關(guān)于推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革的幾點(diǎn)思考

【摘要】城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市生存和發(fā)展所必須具備的經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的總稱。與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)密切相關(guān)的另一個(gè)概念是城市政府公用基礎(chǔ)設(shè)施，它包括城市供水、供氣、供熱等一系列城市公用事業(yè)。當(dāng)前，大力推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是地方政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，很多城市政府為此設(shè)立了城投公司，負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資、建設(shè)、組織和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。與此同時(shí)，由于城建資金需求重大，但政府財(cái)力非常有限，以及受“適度負(fù)債，超前建設(shè)”城建思路的影響，絕大部分城投公司的資產(chǎn)負(fù)債率都在70﹪以上。本文基于當(dāng)前城建投融資環(huán)境，提出關(guān)于推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革的幾點(diǎn)思考。

【關(guān)鍵詞】城市基礎(chǔ)設(shè)施；投融資體制；體制改革

一、當(dāng)前城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中存在的突出問(wèn)題

（一）投資主體單一

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)，由于受傳統(tǒng)觀念和舊的投融資體制的束縛，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的主體一直是由政府、政府的主管部門(mén)和國(guó)有企業(yè)擔(dān)任。單一的投融資主體使得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資困難，資金短缺，進(jìn)而使得城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化進(jìn)程以及人民生活水平提高所帶來(lái)的對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求。單一的投融資主體不僅不能夠?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集充足的資金，還使得政府背上沉重的包袱，并影響到政府對(duì)社會(huì)保障、教育、科技等其他方面的投資。以武漢市為例，截至2013年三季度，武漢城投負(fù)債1307.55億，其中債務(wù)余額為253億，負(fù)債率為77.43%，負(fù)債水平偏高，債務(wù)負(fù)擔(dān)偏重。而這一系列問(wèn)題的根源就在于長(zhǎng)期單一的投資主體，這一問(wèn)題不僅造成了政府負(fù)債率的一步步飆升，而且同樣不利于進(jìn)一步開(kāi)放城建市場(chǎng)，引入民營(yíng)資本進(jìn)入這一個(gè)長(zhǎng)期半封閉的市場(chǎng)。

（二）投融資渠道狹窄且缺乏暢通性

從投資主體和投資渠道來(lái)看，目前我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的總體特征為：一是政府投資起主導(dǎo)作用。目前的預(yù)算內(nèi)資金仍保持在35%左右，比例偏高；而非預(yù)算內(nèi)資金，如政策性貸款、商業(yè)貸款、利用外資、自籌資金等，大多是以政府信譽(yù)為擔(dān)保的舉債，并非真正意義上的其它資本的投入。也就是說(shuō)，城市建設(shè)資金的主要來(lái)源仍為財(cái)政資金和以財(cái)政資金為導(dǎo)向的銀行貸款；二是民間資本和國(guó)外資本直接投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例較低。這就充分的體現(xiàn)了目前城建的投融資渠道過(guò)于狹窄。

另外，由于融資資金主要來(lái)自于財(cái)政資金和政府擔(dān)保債券，而政府資金撥付流程多，手續(xù)復(fù)雜，因此支付時(shí)間要長(zhǎng)，這就影響了投資的效益。這一問(wèn)題的影響在政府保障性住房上有所體現(xiàn)，由于政府的投資渠道缺乏暢通性，導(dǎo)致政府拖欠建筑商工資，建筑商停工，對(duì)政府投資效益產(chǎn)生了一定影響，并不利于城建投資項(xiàng)目的正常運(yùn)行。

（三）投資過(guò)程中存在短期行為

在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，部分政府由于缺乏前期的規(guī)劃行為，造成投資項(xiàng)目中不乏短期行為。而這些短期行為的后果就是造成投資項(xiàng)目運(yùn)行的長(zhǎng)久性得不到保障，到最后項(xiàng)目也就自然收不回成本，成為實(shí)際意義上的“爛尾工程”。以安徽省安慶市為例，安慶市皖江大道于2009年建成通車(chē)，為迎接省運(yùn)會(huì)等一系列的活動(dòng)，又于2011年重新改造，將地面改造成瀝青路，改造投資達(dá)到7600萬(wàn)。這7600萬(wàn)的代價(jià)正是來(lái)自于政府投資過(guò)程中缺乏對(duì)城市建設(shè)的長(zhǎng)期規(guī)劃與深遠(yuǎn)考慮。這樣的問(wèn)題在中國(guó)的不少城市設(shè)施建設(shè)中都存在，且伴隨著領(lǐng)導(dǎo)班子的換屆，為增加政績(jī)而愈演愈烈，長(zhǎng)期下來(lái)，并不利于一個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展。

二、如何科學(xué)界定政府的投資管理職能

政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中扮演的應(yīng)該是一個(gè)領(lǐng)路人的角色，即城市基建發(fā)展之初主要由政府部分進(jìn)行投資，在整個(gè)城建事業(yè)起步之際就應(yīng)該適當(dāng)開(kāi)放市場(chǎng)，引入民間資本進(jìn)入市場(chǎng)，在這一過(guò)程中政府應(yīng)做到：

