社會政策的雙重協調方法及其在社會服務領域的運用

李 兵 張 楊 楊寶山 苑雅玲

（1.中共北京市委黨校社會學部 北京 100044；2.國海證券股份有限公司資產管理部 北京 100044；3.北京市民政局政策研究室 北京 100020；4.中國人民大學社會與人口學院 北京 100871）

前言

社會政策一般把注意力放在醫療衛生、教育、社會保障（收入維持和就業的社會政策）、社會住房和個人社會服務五個關鍵領域（Dean，2006）。當政府制定和實施社會政策的時候，一般實行部門管理原則。這也是各國政府通行的做法。在中國，以上五個關鍵領域分別由衛生、教育、人力資源和社會保障、建設、民政等政府部門主管。社會政策實行部門負責制一方面有利于明確政策責任主體，保證社會政策目標的實現。另一方面，因為各種社會政策之間以及社會政策與其他政策之間存在著有機的聯系，部門負責制不可避免地造成條塊分割、山頭主義、政出多門、相互扯皮、效率不高、碎片化等問題。因此，社會政策的協調議題一直是各國政府考慮解決的重要議題，也是政府治理的一項重要內容。尤其在當今的中國，隨著對民生建設工作的深入發展，政府官員越來越認識到社會政策協調對促進社會事業發展的重要作用，不僅在實踐中積極探索政策協調的好辦法和好措施，同時也迫切希望從理論高度加強對社會政策協調的研究。為此，本文首先提出一個社會政策的雙重協調方法的概念框架；其次，從社會科學理論的角度對社會政策的雙重協調方法進行闡述；最后，對社會政策的雙重協調方法在社會服務領域的運用進行分析。

一、雙重協調方法的構架

1.定義和分類

在政策領域，許多政府、政府領導人和公務人員都在不斷地努力尋找更好的治理方法。這些努力不僅有助于學者從事研究，而且有效的政府行為能夠給公民個人和集體帶來更多的好處（彼得斯，2013）。社會政策的部門管理分工和專業化，這必然伴生協調需求，因而協調是社會政策研究的永恒主題之一。由于時代背景和組織環境的不同，協調的目標、范圍和方式相應會有所不同，這些不同賦予了“協調”這一古老概念以新的內涵，并形成新的話語體系（巴達赫，2011）。因此，本文提出針對中國社會政策治理的一個新概念，即社會政策的雙重協調方法。

社會政策的雙重協調方法作為政策過程中的聯系環節（能否被稱為政策領域的第三條道路值得研究），指主管某項社會政策或項目的中央部委，為了實現項該政策的目標，根據實際需要，與相關政府部門和社會機構就政策制定和實施進行協調的一種政策活動。其雙重性表現在：

（1）就所要協調的政策而言所表現出的雙重性：一是協調某項社會政策或項目與相關社會政策或項目之間的關系。二是協調某項社會政策或項目與相關經濟政策之間的關系。目的是減少政策之間可能的沖突，達成對政策目標共識。這也是對社會發展的觀點的具體落實，即尋求在社會政策領域內整合社會福利和經濟發展。它協調經濟政策和社會政策制定，并為聯系經濟發展和社會政策或項目，創造制度機制（Midgley&Sherraden，2009）。

（2）就所要協調的政府部門而言所表現出的雙重性，也被稱為“政府內部協調”：一是與中央同級部門之間的協調，也叫水平協調；二是與地方政府部門之間的協調，也叫垂直協調。協調工作主要解決的是條塊管理存在的問題，目的是能夠建立一種跨部門的協調機制，調動相關政府部門的能動力，保證政令暢通。

（3）就所要協調的各種機構而言所表現出的雙重性，也被稱為“內外協調”：一是政府部門內的協調；二是政府部門和非政府之間的協調。

（4）就相關政府部門在協調過程中的手段、能動性和彈性而言所表現出的雙重性：一是義務性協調，它是一種硬性協調，即在有關政策法規的規定下所進行的協調工作，法律是政策協調的主要機制，這種協調工作具有被動性的特點；二是自愿性協調（自覺性協調），它是一種軟性協調，主要依靠非正式機制，具有主動性的特點，也可以被稱為“軟治理”。可供看考的框架見表1。可以預見，雙重協調方法從義務性（強制性）協調向綜合采用義務性協調和自愿性協調（自覺性協調）的轉變，將是實現政策良性治理的努力方向。

