BEPS 行動計劃11、第二階段成果5：稅基侵蝕和利潤轉移的量化證據

張再金（國家稅務總局收入規劃核算司規劃處　北京　100038 ）

BEPS 行動計劃11、第二階段成果5：稅基侵蝕和利潤轉移的量化證據

張再金（國家稅務總局收入規劃核算司規劃處北京100038 ）

稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）問題在全球范圍內的存在，已經成為各國基本共識。隨著經濟全球化程度不斷加深，跨國企業扮演越來越重要的角色。但一些跨國企業利用國際稅收規則的漏洞，實施激進的稅收籌劃措施，將利潤從高稅率國家（地區）轉移到低稅率或無稅國家（地區），逃避納稅義務，侵蝕了多數國家的稅基，減少了稅收收入，對主權國家的征稅權形成挑戰，有悖于稅收公平原則。更重要的是，這類行為扭曲了企業正常的投資地點配置行為，對經濟效率造成額外損失。

對BEPS問題的規模及影響進行量化分析，是一項重要的基礎性工作。BEPS第11項行動計劃的目標是，通過篩選已有的各項可用數據，研究分析方法，構建分析指標，估算BEPS問題的規模，分析BEPS對稅收及經濟的影響；更進一步，建立可持續的跟蹤研究機制，根據需要提出稅務部門采集涉稅數據的建議，在未來更新相關研究成果；同時，還要對其他行動計劃所形成的應對措施的實施效果進行跟蹤評估。

第11項行動計劃是一項極具挑戰性的工作，由于BEPS問題的復雜程度和數據的局限性，目前的研究成果距離理想目標仍有差距，只能對BEPS問題進行一個相對粗糙的描述。這項工作將長期持續，隨著數據的不斷完善和分析方法的改進，對BEPS問題的描述將會越來越清晰。

一、成果報告的主要內容

經濟合作與發展組織（OECD） 財政事務委員會下屬第2工作組長期以來關注稅收統計和政策分析工作，在這個平臺上，各國的稅收分析專家交流稅收統計分析的經驗和方法。自2013年9月BEPS項目啟動以來，第2工作組負責第11項行動計劃的相關工作。經過4次專門會議，匯總參與行動計劃各個國家的意見，并公開征求業界和研究機構的意見，該項行動計劃的成果報告（以下簡稱“報告”）于2015年8月基本完成。

報告由四個相對獨立的章節組成。第一章比較系統全面地梳理和評估了現有的各項數據來源；第二章介紹針對BEPS構建的6個指標，這些指標在一定程度上可以反映BEPS的規模、經濟影響程度和變化趨勢；第三章介紹關于BEPS的規模、BEPS應對措施效果評估和經濟影響的相關研究；第四章對未來的研究工作提出了一些設想和建議。

（一）BEPS相關分析數據綜述

數據是開展BEPS相關分析工作的起點，也是最大的瓶頸。成果報告第一章對已有的各類數據進行了較為全面的梳理，指出各類數據的可用性和局限性。

1. 現有的主要數據資源。通過對各國代表和研究學者的廣泛調研，成果報告匯總了用于分析工作的各類主要數據，包括宏觀數據和微觀數據。宏觀數據主要有5項：國民經濟核算數據、國際收支平衡表、外商直接投資（FDI）數據、國際貿易數據、企業所得稅收入數據；微觀數據包括6項：海關貿易數據、企業財務數據（包括公開的商業數據庫和政府使用的數據庫兩項）、企業所得稅納稅申報信息、稅務審計信息、特定的企業涉稅數據（法定程序下可公開的）。

2.對現有數據的簡要評述。BEPS的核心問題是通過人為安排，將應稅收入從實際經濟活動發生地轉移出去，從而實現少繳稅或不繳稅的目的。分析BEPS問題，現有數據存在一定局限性，主要有以下六點：

（1）代表性。BEPS是一個全球性問題，而大部分稅收數據僅局限于某個國家或地區，無法提供關于跨國企業經濟活動的充分信息。

（2）有效性。BEPS相關行為與實際經濟行為常常混在一起，現有的宏觀經濟數據是兩種行為共同作用的結果，難以區分各自影響，因此需要更多地用企業數據提供關于BEPS行為的詳細信息。

