近平總書記在2013年底召開的中央農(nóng)村工作工作會議上強(qiáng)調(diào)“要把這項(xiàng)工作抓緊抓實(shí)，真正讓農(nóng)民吃上‘定心丸’”。為了將中央的這一重大決策講明、講深、講透，引發(fā)基層干部群眾的共鳴，增強(qiáng)宣傳發(fā)動的針對性和實(shí)效性，我們在實(shí)踐中的深切體會是，不妨就這從這次確權(quán)登記頒證要做的“三件事”具體講起：第一件事是以二輪承包為基礎(chǔ)開展權(quán)屬調(diào)查，運(yùn)用現(xiàn)代測繪技術(shù)，解決農(nóng)戶家庭承包地面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明等問題。通過做這件事，確定承包共有權(quán)人，搞準(zhǔn)面積，繪制地籍圖，明確承包地塊的空間位置，為農(nóng)民“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”。有利于穩(wěn)定土地承包關(guān)系并保持長久不變，維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益；有利于推動土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；也有利于農(nóng)村社會的長治久安。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2014年底，淮安市土地流轉(zhuǎn)面積264.35萬畝，占農(nóng)戶家庭承包總面積54.6%，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模經(jīng)營比重已達(dá)46.2%。金湖縣銀集等鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的比重已90%。試想一下，如果這個(gè)時(shí)候我們不做這件事，隨著土地流轉(zhuǎn)后統(tǒng)一整地，地形地貌發(fā)生變化，農(nóng)民到哪去找自己的承包地？做了這件事，農(nóng)民就可以放心流出土地，流入土地的新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體就可放心經(jīng)營，農(nóng)村土地承包糾紛就可以從根本上得到減少。金湖縣金北鎮(zhèn)劉莊村支部書記楊登明在農(nóng)業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)來調(diào)研時(shí)深有體會地說：“土地確權(quán)登記頒證后，干群關(guān)系變好了，矛盾糾紛減少了，土地流轉(zhuǎn)加快了，規(guī)模種田增多了。”第二件事是完善承包合同，健全登記簿，建立承包土地合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、頒證證明權(quán)利的登記制度，強(qiáng)化承包地的用益物權(quán)保護(hù)，賦予承包地財(cái)產(chǎn)權(quán)能。長期以來，我國農(nóng)民擁有的房屋、宅基地和承包地，由于沒有產(chǎn)權(quán)界定、登記和信息表達(dá)，一直處于“沉睡”狀態(tài)。通過做這件事，使承包地財(cái)產(chǎn)權(quán)利得以取得，這是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重大突破，必將激活承包土地這一重要的生產(chǎn)要素，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入。金湖縣金北鎮(zhèn)在先行開展確權(quán)登記頒證試點(diǎn)的同時(shí)，探索通過“三方協(xié)議”以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資，已發(fā)放貸款近8千萬元。第三件事是對確權(quán)登記頒證的全套資料整理，建立紙質(zhì)和電子檔案，并建立省、市、縣三級聯(lián)網(wǎng)的承包土地信息化管理平臺。通過做這件事，既解決過去土地承包檔案不健全、不規(guī)范的問題，又對土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、流轉(zhuǎn)、入股、抵押等進(jìn)行信息化管理，打造土地承包管理的“升級版”。從做的這“三件事”，我們就應(yīng)直觀、清楚地看到，這次確權(quán)登記頒證，不僅是深化農(nóng)村各項(xiàng)改革的基礎(chǔ)性工作，其本身就是一項(xiàng)重大的改革舉措，是繼聯(lián)產(chǎn)承包、稅費(fèi)改革之后農(nóng)村的又一項(xiàng)具有里程碑意義的改革，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