表1 貫徹落實框架

2.雙重協調方法是社會政策治理的一種工具

對于政府及其成員而言，至關重要的是不斷探索提升政府效能和服務品質的創新機制（彼得斯，2013）。雙重協調方法是社會政策制定和貫徹落實的一種工作機制，也是社會政策治理的一種有效工具。要落實雙重協調方法，需要建立一種制度機制，即協調工作的制度化建設。

（1）雙重協調方法是一匹良馬，誰是駕馭者，即誰來承擔協調任務?要有一個協調機構。主要有這么幾種設置：一是主管部門主動承擔協調任務。二是成立一個議事協調機構來承擔協調工作，如協調老齡工作的全國老齡工作委員會，協調殘疾人工作的殘疾人工作委員會，還有青少年工作委員會等。但是國務院承擔協調工作。三是中央財金領導小組承擔協調工作。無論哪種設置，均有利有弊，應當根據實際情況，靈活地采取一種設置，或綜合采用以上幾種設置。

（2）培育和提高政府機構的協調能力。雙重協調方法的落實取決于政府行動者的協調能力。政府行動者的協調能力主要體現在這么幾個方面：一是對政策環境挑戰的明確反映（Ferrera&Sacchi，2004）。二是對政策的領會和把握能力，熟知政策制定和貫徹落實哪些方面需要協調。三是公關能力，即善于和同級相關政府部門、地方政府部門打交道，善于激發各種政府行動者并將他們的貢獻聚集到一起。四是學習和落實能力，即善于在協調實踐中學習，并將協調工作落實到實處。

（3）建立監督機制。監督機制包括設立監督機構和確定監督步驟。就設立監督機構而言，是在政府內設立監督機構，還是由人大來監督，或由其他機構來監督，這對良好的政策治理來說是一個巨大挑戰。監督的具體步驟包括：一是要針對協調目標制定行動計劃（Régent，2002）、時間表、行動路線圖。二是將行動計劃轉化為行動指標。三是根據行動計劃和行動指標檢查雙重協調方法的落實情況，并提出改進意見。

總之，只要存在社會政策的部門分工管理，政策協調就成為政府管理的永恒主題之一。雙重協調方法作為社會政策治理的一種混合機制，需要各機構的聯合而不是競爭，更多地依賴于自愿主義、輔助、融合、政策整合。更多地需要用政策聯系、標準化知識、對話、說服、多次重復協調、信息傳播、建立跨部門數據等方式來實現（Jacobsson，2001；Gu..mu..s，2006）。

3.“雙重協調方法”的價值和原理

（1）面臨的挑戰

政策協調會遇到來自認識上和體制上的挑戰，需要認真研究和克服。

第一，來自認識上的挑戰。一方面，各級政府部門的領導和官員對社會政策的認識程度、理解程度和重視程度，對于雙重協調方法的落實至關重要。

第二，體制上的挑戰。由于政府系統的復雜性，每個部門有自己的邊界，為了維護各自部門的利益、權利和地位，各部門可能會從“算計”的角度決定是否參與協調工作以及參與的程度。結果有可能會導致協調的困難。由于存在職責交叉，矛盾和扯皮也不可避免，也增加了協調的難度。

第三，責任缺失，導致決策障礙（Nies，2004），甚至無法協調。中國的社會政策還處于完善階段，某些社會政策還處于無人管的狀態，缺少政府主管部門也會造成協調的障礙。

“雙重協調方法”的實施能夠應對這些挑戰，對于提高社會政策的制定水平和實施效果具有積極的價值：

第一，雙重協調方法能夠為創造者提供一系列現成的實踐觀和行動觀（巴達赫，2011）。

第二，雙重協調方法能夠培育和強化政府部門的公共精神。

第三，雙重協調方法是行為取向和過程取向的。

第四，雙重協調方法能夠把社會政策過程的各種環節有機地聯系起來。

第五，雙重協調方法能夠使政府部門清醒地認識到協調對于提高政府效能、促進社會會事業發展的重要性。

（2）雙重協調方法遵循的原理

第一，依賴原理，即所有介入社會政策的各種機構認識到他們之間的相互依賴。

第二，共擔原理，即社會政策的設想、行動、資源和風險被相關機構共同承擔。

第三，成本原理，即協調過程需要花費資金和物質等資源成本，因此，協調工作要遵循成本—效益原則，協調工作能使社會政策系統變得更好管理和能夠提供更好的服務。總之，協調的成功依賴于針對社會政策系統發展的計劃制定和資源的足夠投資（李兵，2014；Leutz，1999）。

