國企改革中的混合所有制變革與政府規制

■ 何振苓 何 磊 副教授（、延安職業技術學院 、中國延安干部學院 陜西延安 7006）

國企改革的矛盾根源在于國企從計劃經濟向市場經濟轉變中產生的矛盾，矛盾的核心在于國家與企業在臨界點度的把握，即國企究竟是政府的組成部分，亦或是多大程度上走向市場。這個問題一直困擾和糾纏著中國的市場化道路，然而始終也沒得到清晰而有力的政策回應，以至于許多關心國企改革的思考往往忽視了這個根本性的問題。十八屆三中全會吹響了新一輪國企改革的號角，那么新一輪的國企改革的政策目標是什么呢？考慮到政府對中國改革和發展的顯著性影響，政府這只“閑不住的手”究竟會扮演何種角色呢？

國企改革與中國的市場化道路

中國的國企組建不是市場經濟發展的內在要求，而是根據計劃經濟的需要通過大規模的強制手段實現的。同西方國有企業產生方式不同，新中國成立以后，通過沒收官僚資本，經過對民族資本、私營資本進行社會主義改造，截至1956年底便初步建立了社會主義公有制企業體系。由于新中國對國家安全的強調以及蘇聯國民經濟管理體制的影響，政府直接經營管理國有企業成為常態，國有企業的政治性異常突出，效率低下、管理僵化十分嚴重。因此中國的國有企業本質上是政治運動的產物，而搞活國有企業也就成為經濟體制改革的中心環節。

中國改革的核心是政府的自我變革，而中國市場化改革，本質上是政府主導下的社會變革。盡管國企改革不是中國市場化改革的先導，但毋庸置疑的是，國企改革所釋放的制度紅利構成了中國市場化改革的主導。圖1總結了1978年以來國有資產總量及占GDP比重的變動情況。整體而言，國有資產總額呈指數級增長態勢，1978年國有資產總額為6849億元，2012年國有資產總額為894890.1億元，增幅高達12966%，平均年增長15.91%。就國有資產總額占GDP比重的正U型分布而言，基本上以十四屆三中全會召開（1993年底）為標志分為兩個顯著的階段：1978-1994年國有資產總額占GDP比重整體呈下降趨勢，與此同時，國有資產總額增長速度相對緩慢；1994-2012年國有資產總額占GDP比重呈上升態勢，而且國有資產總額持續保持高度增長。黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出國企改革的方向是建立現代企業制度，以“企業本位”為突破口的國企改革在過去三十多年的改革中取得了顯著成就。

新一輪國企改革目標

國企改革與發展是個世界性難題，對中國尤其如此：在國有企業做大做強的同時，一方面要堅持公有制，一方面要深化市場經濟體制改革；一方面要強調國家利益和國家安全，一方面要追求企業效率；一方面要積累自身的經營利潤，一方面要履行社會責任。王紹光指出，國家本質上是政府權力的函數，這同樣適用于分析中國的國企改革。傳統上，國企改革的討論焦點主要有：私有化及其程度；國企壟斷的性質界定，即究竟是行政壟斷、自然壟斷，還是競爭性壟斷；國企的市場化改革方向，競爭型國企還是公益型國企；法人治理結構的現代化，特別是董事結構的內外之爭。國企改革討論的核心是如何協調黨委、政府、市場、企業和社會的關系，特別是黨委與企業和市場的關系。上一輪的國企改革以企業主體為突破口，通過有效的員工激勵和分配關系調整調動了國有企業的生產積極性，國企改革取得顯著成就。

然而新一輪的國企改革目標何在呢？十八屆三中全會指出，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。這意味著發展規模化、集團式、富有國際競爭力的世界一流企業將成為新一輪國企改革的戰略定位。圖2總結了2002年以來世界500強中的中國內地企業變動情況，2002年只有11家中國內地企業入圍世界500強，而自2010年中國經濟總量超過日本穩居全球第二大經濟體之后，入圍世界500強的中國內地企業持續超過日本，到2013年入圍世界500強的中國內地企業更是達到84家。企業競爭力是國家競爭力的直接體現，中國內地企業入圍世界500強的數量增多意味著中國經濟在世界經濟格局中扮演著越來越重要的角色。就世界500強中中國內地企業的性質而言，絕大多數為大型國有企業，特別是央企；這意味高資本密集、高知識密集和高資源密集型的大型國有企業構成了中國企業的中流砥柱。此外，自2009年以來入圍世界500強的大型民企比重逐步提升，這意味著在大型國企的帶動下，民營企業也獲得較大的發展。在國際競爭市場，中國企業的發展要立足于國企和民企融合共進，不必拘泥于“國進民退”和“國退民進”之爭，而是要通過“強強聯合”成長為國際產業分工中的領軍企業，占據戰略性產業和科技創新產業的制高點，進一步提升中國在世界經濟格局中的實力和地位。

