審計改革完成頂層設計

蔡如鵬

國家審計署審計長劉家義：確保實現對重點對象每年審計一次。圖/CFP

12月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《框架意見》）及配套文件，對完善審計制度、保障依法獨立行使審計監督權做出部署和安排。

此舉被認為是審計領域的一次頂層設計，是審計制度自建立以來力度最大、設計范圍最廣的一次全面改革。

《框架意見》明確提出，到2020年基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監督體制。這意味著，留給這次改革的時間還有5年。

全覆蓋

在《框架意見》及配套文件提出的八大任務中，實行審計全覆蓋被列為第一位。覆蓋的領域將包括公共資金、國有資產、國有資源以及領導干部履行經濟責任情況四大方面。

國家審計署政策研究室主任郭彩云在對《框架意見》進行解讀時說，公共資金、國有資產、國有資源審計主要針對管理、分配這三項的部門和單位，而領導干部履行經濟責任審計，則針對黨政主要領導干部和國有企事業領導人員，也被稱作“一把手”審計。

中國自1983年建立審計署并在1994年頒布《審計法》以后，審計的領域逐步擴大，審計工作逐步走上了法治化的軌道。但就目前的情況來說，審計工作仍存在很多不足之處，主要問題在于審計還存在一些“死角”。而這種問題的出現，主要原因是審計未能做到全覆蓋，致使審計的實際效果尚沒有得到充分的發揮。

這次審計改革，對審計監督的內容進行了大幅度的調整和完善，尤其是將領導干部履行經濟責任情況納入審計范圍，提出“黨政同責，一體監督”。輿論認為，這將有助于消除體制漏洞，扎緊制度籠子。

南京審計學院公共管理與績效評估研究院院長胡寧生告訴《中國新聞周刊》，這是自審計制度建立以來，第一次明確對黨政“一把手”同時進行經濟責任審計，意義十分重大。

據胡寧生介紹，之前主要是對政府的主要領導進行經濟責任審計，對黨委主要負責同志的經濟責任審計相對開展得較少。

但就地方而言，有時候很多工作是黨政“一把手”共同決策的，尤其是貫徹落實國家宏觀經濟政策方面的一些東西，還有一些重大投資方面的問題，通常都是地方黨委做出的決定。將黨政領導同時審計，有利于保障重大決策部署的落實和追責。

據悉，自2015年開始，審計部門開始對省委書記和省長開展同步審計，審計結果及其整改情況將作為領導干部考核任免和獎懲的重要依據。

將黨委系統納入審計范圍，也被認為是此次審計改革的一大亮點。《框架意見》及配套文件提到“發揮審計在黨和國家監督體系當中的重要作用”。

“這顯然不僅僅指政府，也不僅僅指企業，可以把它理解為中國，在中國范圍之內無所不包的這么一個范圍。”中國社科院財經戰略研究院院長高培勇對此解讀說，“也就是說不管是黨的系統，還是政府的系統，人大的系統，政協的系統，以至于其他各行各業，只要屬于公共資金，只要屬于國有資產、國有資源，以及黨政的領導干部的履行經濟責任的狀況，都是要全面覆蓋的。”

審計全覆蓋除了將黨政“一把手”同時納入審計范圍外，還把國有資源的審計作為三大項之一，首次單獨列了出來。這意味著土地、礦藏、水域、森林、草原、海域等國有自然資源，特許經營權、排污權等國有無形資產，以及法律法規規定屬于國家所有的其他資源，也將被納入審計范疇。

但全覆蓋并不意味著均衡用力。《框架意見》提出，要摸清審計對象底數，充分考慮審計資源狀況，明確審計重點，科學規劃、統籌安排、分類實施，有重點、有步驟、有深度、有成效地推進。

在2013年接受新華社采訪時，國家審計署審計長劉家義曾對“全覆蓋”提出過四點要求：一要有深度，不能走馬觀花，一味追求數量，在面上把所有單位走一遍，要對每個項目都審深審透;二要有重點，不是所有領域、所有項目平均用力，“眉毛胡子一把抓”，要緊緊圍繞黨和政府工作中心，全面把握相關領域的總體情況，確定審計的重點領域、關注的重點問題;三要有步驟，不是一步到位、大干快上，走大躍進、跳躍式路子，要統籌部署，有計劃推進，確保實現對重點對象每年審計一次，其他對象五年至少審計一次;四要有成效，要在做到審計覆蓋面“廣”的同時，力爭反映情況“準”、查處問題“深”、原因分析“透”、措施建議“實”。

垂直管理

此次審計改革的另一大亮點，是提出探索地方審計機關人財物統一管理，審計系統中多年來一直存在的條塊矛盾，有望得到破解。

湖北省政協常委、審計署特約審計員葉青對《中國新聞周刊》說，目前，中國地方審計機關的主要負責人，均由同級別地方政府進行任免，這使得基層審計工作大打折扣。

“每一級政府都有審計局，就是各歸各的，省政府管省審計廳，地級市就管市這一級的審計局，縣就管縣的審計局，現在以各級政府相對獨立的管理，有可能審出來的問題，當地的領導可能會采取一些辦法把它怎么消化掉，大事化小。”葉青說。