第四，時間原理（或過程原理）。有些協調工作具有持久性，有些協調工作則是短期可實現的。因此，協調工作具有時間上的不同步性。因此，切記協調工作是很費時的，要耐心。

二、契合雙重協調方法與政治經濟學觀點的命題

1.系統理論與雙重協調方法

（1）社會政策可以被看作為一個有機的系統，同樣各種具體的社會政策也可以被看作為一個整合的系統。具體社會政策由相互關聯的實體的活動組成，如政府部門、目標人群、公共的和私有機構等所從事的活動。從系統理論的觀點來看，某項社會政策是一個開放的系統，既受到內部因素的影響，也受到外部因素的影響（Carter，2013）。它不斷地確定和完善與外部環境之間的協調關系。

命題1a.某項社會政策的制定和實施越是需要相關社會政策的配合，那么，越有可能落實社會政策內的雙重協調方法。

命題1b.某項社會政策的制定和實施越是需要經濟、技術、信息等資源的保障，那么，越有可能落實與經濟政策之間的雙重協調方法。

（2）從系統理論的觀點出發，政府也可以被看作為一個系統。當某項社會政策的主管部門為了保證政策制定好、實施好，就必須進行協調活動。

命題lc.某項社會政策的制定和實施涉及相關政府部門的職責越多，那么，中央政府之間越有可能落實雙重協調方法。

命題1d.中央和地方政府的職責分工越明確，那么，中央政府和地方政府之間越有可能就資金、項目等議題落實雙重協調方法。

命題1e.某項社會政策的政府供給能力越是不足，那么，越有可能動員社會力量參與政策的制定和實施，落實與非政府之間的雙重協調方法。

2.新功能主義與雙重協調方法

（1）新功能主義有三個假定（Io annou&Niemann，2003）。功能主義的第一個假定認為，民主政治的普遍性，伴隨著多樣的和多層次的行動者，除了國家政府上層從事政策制定，地方政府、社會伙伴、社會組織和其他利益相關者對社會政策的制定和貫徹落實也起著積極的作用。第二個假定認為，行動者有能力學習，在參與政策過程中有利于促進相互學習。第三個假定認為，整合是一個過程。這三個假定得到雙重協調方法某種程度上的應正。

（2）三個假定構成新功能主義的核心概念——溢出（spillover）理論的基礎。溢出包括功能性溢出和政治性溢出兩個方面。一方面，功能性溢出產生功能壓力，使國家社會政策的制定和實施呈現出一種動態調整機制。另一方面，政治性溢出產生整合壓力，使政府精英們和非政府精英們都意識到單一中央政府層次無法解決所有的社會政策問題。

命題2a.當一個國家的政治民主化程度越高，對政策協調理解的程度越深，那么，越有可能采用“軟治理”，調動各方面的積極性參與政策的制定和實施，落實雙重協調方法的自覺程度越高。

命題2b.當一個國家社會政策的制定和實施呈現出動態調整機制越明顯，那么，越有可能落實雙重協調方法。

命題2c.當一個國家對政策的整合壓力越大，那么，落實雙重協調方法所持續的時間越長，并且是可持續的。

3.新制度主義與雙重協調方法

（1）規范制度主義與雙重協調方法。彼得斯（2011）認為，第一，規范制度主義非常強調制度的規范，把規范理解為制度如何發揮作用，如何決定或者至少是塑造某種行為的一種方式。第二，在解釋行為的時候，組織的規范和價值被賦予了核心地位。第三，政治行動者更多地反映了他們所屬的組織的價值。