（3）指向性。BEPS是人為地將應稅收入從實際經濟活動發生地分離而產生的，現有數據難以準確描述實際經濟活動發生的地區分布，因此無法準確和全面地描述這類行為的發生程度。

（4）豐富性。BEPS大多發生于跨國企業的跨國交易中，特別是關聯交易，現有數據不能提供足夠的相關信息。

（5）時效性。現有針對企業財務和經營數據的采集大多有較長的時滯，不利于稅務機關及時監控BEPS行為。

（6）公開性。由于嚴格的保密要求，各國關于跨國企業的信息不能共享，難以綜合各國數據對跨國企業的經營活動進行全面了解。

因此，近幾年，多個國家已經陸續要求跨國企業披露更多關于稅收籌劃的信息，比如美國、澳大利亞等，歐盟也有類似傾向。毫無疑問，要求納稅人提供更多的信息，對稅務機關是有益的，但這會極大增加遵從成本和數據采集成本，因此，稅務機關應當根據需要設計適當的數據采集機制，而這不是一件容易的事。

（二）BEPS指標體系

指標體系旨在簡潔明了地顯示BEPS的存在、程度和變化趨勢，并且可以設定預警值提示問題的嚴重性。成果報告第二章提供了6個指標，這些指標可以大致反映BEPS問題的程度及隨時間變化的趨勢，但仍有明顯的局限性。另外由于目前數據缺失，還有兩個指標作為候選，待收集到足夠的數據時納入。在未來，隨著數據越來越完善，研究越來越深入，指標可以逐漸更新，更加接近理想狀態。當前的6個指標分別關注如下五個方面的問題：

1.金融指標與經濟指標的偏離問題。

指標1：FDI占GDP比重的集中度。首先計算每個國家FDI存量占GDP比重，按這個比重對所有國家進行排序，選取排名靠前（比如前50%）的國家計算平均比重，再計算其余國家的平均比重，兩個數值的比率即為該指標。一般來講，BEPS會導致FDI偏高，所以如果該指標越高，顯示BEPS問題越嚴重。數據顯示，該項指標從2005年的38急劇上升至2012年的99。

2.大型跨國企業（比如世界500強企業）不同地區分支機構的利潤異常情況問題。

指標2：低稅率地區分支機構的收入占全球收入比重。考慮每一個大型跨國企業，篩選有效稅率低于全球平均稅率的分支機構，計算這些分支機構貢獻的收入占全部收入的比重。如果跨國企業將更多的收入轉移至低稅率的國家或地區，BEPS問題越嚴重，該項指標會越高。數據顯示，從2007至2011年，該指標明顯上升，2011年低稅率地區的分支機構貢獻了71%的收入。

指標3：低稅率地區利潤率相對平均利潤率的比率。分別計算跨國企業在低稅率地區分支機構的利潤率和高稅率地區的利潤率，兩者之比即為該指標。2007年和2011年，該指標分別為1.9和2.0。

3.跨國企業與國內企業有效稅率的差異問題。

指標4：有效稅率之差。計算同一國家內，大型跨國企業分支機構的有效稅率，與可比的國內企業有效稅率之差。由于跨國企業可以轉移利潤，其有效稅率應該低于國內企業。2010年，該指標為-3.3，近幾年保持穩定。

4.通過無形資產進行利潤轉移問題。

指標5：特許使用權收入相對研發支出的集中度。與指標1類似，計算各個國家特許使用權收入與研發支出的比率，進行排序后，將排在前列（比如50%）的國家的平均比率除以其他國家的平均比率。如果跨國企業通過無形資產轉移利潤，會使得部分低稅率國家研發支出很低，特許使用權收入卻很高。從2005年至2012年，該指標從3上升到6。

5.通過利息費用進行利潤轉移問題。

指標6：跨國企業在高稅率國家分支機構的利息費用率。對每一個跨國企業，篩選在法定稅率高于全球平均水平國家的分支機構，計算這些分支機構的利息費用率，將其與平均利息費用率比較。數據顯示，2011年，高稅率國家的分支機構的利息費用率比平均水平高出19個百分點。

