土地利用總體規劃中的“剛性”與“彈性”研究

【摘要】土本文主要對土地利用規劃中剛性與彈性的含義以及如何處理好剛性與彈性的關系進行探究。

【關鍵詞】土地利用；總體規劃；剛性；彈性

一、土地利用中剛性與彈性的內涵分析

土地利用規劃中的剛性是指為了科學合理地利用各類土地，認真、嚴格遵守國家的基本規定，落實相關的政策法規，從而使土地規劃具有一定的固定性和強制性。土地利用規劃中的剛性一方面是相關的政策法規的不可逾越性，對規劃的內容具有嚴格的要求和控制，另一方面是在用地結構、土地特定用途的管制中也都具有一定的剛性特征。土地利用規劃中的彈性是指相關的規劃人員在制定規劃方案時，各項數據具有一定的可調范圍，從而在實施過程中可以根據情況進行適當調整，具有一定的靈活性。土地利用規劃的彈性主要表現為規劃期限、用地結構、用地布局以及用途管制等可在適當范圍內調整。土地利用總體規劃中，在保證該區域土地的基本功能的條件下，土地規劃的編制以及實施管理都必須有一定的可調整型和應變能力，這就是土地利用總體規劃的彈性理論。

土地利用總體規劃的剛性與彈性是相互對立、統一的一個整體，是以土地為研究對象的矛盾雙方。剛性是土地利用總體規劃的首要屬性，沒有一定的剛性約束，土地規劃的宏觀控制與具體規劃實施就無法體現出來，沒有規則的約束就無法完成科學的規劃，土地功能也無法充分體現，但是剛性作用過大就會使整個規劃項目過于呆板、生硬，在具體的操作實施中也會遇到很多障礙，無法充分發揮規劃應有的作用。彈性是土地總體規劃的次要屬性，能夠彌補剛性缺陷，適當的彈性能夠將規劃的實踐操作與剛性內容有機地結合起來，面對復雜的、變化的環境條件作出適應性調整，將剛性賦予實踐意義。土地利用總體規劃中的剛性與彈性是相互結合的，二者相互依存、相互補充。

二、在土地利用規劃中處理好剛性與彈性關系的意義

在土地利用總體規劃中，剛性屬性能夠增加規劃的宏觀調控能力，使土地規劃在整體上按照特定的規則展開，能夠使規劃發揮龍頭作用，但剛性過強就會失去變通、調整的能力，而實際的工作環境、操作手段都是不同的、變化的，因而會影響規劃的實用性與可操作性。因此，在實際的規劃實施中，必須在規劃中添加適當的彈性因素，增加其靈活性與實踐性。在土地利用總體規劃中剛性與彈性的結合是增強實踐性的必然要求，一方面是因為在一些地區土地建設的操控指標過于僵硬或者根本沒有適用于該地區的規定，甚至將項目陷于違規占地的困局；另一方面對于一些特殊用地，剛性較強的規劃很容易激發現實用地與總體規劃之間的矛盾；當彈性過強時，相關規定就會失去權威性，產生違法用地、違規開發等問題，因此土地規劃必須在把握一定的剛性前提下，進行適當的彈性調整，保證其實際操作性的同時，尊重法規的權威性。加強土地利用規劃剛性與彈性的結合還是完善其自身發展的客觀需求，這是由于我國的土地利用總體規劃還處于探索階段，土地基本上由政府進行高度集中的管制，規劃的實施過于強調指標，增加了實施的難度和實際意義。此外，加強土地利用規劃中剛性與彈性的結合是推動社會經濟可持續發展的一個重要手段，我國的土地資源非常稀缺，人多地少是目前面臨的主要局面，隨著人口的持續增加，耕種土地的面積日益減少。在土地利用規劃中剛性與彈性相結合，能夠在一定程度上適應產業結構調整、政策變更、土地結構變化的要求，使規劃在不同時期和不同條件下保持合理性。