命題3a.政府越是將雙重協調方法制度化，并作為政府機構的規范和價值，那么，政策行動者越有可能發揮主觀能動性，落實雙重協調方法。

（2）歷史制度主義。彼得斯（2011）認為，第一，制度創設或者政策最初發起時所選擇的政策，將持續和極大決定性地影響未來的政策。第二，觀念在政策塑造中扮演的關鍵性角色（Hall，1989)。好的制度就是那些能夠把觀念基礎轉化為行動的制度（彼得斯，2011)。第三，一個規則總會引發另一個規則，作為對第一個規則的不完善之處的修補。制度的規則和結構也是如此，用以盡力解決他們自身所造成的問題（Crozier，1962；March&Simon，1957）。第四，政策學習比制度學習更能考察政策的重新塑造，并可能隨之對相關的制度進行重新構造。

命題3b.政府越是將雙重協調方法制度化，那么，政策行動者越有可能發揮主觀能動性，越有可能保持雙重協調方法的持久落實。

命題3c.政府對政策協調的重要性認識越深，越是能夠就協調達成共識，那么，政策行動者越有可能發揮主觀能動性，落實雙重協調方法。

（3）經驗制度主義與雙重協調方法。經驗制度主義認為政府結構影響著政策演進的方式和選擇（彼得斯，2011）。綜合歷史制度主義第三點和經驗制度主義觀點，可以得出以下命題。

命題3d.政府的社會政策部門管理越是制度化，那么，政策行動者越有可能從事政策學習，制定和落實雙重協調方法，提高政策效率，實現政策目標。

（4）社會學制度主義與雙重協調方法。社會學制度主義描述的是政府與非政府組織之間的互動關系。

命題3e.政府與非政府之間的互動關系越是結構化，那么，政府與非政府之間越有可能建立對話機制，通過交流行動提高非政府機構參與政府決策的社會合法性，促進政策整合，落實雙重協調方法。

4.建構主義與雙重協調方法

建構主義理論可以歸納為這么幾點：（1）人被看做是有資格能力和溝通能力的行動者，他們積極主動地創造或建構著社會世界（沃特斯，2000）。（2）建構主義區別于制度主義，因為他們強調偏好形成的主觀性質，偏好形成的主觀性質來源于行動者的復雜的互動模式。因此，交流和對話機制對建構主義至關重要（Tsarouhas，2009）。（3）制度被認為是最重要的，因為他們不僅決定行動者偏好，而且對偏好的形成有顯著的貢獻（Tsarouhas，2009）。（4）制度不僅僅是構造理性行動這預期的一套規則和預期，制度是由行動者、他們的信仰、他們的偏好、他們的興趣（利益）構成的（Checkel，1998）。

命題4a.政策行動者之間的對話和交流對于建立協調機制和落實雙重協調方法起著重要的溝通作用。政策行動者之間的對話和交流機制越是順暢，越是有利于落實雙重協調方法。

命題4b.政策行動者在對話和交流過程中落實雙重協調方法，有利于政策學習，提高政策制定的水平和政策實施的效果。

命題4c.政策行動者越是平等地對話和交流，越是有利于落實雙重協調方法，越是有利于政策參與。

5.社會交換理論與雙重協調方法

約翰遜（1988）認為，（1）用代價和報酬分析社會關系是交換理論的一個主要特征。（2）交換只有當雙方從交換中獲得利益時才會發生，而且每個人通過相互協商好的交換追求各自的利益時，才能為社會提供最好的福利。（3）較大型的社會結構是從基本的交換過程中產生的。

命題5a.當政策行動者在政策協商過程中越是能夠實現雙贏或多贏，那么，政策行動者約有可能落實雙重協調方法。

命題5b.當政策行動者在政策協商過程中越是能夠實現雙贏或多贏，那么，政策行動者約有可能使雙重協調方法制度化。

此外，社會學中的互動理論和沖突理論等等理論，對于解釋落實雙重協調方法都有一定的解釋力，有待于進一步挖掘。

6.經濟理論與雙重協調方法

經濟學中也有不少理論能夠解釋雙重協調方法，本文只選擇交易成本經濟學理論和代理理論進行分析。

（1）交易成本經濟學理論。交易成本是新制度經濟學的核心概念，交易成本經濟學理論認為（維基網，2014）：第一，市場交易和經濟交易都發生在一定的政治背景下，這種政治背景的形成和公共物品的供給，都是有成本的。從一般意義上來說，政治交易成本就是通過集體行動來供給公共物品的成本。它類似于一個企業內的經理交易成本。第二，交易成本是用來描述達成和履行合同協議的阻礙的術語。這一成本被認為與討價還價、簽訂契約和監督契約履行等等活動有關，這些活動是在交易者之間協調活動的時候產生的行為。