圖2 世界500強中的中國企業變動

新一輪國企改革旨在促進國企和民企融合并進，推動中國企業集體崛起。十八屆三中全會閉幕后，各地紛紛醞釀國企改革方案，其中尤其以上海、廣東和重慶力度最大。2013年12月17日，上海市國資委公布了《關于進一步深化上海國資改革促進企業發展的意見》（也稱“上海國企改革20條”），在此指導下相繼推動東浩集團與蘭生集團資產重組、飛樂股份公司資產重組以及大眾保險股權變更；廣東同樣旨在通過資產重組培育和打造省屬大型骨干企業，2014年1月14日，廣東省國資委所報送省屬企業商貿資產、旅游酒店資產重組方案獲省政府批準，其后格力電器公開掛牌轉讓49%的國有股權以吸引新的戰略投資；重慶旨在以存量撬動、增量引入、放開項目為主要方式，以整體上市為基本路徑，建立國資有序進退機制，2014年2月20日，重慶黃花園釀造調味品有限責任公司掛牌出讓57.62%的國有股權，重慶農投集團也已經聯合外資銀行和民營企業共同組建融資租賃公司。此外，云南、廣西、湖北、山東等17個地方國資委也正積極推動地方國企改革。從各地出臺的改革意見看，資產重組、企業抱團，推動國企“做大做強”構成了改革的核心。

政府“閑不住的手”：扶持之手或掠奪之手

大量經驗研究證實，政府主導型發展是“中國模式”的核心。對于中國政府，特別是地方政府而言，在激烈的地方競爭和“標尺競爭”下，政府總是通過各種刺激性手段試圖主導市場機制，政府的手是名副其實的“閑不住的手”，但這并不意味著政府的手必然是“扶持之手”。盡管中國改革進程中地方法團主義、企業家型政府、市場維護型財政聯邦主義和發展型政府等“扶持之手”成效顯著，但是在“既做裁判，又做運動員”的制度安排驅動下，地方政府的掠奪性行為日益顯著，甚至逐步蛻變為“政權經營者”。來自分稅制、土地財政和股票市場等經驗研究有力地支持了這一點。究竟如何認識變革中國和社會轉型過程中“政府閑不住的手”呢？最新的研究強調，“政府閑不住的手”是一只“混合之手”，問題的關鍵不在于爭論究竟扶持性強于掠奪性，還是掠奪性強于扶持性，而是要通過制度設計和社會監管限制政府的“掠奪之手”，而進一步鼓勵和促進政府的“扶持之手”。

如何理解新一輪國企改革中政府“閑不住的手”呢？按照混合所有制的產權改革思路推進國有企業股權調整是新一輪國企改革的中心環節。新一輪國企改革旨在培育富有國際競爭力的大型企業集團，但在此過程中特別要警惕“掠奪資本”的出現。所謂“掠奪資本”，即通過資本運作或政治關聯而攫取超額投資回報的掠奪性行為，本質上屬強力型分配。具體要警惕三種現象：國有資本掠奪民營資本，劫掠民財；民營資本侵奪國有資本，國有資產流失；融合資本排斥和拒絕國際競爭，坐享國內行業和市場壟斷之成。

新一輪國企改革旨在促進中國企業做大做強，構建中國的跨國公司，然而考慮到政府“閑不住的手”，一定要防止改革淪為巧取豪奪、牟取暴利的資本掠奪盛宴。今年兩會期間，國資委副主任黃淑和表示，“發展混合所有制過程中，必須要加強國資和民資的產權保護。民資擔心被吞沒，國有產權也有類似擔心。發展混合所有制，態度上要堅決，但行動和措施上要考慮縝密，一步一個腳印，以免重蹈20世紀90年代的國資流失的覆轍，對全社會、對老百姓都不好交代”。對于現代市場經濟體制而言，產權交易和資產重組是正常的企業行為，國有企業和民營企業之間進行產權交易，實現交叉持股甚至買斷兼并等，是完全正當的，但是由于當前中國市場經濟體制尚不完善，特別是政府“閑不住的手”往往干預市場規則，因此在新一輪的國企改革中要強化制度監管和社會監督，防止“掠奪資本”橫行。

結論和討論

國有企業改革既是貫穿中國經濟體制改革的主線，也是整個經濟體制改革的縮影。在過去的30多年，國企改革取得了顯著成就；然而伴隨著國際競爭環境日趨激烈，特別是受美國次貸危機和歐洲債務危機的影響，中國企業面臨著諸多挑戰和困難。在新的歷史時期，十八屆三中全會開啟了新一輪的國企改革，以混合所有制的產權變革為標志，旨在培育規模化、集團式、富有國際競爭力的新型中國跨國企業。鑒于政府在推動經濟社會發展中的主導性作用，本文討論了政府“閑不住的手”對于新一輪國企改革的潛在影響。本文強調要通過有效的制度監管和社會監督限制政府的“掠奪之手”，同時促進和鼓勵政府的“扶持之手”。由此，在新一輪國企改革進程中要特別警惕“掠奪資本”的出現，而積極發揮以國資委為中心的國有資產監管系統的扶持作用。

此外，應擺正黨委組織在新一輪國企改革中的位置。國企改革的癥結在于妥善協調黨委、政府、企業、市場和社會的關系，其中尤其以黨委、企業和市場的關系最為棘手。對于國企經營者而言，普遍面臨著“雙重身份”：既是市場主體的經營管理者，又是黨政干部；既要遵循一般市場價值規律和企業運行管理的效率原則，又要服從黨組織的政治領導，特別是政治任務安排。新一輪國企改革中只有擺正黨委組織的角色，才能釋放更多的制度紅利，進而有效推動更加靈活和更具創造性的產權融合形式。當然，這并不意味著要弱化黨委的組織能力，相反，要充分發揮黨委在國有企業改革進程中的政治核心作用，通過夯實組織基礎、強化價值觀念，在推動國有企業做大做強，打造中國跨國企業的進程中，密切聯系企業中各利益主體，特別是充分調動企業經營管理者和廣大職工的積極性，妥善處理新一輪國企改革中企業、政府和社會的關系。

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