（一）政府與市場(chǎng)共同發(fā)生作用

加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須依靠政府和市場(chǎng)“兩只手”的共同力量，“兩只手”都要硬，缺“一只手”，不論缺哪只手，或“一只手”不到位，都不能保持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。政府作為領(lǐng)路人并不能放棄在城建投融資路上行走的權(quán)利，同時(shí)也應(yīng)該給予民營(yíng)企業(yè)一定的空間，給他們一定的投資空間，用好“兩只手”，發(fā)揮雙贏效益。

（二）政府和市場(chǎng)應(yīng)該合理進(jìn)行分工

在城建投融資項(xiàng)目發(fā)展成熟之際應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)起基礎(chǔ)性作用，政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的觀點(diǎn)。對(duì)于一些可以向市場(chǎng)開(kāi)放的項(xiàng)目，應(yīng)逐步解禁，吸引非政府資本投入到城市基建事業(yè)中去。面對(duì)開(kāi)放的城建市場(chǎng)，政府不能既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，應(yīng)當(dāng)在這些市場(chǎng)上發(fā)揮一個(gè)監(jiān)管的作用，然后讓民營(yíng)資本自由運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）政府與市場(chǎng)之間應(yīng)當(dāng)存在著相互作用的關(guān)系

政府在整個(gè)城建市場(chǎng)中既應(yīng)該規(guī)范市場(chǎng)行為，制定一系列的法律法規(guī)來(lái)更好的引導(dǎo)市場(chǎng)朝良性發(fā)展的道路上發(fā)展，同時(shí)也應(yīng)該根據(jù)市場(chǎng)變化及時(shí)調(diào)整自己的政策，使得自己能夠輔助市場(chǎng)更好的發(fā)揮自己的作用。市場(chǎng)在開(kāi)拓創(chuàng)新的同時(shí)也應(yīng)該遵循政府的法律法規(guī)，從而實(shí)現(xiàn)自己與政府的雙贏。

三、城建中投融資方式的創(chuàng)新及其優(yōu)缺點(diǎn)

在當(dāng)前環(huán)境下，進(jìn)行城建投融資改革可以同時(shí)發(fā)展兩條道路：一是以企業(yè)為主導(dǎo)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性城建投融資體制，二是以政府為主導(dǎo)的公益性城建投融資體制。下面具體的來(lái)談一談這兩種體制。

（一）以企業(yè)為主導(dǎo)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性城建投融資體制

建立以企業(yè)為主導(dǎo)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性城建投融資體制就要求政府開(kāi)放那些壟斷性城建項(xiàng)目，例如供水、供電等。在此模式下，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，人們會(huì)自發(fā)的選擇最有利于自己的企業(yè)的項(xiàng)目，大大的減少了資源的浪費(fèi)，合理的配置了資源；同時(shí)，政府也不用因此背上沉重的負(fù)債，可以把錢(qián)投入到公益性的城建當(dāng)中，把錢(qián)真正花在刀刃上。這對(duì)于政府、企業(yè)、消費(fèi)者來(lái)說(shuō)無(wú)疑都是最好的選擇。

當(dāng)然在這個(gè)體制下不可忽略的就是這些城建投資資本的回收周期較長(zhǎng)，其他資本可能缺乏對(duì)這一體制的信任，從而使這一體制缺乏活力。對(duì)此，政府一方面可以給予相關(guān)企業(yè)一定的補(bǔ)貼，增強(qiáng)他們進(jìn)入這一領(lǐng)域的信心；另一方面，政府可以給予稅收優(yōu)惠，吸引更多的企業(yè)進(jìn)入城建投資中來(lái)。

（二）以政府為主導(dǎo)的公益性城建投融資體制

與準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性城建投資相對(duì)應(yīng)的就是公益性城建投資，而這種投資是不以盈利為目的的，主要發(fā)揮外部效應(yīng)，所以就算開(kāi)放市場(chǎng)將民間資本引入其中，也不見(jiàn)得有資本愿意進(jìn)入其中。所以要建立起以政府為主導(dǎo)的公益性城建投融資體制。

當(dāng)然，這種體制可能會(huì)造成政府負(fù)債率過(guò)高，但這個(gè)問(wèn)題其實(shí)是有解決方案的：當(dāng)一個(gè)城市公益性城市建設(shè)十分完善時(shí)，必然吸引更多的企業(yè)駐扎其中接受更為全面的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，這樣就會(huì)進(jìn)一步抬高當(dāng)?shù)氐耐恋貎r(jià)格，而當(dāng)前政府主要的城建投融資收入都來(lái)自于賣(mài)地所得，這樣一來(lái)政府所缺的資金又會(huì)得到補(bǔ)充，形成一個(gè)良性的資本循環(huán)。這既解決了政府的財(cái)政問(wèn)題，同時(shí)也為個(gè)人和企業(yè)的發(fā)展提供了更強(qiáng)有力的保障。