三、剛性與彈性相結合的規劃方法探究

1、加強控制指標與分區管制的結合

加強土地規劃中剛性與彈性的結合，充分發揮其雙重屬性的作用。首先要加強控制指標與分區管制的結合。從發達國家和地區的土地管制的經驗來看，土地的管理控制與分區管制逐漸呈現彈性化的趨勢，例如土地規劃的整體性增強、發展權適當流轉、特殊土地條例出現等。加強控制指標與分區管制的結合，一方面要對基本農田保護區、風景觀賞區以及生態保護區等功能的土地加強管理控制的剛性，以基本的法律法規為約束，保障基本用地的面積。其次，對于農業用地面積，除了基本農田外，在相關的環境、土地保護法規的要求下，要給予適當的發展選擇權，即適當增加彈性。對于建設用地面積首先要保障公益性的基礎設施用地，充分利用其剛性，商業性質用地則可以根據市場發展規律作出相應的反應和調整，進而確定土地的利用性質和開發強度，即保持一定的彈性。土地用途的分區管制就是要對其管理規則預留出一定的適應性和靈活性，在剛性基礎上添加彈性成分。加強土地總體規劃的控制指標與分區管制的結合就是在對涉及公共利益與土地資源安全的土地保持足夠剛性的同時，給新的產業結構一定的彈性，以滿足經濟發展的要求。

2、實現動態規劃與調整，堅持與時俱進

彈性與剛性的結合還必須遵循與時俱進的原則，實現動態的規劃與調整。隨著我國社會主義的推進和市場經濟體制的完善，市場的調整作用逐漸加強，在確定規劃方案時既要保證土地基本的功能，又要考慮市場規律對土地結構調整的影響。土地利用總體規劃大多數是靜態規劃，在其開展初期用地指標較為寬裕，面積不足、規模受限等問題基本不會出現，但是到了規劃末期，剩余土地指標越來越少，規劃的彈性也越來越小，很容易出現各種障礙，因此，靜態的規劃具有一定的弊端。動態規劃主要是在規劃期限內，對用地指標采取存量控制的方法，按照預先設計的時間間隔對用地存量指標庫進行適當調整，保證規劃保持在合理的剛性、彈性范圍內。動態規劃與調整，一方面是要考慮用地面積的要求，根據實際的環境特征及屬性要求進行合理的面積控制，另一方面是在時間上的要求，根據時代特征作出適應性調整。在土地利用規劃中實現動態規劃與調整，堅持與時俱進是社會持續發展的要求，對國家發展具有長遠意義。

3、在土地利用規劃中設置彈性控制區

在土地利用規劃中設置彈性控制區是剛性與彈性相結合的重要表現，具體是指在整體的用地布局上，既要嚴格遵守國家相關的土地管理法規對土地利用進行剛性控制，又要根據經濟發展的要求和特征，在剛性設置的前提下進行適當的彈性調整，設置特定的彈性可調面積，增強規劃的實踐性和可操作性。彈性控制區的面積基本上小于整個土地控制面積的百分之十，包括基本農田和建設用地這兩項控制內容。基本農田的控制區域主要是根據土壤環境、質量、區域位置等來確定，區域為基本農田的補充部分，按照相關的管制規則進行設置與管理。彈性控制區必須根據土地區域的經濟發展狀況及土地結構布局進行設置，在對區域的資源狀況進行全面了解的基礎上，規劃能夠適應未來一定時間范圍內的區域用地，滿足時代的要求。彈性控制區設置是土地規劃中剛性與彈性結合的一個非常關鍵的方面，對提高規劃的科學性具有非常重要的意義。

四、總結

土地利用總體規劃利用中的剛性與彈性是相互制約、相互結合的兩個方面，合理利用土地規劃的剛性與彈性對提高土地利用率，促進社會可持續發展具有重要意義。剛性與彈性的有效結合可以通過以下途徑實現：（1）加強控制指標與分區管制的結合；（2）實現動態規劃與調整，堅持與時俱進；（3）在土地利用規劃中設置彈性控制區。

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