二、堅(jiān)持重大原則問題

中辦發(fā)[2014]61號文件和農(nóng)業(yè)部等六部委的文件，確定了確權(quán)登記頒證的重大原則和政策口徑。這是我們開展工作的行動指南。越是整市推進(jìn)試點(diǎn)，可能會遇到更多的復(fù)雜情況，我們越要頭腦清醒，堅(jiān)持原則，確保政策執(zhí)行不走樣，防止出現(xiàn)方向上的偏差，引發(fā)社會矛盾。從過去2年多試點(diǎn)的情況看，一定要堅(jiān)持“兩大原則”：一是保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定的原則。開展確權(quán)登記頒證，是對現(xiàn)有土地承包關(guān)系的進(jìn)一步完善和提高，而不是改變現(xiàn)有土地承包關(guān)系。因此，各地在工作中要保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定，以現(xiàn)有承包臺帳、合同、證書為依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬，做到“三不變、一嚴(yán)禁”，即現(xiàn)有承包關(guān)系不變、承包地塊不變、承包合同起止年限不變，嚴(yán)禁調(diào)整和收回農(nóng)戶承包地。對農(nóng)民承包地塊原四至范圍內(nèi)實(shí)測面積大于二輪承包時(shí)記載面積的，經(jīng)公示后必須據(jù)實(shí)確權(quán)登記給原承包農(nóng)戶，不得收回重分或留作集體機(jī)動地使用，頒證時(shí)同時(shí)登記實(shí)測和二輪承包兩個(gè)面積。二是堅(jiān)持依法民主的原則。對確權(quán)登記頒證過程中遇到的矛盾和問題，有法律政策依據(jù)的，嚴(yán)格按照法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定處理；法律政策沒有明確規(guī)定的，依據(jù)法律政策基本精神，本著尊重歷史、實(shí)事求是的原則，交由村民討論，經(jīng)過民主協(xié)商決定，結(jié)果向群眾公開，接受群眾監(jiān)督。金湖縣在全市率先開展試點(diǎn)的過程中，嚴(yán)格執(zhí)行中央的重大原則和政策。全縣二輪承包合同面積41.4萬畝，實(shí)測面積60.03萬畝，實(shí)測比合同面積多出的部分據(jù)實(shí)確權(quán)給原承包農(nóng)戶。因而，工作進(jìn)展得順利、平穩(wěn)，得到群眾的擁護(hù)和支持，受到了農(nóng)業(yè)部和省、市領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。今年3月26日農(nóng)業(yè)部總農(nóng)藝師孫中華視察金湖縣確權(quán)登記頒證工作時(shí)，稱贊他們“認(rèn)真貫徹中央精神，對人民群眾高度負(fù)責(zé)，程序科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、工作認(rèn)真細(xì)致”。

三、推進(jìn)積極穩(wěn)妥問題

全市和各縣區(qū)都制定了確權(quán)登記頒證的時(shí)間表，符合中央和省里規(guī)定的進(jìn)度要求。在組織實(shí)施中，要總體把握好既積極又穩(wěn)妥的問題。這項(xiàng)工作非做不可，非做好不可，我們要敢于擔(dān)當(dāng)，積極推進(jìn)，確保進(jìn)度，不能等待觀望，遲滯不前、久拖不決。但也要保證進(jìn)度服從質(zhì)量、服從穩(wěn)定，不能急于求成，欲速則不達(dá)。總結(jié)2年多來試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，一定要結(jié)合實(shí)際，努力做到“三個(gè)先”：一是先行試點(diǎn)，壓茬推進(jìn)。金湖縣先在金北鎮(zhèn)劉莊村試點(diǎn)，劉莊村的每一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，都召集金北鎮(zhèn)其他村的相關(guān)干部現(xiàn)場觀摩學(xué)習(xí)。在劉莊村率先推進(jìn)的同時(shí)，其他村再漸次開展。當(dāng)金北鎮(zhèn)全面開展后，繼而再擴(kuò)大到金湖縣全縣。二是先易后難，分期推進(jìn)。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，選擇二輪承包基礎(chǔ)臺帳齊全，土地承包糾紛少，基層組織凝聚力較強(qiáng)的村先行開展，在積累經(jīng)驗(yàn)和熟悉業(yè)務(wù)后，再集中力量攻克難度較大的村。對各村條件均較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也可全面開展。否則，不宜齊頭并進(jìn)。三是先排查矛盾，穩(wěn)妥推進(jìn)。農(nóng)村土地歷經(jīng)了一輪承包和二輪延包，已有30多年，難免存在各種各樣的矛盾和問題。這次確權(quán)登記頒證，這些矛盾和問題將會集中顯現(xiàn)出來。能否化解好矛盾和問題，是確權(quán)登記頒證能否順利開展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2年多試點(diǎn)的實(shí)踐表明，在前期準(zhǔn)備階段，以村、組為基礎(chǔ)單元，集中排查梳理矛盾，制定化解對策，這是必不可少的重要的一環(huán)。俗話說就叫“不打無準(zhǔn)備之仗”。金湖縣在劉莊村試點(diǎn)排查出11個(gè)矛盾，擴(kuò)大到金北鎮(zhèn)試點(diǎn)排查32個(gè)矛盾，繼而擴(kuò)大到全縣排查213個(gè)矛盾，對這些矛盾各級都有應(yīng)對化解方案。洪澤縣在岔河鎮(zhèn)試點(diǎn)時(shí)，縣委分管領(lǐng)導(dǎo)親自到岔河、其虎等村居召開座談會，排查梳理矛盾，與村組干部一道討論化解方案。像這樣，有備而來，方能百戰(zhàn)百勝。