四、城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資實(shí)際案例分析

對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資實(shí)際案例的分析，這里主要選取準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩個(gè)方面進(jìn)行分析：

（一）北京城市軌道交通4號(hào)線項(xiàng)目

北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目總投資153億元人民幣，是中國(guó)大陸第一個(gè)社會(huì)投資者參與投資的地鐵項(xiàng)目，也是京港兩地在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資額最大的合作項(xiàng)目。此項(xiàng)目采用PPP融資方式進(jìn)行融資，成立了北京京港地鐵有限公司（PPP公司）負(fù)責(zé)市場(chǎng)化運(yùn)行，此PPP公司的主要股東包括北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（BIIC）

、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司（BCG）、香港鐵路有限公司（MTR），在占股比例上，BIIC占其中2%的股權(quán)，BCG和MTR分別占其中49%的股權(quán)。目前該項(xiàng)目已順利實(shí)現(xiàn)全線ATO運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)地鐵開(kāi)通的最好水平。

這一案例，充分說(shuō)明了在準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采取PPP新型融資模式的優(yōu)勢(shì)。就4號(hào)線而言，為政府節(jié)省了初始投資46億元、追加投資6億元、更新改造投資40億元，有效的彌補(bǔ)了建設(shè)資金不足，加快了地鐵建設(shè)速度。4號(hào)線PPP模式的成功對(duì)全國(guó)大城市軌道交通的建設(shè)都可以起到一個(gè)示范作用。 （二）秦淮河環(huán)境綜合整治項(xiàng)目

這一項(xiàng)目具有典型的城市公益性項(xiàng)目的特征，即初始投資大，投資回報(bào)率低。在此條件下，政府對(duì)此項(xiàng)目進(jìn)行了市場(chǎng)化運(yùn)作，其內(nèi)容包括：成立項(xiàng)目法人秦淮河建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司，進(jìn)行資本運(yùn)作；深度挖掘可經(jīng)營(yíng)性資源，在秦淮河沿線劃出2000—3000畝可開(kāi)發(fā)用地，與外資民企等社會(huì)資本合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的旅游設(shè)施及延伸資產(chǎn)；同時(shí)在此基礎(chǔ)上，政府給予必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和政策支持，包括調(diào)增的污水收費(fèi)中每噸劃撥的0.15元，年限20年，預(yù)計(jì)可獲得10-15億元的資金支持，國(guó)家和省水利專(zhuān)項(xiàng)資金支持1.6億元。

這一案例深刻的體現(xiàn)了公益性城建投融資體制。由政府引導(dǎo)整個(gè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，使項(xiàng)目帶來(lái)正的外部效應(yīng)，吸引更多其他資本進(jìn)入這一市場(chǎng)。同時(shí)，這一項(xiàng)目又體現(xiàn)了公益性城建投融資的新思路，創(chuàng)新了這一項(xiàng)目的盈利模式，對(duì)各種融資工具和資本結(jié)構(gòu)進(jìn)行了合理安排，具有一定的可借鑒價(jià)值。

五、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的相關(guān)建議

對(duì)于當(dāng)前中國(guó)不少城市陷入城建投資負(fù)債的泥潭，筆者認(rèn)為，可以通過(guò)一定的融資手段給予城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)新的面貌，例如BOT、BT、PPP之類(lèi)的新型融資手段，將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分壓力從政府身上轉(zhuǎn)移。當(dāng)然，這一問(wèn)題解決的關(guān)鍵就在于修改市場(chǎng)準(zhǔn)入準(zhǔn)則，開(kāi)放可以開(kāi)放的市場(chǎng)，讓市場(chǎng)去調(diào)節(jié)資源配置。例如，供水、供熱、電力等市場(chǎng)可以向民間資本適當(dāng)開(kāi)放。與此同時(shí)，政府提供一系列的補(bǔ)助政策，如減免稅收等吸引一些資本進(jìn)入那些前期投資大，回收周期長(zhǎng)的項(xiàng)目中去，充分發(fā)揮民間資本的效益。

另外，作為政府官員，不應(yīng)盲目為政績(jī)，為GDP而做出短期行為，應(yīng)在充分考慮項(xiàng)目可行性與效益性的基礎(chǔ)之上，組織專(zhuān)家學(xué)者對(duì)項(xiàng)目展開(kāi)進(jìn)一步研究，從而做出正確的決定。因此，在城市建設(shè)中，對(duì)一個(gè)城建項(xiàng)目的前期分析與實(shí)地調(diào)研絕對(duì)是要占到整個(gè)工程的一大部分時(shí)間的。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)放棄長(zhǎng)官意識(shí)，與專(zhuān)家學(xué)者就項(xiàng)目進(jìn)行多次溝通，提高項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)性。

最后，整個(gè)城建項(xiàng)目的建設(shè)必須注意經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益并舉，不能因?yàn)檠矍暗慕?jīng)濟(jì)效益就忽視工程長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的考慮，堅(jiān)決杜絕短期行為，走長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展道路，建立起政府與市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)型的城建投融資新模式，讓各方實(shí)現(xiàn)雙贏。

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