命題6a.一個國家的政策行動者各方的政策交易成本越低，那么，越有可能落實雙重協調方法。

（2）代理理論。代理理論能夠闡述了政府與非政府之間的委托—代理關系。委托代理理論的中心議題是研究在利益相沖突和信息不對稱的環境下，委托人如何設計最優契約來激勵代理人。

命題6b.一個國家的政府和非政府之間的伙伴關系越是制度化，雙方越有可能更多獲益，那么，政策行動者越有可能健全協商機制，落實雙重協調方法。

三、雙重協調方法和社會服務

1.創設社會服務的政府管理部門

大部制是趨勢。中共“十七大”報告指出，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”。從目前的情況來看，社會政策的五個關鍵領域，醫療衛生、教育、社會保障（收入維持和就業的社會政策）和社會住房這四個領域的政府職責和政府管理部門已經明確，唯獨個人社會服務政府職責和政府管理部門沒有明確。管理社會服務的職責分散在民政、教育、公安、司法、殘聯等多個部門。雖然民政部已經提出了要構建社會服務體系。但社會服務依然只在民政部門內被談及。因此，本文認為：

（1）有必要乘大部制改革的東風，整合社會服務的政府管理職責。建議由民政部門統一管理社會服務。

（2）大部制改革目的是理順政府職責，確定政府職責邊界。但即便創設了社會服務，由于社會政策的部門管理分工和專業化，社會服務政策仍然需要與相關部門進行協調，

總之，無論大部制如何完善，政府部門的職責交叉就是依舊存在，矛盾和扯皮也不可避免。因此，社會政策的跨部門協調和大部制改革一樣重要，甚至更重要。涉及到社會服務領域，更是如此。

2.雙重協調方法在社會服務領域的運用

（1）社會服務領域的每項活動都可能涉及多個政府和非政府部門及其政策，本文不可能全部列出，只能提出主要的協調部門和協調內容。

第一，同級政府之間社會政策內的協調。主要的協調內容見表2。

表2 同級政府之間社會政策內的協調

第二，同級政府之間政策間協調，主要的協調內容見表3。

表3 同級政府之間政策間協調

第三，政府間垂直協調。中央政府和地方政府主要就財政撥款、設施建設、服務項目、中央對地方的監管等進行協調。

第四，政府和非政府之間的協調。主要就服務招標、服務外包、政府購買服務等，以及針對土地使用、銀行貸款、稅收優惠等政策進行協調。

（2）總的來看，與衛生、勞動就業和社會保障、教育、社會住房等社會政策相比，社會服務需要協調的部門和內容可能更多，因此，雙重協調方法是社會服務政策制定和落實的一個有效手段，需要政策行動者在實踐中進一步探索和總結。在社會服務領域實施雙重協調方法需要確定好以下幾個方面的保障任務：

第一，確定行動的指導方針、具體行動時間表和所要達成的短期和長期目標（European Council，2000）。第二，確定定性的和定量的指標和測量基準（Lajh&～tremfel，2011）。第三，確定在實踐中不斷學習、探索、總結和提高政策水平的行動方案。第四，確定定期和不定期的評估、監督和檢查制度。

結束語

本文的研究是探索性的，仍有幾個議題需要進一步關注：第一，雙重協調方法作為一種模型，需要進一步豐富和完善。第二，雙重協調方法作為社會政策治理的一種混合機制，需要在實踐中進一步總結。第三，雙重協調方法在社會服務領域的運用需要進一步探索。第四，雙重協調方法在社會政策其他領域的運用需要進一步拓展。

［1］李兵.“整合的社會服務”：理論闡釋和戰略抉擇［J］.社科縱橫，2014（4）：89-94，.

［2］［澳］馬爾科姆·沃特斯.現代社會學理論［M］.北京：華夏出版社，2000.

［3］［美］B.蓋伊·彼得斯.政治科學中的制度理論：“新制度主義”［M］.上海：上海世紀出版集團，2011.

［4］［美］B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式［M］.北京：中國人民大學出版社，2013.

［5］［美］D.P.約翰遜.社會學理論［M］.北京：國際文化出版公司，1998.

