城鄉結合區域農村規劃工作的重點與問題研究

【摘要】城郊型農村多處在城市規劃區之內，隨著城市的發展將逐步融入城市，是城市化的過渡期。核心城市的發展狀態決定著這些城郊型農村未來發展的類型和命運，城鄉資源分配格局打破了原有的規律，如果此一時期，城鄉發展對統籌發展考慮不足，過度地強調了城市的發展，而忽略了全面發展的理念，就會對該區域的科學規劃造成一定影響，本文主要針對此區域的規劃要點進行客觀分析，以供探討。

【關鍵詞】城郊型；農村規劃；管理；建議

一、城鄉結合區域農村規劃現狀和存在問題

城鄉規劃體制分割，城郊結合部建設混亂。傳統的城市規劃管理始終受到“規劃區”或“市區”等模糊概念的限制，城市郊區的規劃管理沒有具體細則，因而在城市總體規劃編制過程中，只能將其畫成“空白地帶”，使城郊結合部成了“兩不管”地帶，造成了城郊農村建設失控，違法建設、違法占地泛濫，具有中國特色的“城市郊區病”。

現在的城市規劃用地界定的都很大，這就產生了近郊區區段——城鄉結合部。城鄉結合部村莊與中心城區的關系密切，村莊面對來自中心城區的城市化壓力和自身的城市化動力，在兩種力量交互影響下，村莊的土地利用、人口安置、產業發展都與一般的新農村規劃不同。在“市縣同城”的情況下，對納入城市規劃區內的村莊，控制性規劃遠遠滯后，沒有實現全覆蓋，僅僅一個“規劃區”概念對村莊建設的指導力又相當微弱，而現行的按照獨立村鎮規劃的方法去做規劃，在村莊規劃建設上就不能很好地實現與城市發展對接，就會造成建設上的混亂和資源上的浪費。拋開城市總體規劃及中心城區的影響只專注于村莊這種只見樹木不見森林的做法，以及僅僅與城市總體規劃生硬銜接已滿足規范要求的做法都可能導致新農村規劃留于形式。

規劃區范圍內的土地都必須在城市規劃的指導下進行建設。所有的建設用地都必須經市人民政府批準。但是，土地法第三十八條規定，農村居民建住宅，使用耕地的，經鄉級人民政府審核后，報縣級人民政府批準。《城鄉規劃法》和《土地法》兩個法互相矛盾。農村住宅建設審批多頭管理，出現沖突，致使村莊建設混亂。

二、解決問題的辦法和建議

1、城鄉結合部劃入城市總體規劃范圍的村莊，其規劃面臨與城市總體規劃的銜接，新版《城市規劃編制辦法》規定：中心城區規劃的內容包括“確定村鎮發展與控制的原則和措施；確定需要發展、限制發展和不再保留的村莊，提出村鎮建設控制標準。”這一規定表明城市總體規劃對納入城市規劃范圍的城鄉結合部新農村規劃具有決定性的影響，是新農村規劃的基礎。

只要在規劃區內都要按照規范來衡量它的定位和功能。離開規劃區就是獨立村鎮了，這要城鎮體系規劃布局來定奪。規劃區內村鎮城市化的速度是非常快的，所以規劃設計要與中心城區等同，可以參照居住區來規劃建筑，參照總規來規劃道路。形成的東西是總規的一個部分，可稱為星形城市社區組群。

一般的新農村規劃是針對獨立的村莊來進行規劃的，但是城市規劃區內的村莊，屬于非獨立村鎮規劃，要與城市總體規劃相對接。城市總體規劃與新農村規劃的規劃年限是不同的，城市近期建設規劃可以對村莊進行較為明確的定位，為新農村規劃建設定位提供基礎。

2、對于城市規劃區內的村鎮規劃建設管理，要在城市總體規劃的指導下，高起點、高標準地開展村莊規劃編制工作，逐步實現“城鄉一體化，鄉村城市化”，對于城鄉接壤地帶，其對城市近期建設有著直接影響的特點，要選取相對集中的自然村莊為試點，率先開展村莊規劃編制，探索和總結經驗，為下一步在城市規劃區內村莊規劃編制工作的全面鋪開作準備。要逐步取消“市縣同城”，進行行政區劃調整，撤縣設區，進一步履順規劃建設管理體制，加強建設用地管理，嚴格查處違章建筑行為。市政府應制定法規性文件，明確市政府是規劃區內農民住宅用地的唯一合法審批機關。

3、城鄉結合部，隨著城市的擴展，村鎮將逐步溶入城區，成為城市用地的一部分。對于城郊村而言，城鄉一體化是其實現持續發展的基本途徑，城市化是其發展的最終物質形態。為避免“城中村”的出現，在規劃編制中要著重抓好以下幾方面工作：⑴、加強村莊市政設施和公共服務設施規劃，制定分期實施計劃。做好村莊基礎設施與城市基礎設施的銜接，并實現與城市基礎設施共享。⑵、加強對新村各項建設的建管措施，適當提高規劃建設標準，尤其需加強對臨城市道路兩側土地開發建設的控制，以滿足今后城市統一連續的街景立面和空間景觀需要。⑶、加強對城市基礎設施用地的控制，交城市總體規劃中的城市市政設施用地在市政府尚未能實現征用的情況下，在本次村莊規劃中劃入不準建設的用地范圍，并只允許作臨時的農業用途使用。村莊其它各項建設用地必須符合城市總體規劃，分區規劃和控制性詳細規劃，確保城市規劃確定的各項用地（居住、公共設施、工業、倉儲、對外交通、道路廣場、綠化等）的落實。

4、要依據土地利用總體規劃和城市總體規劃編制城鄉結合部詳細規劃和近期建設規劃，復核審定各地塊的性質和使用條件。著重解決好集體土地使用權隨意流轉、使用性質任意變更以及管理權限不清、建設混亂等突出問題，盡快改變城鄉結合部建設布局混亂，土地利用效率低，基礎設施嚴重短缺，環境惡化的狀況。城鄉規劃部門和國土資源行政主管部門要對城鄉結合部規劃建設和土地利用實施有效的監督管理，重點查處未經規劃許可或違反規劃許可條件進行建設的行為。防止以土地流轉為名擅自改變用途，對本地區城鄉結合部土地使用權流轉和規劃建設情況進行全面清查，總結經驗，研究制定對策和措施。

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