一位審計廳廳長在接受媒體采訪時說，在審計的過程中，經常會遇到說情的，或者是配合上不積極，提供資料慢，對一些問題的解釋推諉。

國家審計署副審計長袁野在接受中央電視臺采訪時說，他在審計中最擔心的問題有兩個：一是有重大問題查不出來;二是重大問題查出來以后，由于方方面面的干擾，這些問題報上來得不到應有的處理。

如何保障審計的獨立性？這個問題也被輿論認為是此次審計制度改革的核心。此次出臺的意見中明確提出，強化上級審計機關對下級審計機關的領導，圍繞增強審計監督的整體合力和獨立性，強化全國審計工作統籌。

《框架意見》規定，任免省級審計機關正職，須事先征得審計署黨組同意;任免省級審計機關副職，須事先征求審計署黨組的意見。市地級審計機關正職由省級黨委（黨委組織部）管理，其他領導班子成員和縣級審計機關領導班子成員可以委托市地級黨委管理。

國家審計署副審計長袁野說，他在審計中最擔心的問題有兩個：一是有重大問題查不出來;二是重大問題查出來以后，由于方方面面的干擾，這些問題報上來得不到應有的處理。圖/新華

袁野對此解讀說，在人的管理方面，比如說省級審計廳廳長的任命，必須要征得審計署黨組的同意。“以往也是這樣，但這一次在決議里面進一步強調了。”

按照《框架意見》的部署，為保障審計的獨立性，將從領導干部管理、機構編制和人員管理、經費預算和資產管理、審計項目計劃統籌管理、審計結果報告和公告、審計執法責任、審計信息化等方面給予保證。這就使審計部門可以脫離地方政府的制約，有效地行使審計權力。

“過去更多強調的是依法行使審計監督權，現在在依法的后邊和行使審計監督權之間加了一個獨立，意思是說要讓審計機關能夠不受任何干擾的，特別是不受其他擁有權力的這些部門和領導干擾的這樣一種審計的監督權。”高培勇說。

在他看來，這個變化不是一般性的，是根本性的，甚至可以稱作創造性的變化。這意味著審計監督將“不僅僅是對資金收支的監督，而且包括通過資金收支可以折射的各種活動、各種職能，以及所有范圍、所有人、所有領域的一種全方位的一種監督，甚至不僅僅是事后的監督、事中的監督，還可以延伸到事前，形成一個縱向，沒有間斷的一個連續性的監督體系”。

按照《框架意見》要求，審計垂直管理改革將在江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南7個省市進行試點，試點的主要內容包括干部管理、地方審計機關經費、資產管理，以及業務方面的力量統籌組織。

大數據審計

如何實現審計的全覆蓋？郭彩云在解讀《框架意見》時表示，一要靠資源，二要靠技術。

前者指的是加強審計資源統籌整合。一方面，要加強審計項目計劃統籌，在摸底基礎上，建立分行業、分領域審計對象數據庫，既突出年度審計重點，又保證在一定周期內實現全覆蓋。另一方面，整合各層級審計資源，開展涉及全局或行業性的重點資金、重大項目全面審計，集中力量、重點突破。

后者指創新審計技術方法。“主要是構建大數據審計工作模式，比如，構建國家審計數據系統和數字化審計平臺，加大業務數據與財務數據，以及跨行業、跨領域數據比對和關聯分析力度，提高審計能力、質量和效率。”中國政府審計研究中心主任蔡春說。

對于傳統審計工作來說，查賬和實地走訪占據了審計人員大部分的工作時間，尤其是對于審計相關資料的收集，往往面臨巨大困難。

根據《框架意見》，審計署將專門設立數據審計司，負責金融、企業、投資、財政的數據收集，構建國家審計的大數據庫。輿論認為，這對于打通共享平臺、更好利用資源、形成監督合力，具有重要意義。

劉家義曾對審計數據的集中和分析工作，提出過五個方面的關聯：一是從中央財政到省市縣乃至每個鄉鎮的資金使用、從部門到項目具體執行單位的資金使用的縱向關聯。二是從市財政、市發改委到一級、二級預算單位的各種專項資金的橫向關聯。三是財政、金融和企業三方面的數據關聯。四是財政與其他多部門、多行業的數據關聯。五是財政數據與業務數據、宏觀經濟數據的關聯。

此外，針對目前審計全覆蓋面臨的人員缺口，未來中國審計系統還將采取購買社會審計資源的形式，更好地實現審計監督作用。

胡寧生對《中國新聞周刊》說，目前審計人員奇缺，審計力量嚴重不足。自2008年以來，僅對國資委和財政部監管的118戶中央企業中的57戶進行過審計，中央部委所屬的94家企業、國有企業境外機構和投資從未審計過。