［6］［美］尤金，巴達赫，跨部門合作——管理“巧匠”的理論與實踐［M］.北京：北京大學出版社，2011.

［7］維基網.交易成本經濟學［DB／0L］.2014.http：//wiki.mbalib.com／wiki／%E4%BA%A4%E6%98%93%E6%88%90%E6%9C%AC%E7%BB%SF%E6%B5%8E%E5%AD%A6.

［8］Carter，Min Z. Privatization：AMulti-TheoryPerspective［J］.Journal Of Management Policy andPractice v01.14（2）：108—120.2013.

［9］Checkel，.J T.The Constructivist Turn in International Relations Theory［J］.World Politics：50：324—348，1998.

［10］Crozier，M.The Bureaucratic Phenomenon［M］.Chicago：University Of Chicago Press，1962.

［11］Dean，Hartley，Social Policy［M］.Cambridge：Truth &Wisdom Press 2006.或哈特利·迪安.《社會政策學十講》.［M］.上海：格致出版社/上海人民出版社，2009.

［12］European Council.Establishing a General Framework for Equal Treatment in Employment and Occupation［R］.Brussels，2000.

［13］Falkner，Gerda.Complying with Europe：EU Harmonisation and Soft Law On the Member States［M］.Cambridge：Cambridge University Press，2005.

［14］Ferrera，Maurizio&Sacchi，Stefano.The Open Method Of Coordination and National lnstitutional Capabilities：The ltalian experience［R/0L］.2004.http：//www.urge.it/files/papers/1_wp_2_2004.pdf

［15］GUmus，Yasin Kerem. Open Method Of Coordination as a New Approach tO EU Governance：The Case Of EU Social Policy and Employment Policy［J］.Turkish Public Administration Annual，V01.32-35：39—54，2006—2009.

［16］Hall，Peter.A.The Power Of Economic ldeas［M］.Princeton：Princeton University Press，1989.

［17］Ioannou，Demosthenes&Niemann，Arne.Taking stock Of theo pen me thod Of co-ordination：nature，modusoperandiand theoretical perspectives［0L］.Dresden：Dresdner Arbeitspapiere Internationale Beziehungen （DAP），2003.www.tu-dresden.de/phfipo/intpol/index_dt.html.

［18］Jacobsson，K.Employment and Social Policy Coordination.A New System Of EU Governance.Stockholm University［R/0L］.2001.http：//www.score.su.se/polopoly_fs/1.26655.132-09398061/199911.pdf.

［19］Laffan，Brigid&Shaw，Cellin.Classifying and Mapping OM C in different policy areas［R/0L］.University College Dublin：New Modes Of Governance，2005.http：//wwww.eu-newgov，org/database/DELIV，D02D09 Classifying and Mapping_OMC.pdf.

［20］Lajh，Damjan&Stremfel，UrSka.Exploiting the Potential of the Open MethodOf Coordination in Slovenian Education Policy［J］.Sociologicky～asopis/Czech Sociological Review，V01.47，NO.3：507—529，2011.

［21］Leutz，W·Five Laws for Integrating Medical and Social Services：Lessons from the US and UK［J］.MilbankQuarterly，V01.5，583—601，1999.

［22］March，J.G.&Simon，H·A.Organizations［M］.New York：WileY，1957.

［23］Midgley，lames&Sherraden，Michael.The Social Development Perspective in Social Policy［J］.James Midgley&Michelle Livermore（eds.）.The Handbook of Social Policy［M］.London：Sage，2009.

［24］Jies，H Integrated care：concepts and background［M］. In Nies，H&Berman，P·（eds.）Integrating servicesfor older people：a resource book for managers［M］.Dublin：European Health Management Association，2004.

［25］Régent，Sabrina，The Open Method Of Co-ordination：A supranational form Of governance?［R/0L］.Geneva：TheInternational lnstitute for Labour Studies，2002.http：//www.i10.org/wcmsp5/groups/public/——dgreports/———inst/documents/publication/wcms_193667.pdf.

［26］Tsarouhas，DimitriS.The OpenMethodOfCoordinationand integration theory：are there lessons tObe learned?［C/0L］.Paper prepared for the 1lth European Union Studies Association Biennial Conference，Los Angeles，California，23—25 April 2009.