四、嚴(yán)格規(guī)范操作問題

這次確權(quán)登記頒證農(nóng)業(yè)部頒布了技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，省農(nóng)委正在制定驗(yàn)收辦法。國家和省將組織對各縣區(qū)進(jìn)行檢查驗(yàn)收。在技術(shù)操作層面，主要由各縣區(qū)招標(biāo)確定測繪公司和軟件公司承擔(dān)。就像搞建筑工作，有施工單位、監(jiān)理單位一樣。各縣區(qū)應(yīng)督查、配合技術(shù)實(shí)施單位按“圖”施工，嚴(yán)格按照前期準(zhǔn)備、入戶調(diào)查、測量制圖、公示審核、登記頒證、建檔入庫這六個(gè)步驟，做到一步驟不少、一個(gè)環(huán)節(jié)不漏、一份證據(jù)材料不缺。從2年多試點(diǎn)的實(shí)踐看，每個(gè)階段把握的要點(diǎn)是：在前期準(zhǔn)備階段，各縣區(qū)一定要招標(biāo)選擇技術(shù)力量強(qiáng)、有工作經(jīng)驗(yàn)的測繪公司、監(jiān)理公司，招標(biāo)選擇的軟件公司必須能與省、市軟件平臺對接。要認(rèn)真組織開展政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)，發(fā)放培訓(xùn)材料，使所有參訓(xùn)人員掌握政策業(yè)務(wù)知識。要充分運(yùn)用書信、宣傳手冊、報(bào)紙、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體，加大宣傳力度，做到家喻戶曉，將政策交給群眾，取得群眾的支持。在入戶調(diào)查階段，應(yīng)準(zhǔn)確核對承包共有人姓名、身份證號碼等信息，弄清每一個(gè)承包地塊的位置、繪出地籍草圖。在測量制圖階段，現(xiàn)在技術(shù)路徑已很明確，就是采用2014年最新1：2000的30cm高分辨率正射航空影像圖，用圖解加實(shí)測的辦法，弄清農(nóng)戶每塊承包地的實(shí)際面積、位置、形狀、權(quán)屬和空間分布等情況，標(biāo)識統(tǒng)一的地塊編碼，繪制出符合規(guī)范的承包地塊示意圖。在公示審核階段，該公示的一定要及時(shí)公示，該農(nóng)戶簽字的一定要農(nóng)戶本人簽字，特殊情況代簽的要有書面委托手續(xù)。在登記頒證階段，一定要健全完善合同和登記簿，證書一定及時(shí)發(fā)到農(nóng)戶手中，不能就存放在鎮(zhèn)、村或干部手中。這是國家和省驗(yàn)收的重點(diǎn)。在建檔入庫階段，要按照檔案驗(yàn)收的規(guī)定，完整收集歸檔各類圖表、影像和證據(jù)資料，并錄入數(shù)據(jù)庫。總之，各縣區(qū)要嚴(yán)格規(guī)范操作，確保通過國家和省、市驗(yàn)收。如果不能一次性通過驗(yàn)收，被責(zé)令補(bǔ)救，甚至返工，那將非常被動，可能帶來更加復(fù)雜的矛盾。

五、落實(shí)主體責(zé)任問題

確權(quán)登記頒證，中央負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)，省、市負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和工作指導(dǎo)，縣區(qū)是責(zé)任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村負(fù)責(zé)具體實(shí)施。市委、市政府對這項(xiàng)工作高度重視，將其列為農(nóng)村改革的重中之重，全面深化改革的重要內(nèi)容，“兩為”整治的重要方面 ，農(nóng)業(yè)農(nóng)村考核的重要指標(biāo)，不斷加大統(tǒng)籌推進(jìn)的力度。市推進(jìn)會后，市主要領(lǐng)導(dǎo)親自調(diào)研和現(xiàn)場觀摩指導(dǎo)，各縣區(qū)黨委、政府也高度重視，成立了由一名或兩名黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，有力地推動了試點(diǎn)工作的開展。尤其是金湖縣作為全省16個(gè)試點(diǎn)縣之一，不僅在全市起到探索先鋒的作用，而且在全省處于領(lǐng)先地位。在整體推進(jìn)、全面推開的過程中，各縣區(qū)面臨的責(zé)任更重、矛盾更多、工作量更大，更要進(jìn)一步強(qiáng)化主體責(zé)任的落實(shí)。一是進(jìn)一步強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。各縣區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要親自過問，分管領(lǐng)導(dǎo)要直接抓，按照確定的時(shí)間表和路線圖，扎實(shí)推進(jìn)，抓緊抓實(shí)。要協(xié)調(diào)組織縣區(qū)農(nóng)經(jīng)、國土、公安、法制、檔案、信訪、婦聯(lián)等部門，充分發(fā)揮職能作用，盡責(zé)盡力，增強(qiáng)推進(jìn)和指導(dǎo)的合力。要根據(jù)進(jìn)展情況，及時(shí)組織政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)，做好測繪公司、軟件公司與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的對接工作。二是進(jìn)一步強(qiáng)化督查指導(dǎo)。各縣區(qū)要督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級主要領(lǐng)導(dǎo)切實(shí)承擔(dān)起具體組織實(shí)施的責(zé)任，將這兩級干部充分動員起來，分工負(fù)責(zé)，分頭落實(shí)。要以村為基礎(chǔ)單元，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管負(fù)責(zé)人，組織開好黨員和村民代表會，成立的老黨員、村民代表為成員的工作小組，配合測繪人員做好入戶調(diào)查、查田勘界、測量制圖、化解矛盾，群眾簽字確認(rèn)等工作。避免發(fā)生過去試點(diǎn)中出現(xiàn)的少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就將該項(xiàng)工作交給農(nóng)經(jīng)站，農(nóng)經(jīng)站又交給村會計(jì)；有少數(shù)村測繪公司進(jìn)村開展工作無人指界、無人化解矛盾等問題。這種基層組織領(lǐng)導(dǎo)不力的問題，不僅影響工作的進(jìn)度和質(zhì)量，還可能出現(xiàn)影響穩(wěn)定的問題。三是進(jìn)一步落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障。中央明確，確權(quán)登記頒證不得向農(nóng)民收費(fèi)或由村級墊付，不得增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村級負(fù)債。中央、省級財(cái)政將有專項(xiàng)補(bǔ)助。市財(cái)政也將給予適當(dāng)補(bǔ)助。但中央、省級補(bǔ)助大部分要在通過驗(yàn)收后才能下拔。因此，各縣區(qū)要將確權(quán)登記頒證所需經(jīng)費(fèi)足額納入財(cái)政預(yù)算，并及時(shí)拔付。尤其值得注意的是，要落實(shí)村級聘用老黨員、村民代表誤工經(jīng)費(fèi)的保障問題。還要加強(qiáng)確權(quán)登記頒證專項(xiàng)資金的監(jiān)管，確保按規(guī)定使用。

六、探索成果運(yùn)用問題

確權(quán)登記頒證是一項(xiàng)重大的基礎(chǔ)性改革，關(guān)鍵還要探索確權(quán)登記頒證成果運(yùn)用。確了權(quán)，賦了能，還要搞活，農(nóng)民的權(quán)利才能得到實(shí)現(xiàn)。尤其是已基本完成確權(quán)登記頒證的地方，更要順勢推進(jìn)，積極作為。一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模健康發(fā)展，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。將土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，讓更少的農(nóng)民種更多的地，這是推進(jìn)工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。要強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，鼓勵農(nóng)民流出土地，進(jìn)城務(wù)工，從事二、三產(chǎn)業(yè)。加大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持力度，促進(jìn)其適度擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，流入更多的土地。加大培訓(xùn)力度，培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民，使其成為新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。推廣金湖縣“組上報(bào)、村收集、鎮(zhèn)發(fā)布”的土地流轉(zhuǎn)模式，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的功能，合理確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和期限。