上述6個指標中，1和5是基于各國的宏觀數據進行計算，其余則是利用跨國企業財務數據進行計算。

（三）估算BEPS的規模、影響以及應對措施的實施效果

第11項行動計劃最重要的工作是開展關于BEPS的經濟分析，包括估算BEPS的規模（主要是以稅收流失規模衡量）、評估BEPS對經濟效率的影響以及可能采取應對措施的效果等。這是一項長期、艱巨的工作任務。

報告第三章綜述了關于BEPS的一些實證研究成果，基本確定了未來繼續研究的方向。

1.估算BEPS的規模。該項研究由OECD經濟分析部完成，并在報告的附錄A中展示。對BEPS規模的估算，大致有兩種方法：一是反事實（counter-factual）分析，即假設不存在BEPS的情況下，相關經濟和財務指標的可能表現，與實際經濟進行對比，兩者的差距即可認為是BEPS的影響，這是總量分析的思路；二是逐一計算各個主要的BEPS方式的影響，比如混合錯配、受控外國公司（CFC）控制、利息扣除、協定濫用、人為規避常設機構設置、轉讓定價等等，然后將各種形式的BEPS的影響進行加總，得到BEPS影響的總估算值。由于兩個方法的計算口徑不同，估算結果有較大差別，最后決定保留前一種方法的研究成果。

由于各國企業所得稅法定稅率不同，跨國企業有將利潤轉移至稅率較低的國家（地區）的驅動力，利用計量的方法控制其他變量的影響，可以估算稅率差異對利潤的影響。研究主要基于兩個思路，其一是比較跨國企業在各國分支機構的利潤率（或有效稅率）與所在國法定稅率之間的關系，其二是比較同一國家內跨國企業的利潤率和國內企業的利潤率（或有效稅率）。研究使用的數據是OECD ORBIS數據庫（包含46個國家，2000-2010年，120萬個企業層面觀察值）。估算結果顯示，由于BEPS的存在，全球企業所得稅損失約4%～10%，對應于2014年，大約相當于1 000億美元至2 400億美元之間，發展中國家損失的企業所得稅相對于其GDP的比重，高于發達國家。

2.估算BEPS應對措施的影響。當直接估算BEPS規模較為困難時，用政策效應分析的思路，估算BEPS應對措施的效果（減少稅收流失的規模）是十分有意義的，主要是通過分析已有的或可能付諸實施的一些應對措施進行效果評估。首先，部分國家已經實施了一些BEPS應對政策，這些國家的政策實踐和研究結論可以為其他國家提供參考；其次，從其他行動計劃的進展來看，至少有5個方面，各個國家有可能達成一些共識，出臺共同的應對措施，包括糾正錯配、強化CFC規則、限制利息扣除、防止協定濫用、確保轉讓定價符合價值創造原則等，針對這些措施的效果評估，已有一些研究可借鑒，研究方法也將逐漸完善。

3.BEPS及應對措施的經濟影響。

（1）BEPS對經濟產生系統性影響。首先，造成稅收負擔的不公平。與國內企業相比，跨國企業分支機構的有效稅率大約低4%～8.5%，超大規模跨國企業和專利較多的跨國企業有效稅率更低。這些企業可以利用稅收優勢獲得競爭優勢，從而使得市場集中度更高。其次，由于BEPS的影響，政府為了維持必須的財政水平，只能加重對其他流動性較差的要素征稅，比如國內企業、勞動力等，也造成稅負轉移和不公平。第三，BEPS加劇了國際稅收競爭，使一些國家失去部分稅收政策自主權。

（2）BEPS應對措施對經濟增長和效率的影響。一般認為，企業所得稅是最不利于經濟增長的稅種，通過打擊BEPS行為，在政府財力得到保證的前提下，可以考慮整體降低稅率，或者有更多的實施稅收優惠政策的空間，從而有利于經濟增長。但由于企業行為也會相應改變，因此對不同類型的企業、不同行業的影響都會不同，企業稅負的改變是結構性的，有增有減。

BEPS應對措施對經濟的影響存在不確定性，這取決于應對措施最終方案的確定。如果只是某一國家采取針對BEPS的措施，則會導致資本流出；如果全球共同實施BEPS應對措施，就會增加跨國企業的稅收支出，但其他企業和家庭稅負會減輕，政府收入會增加從而可以提供更多的公共服務。

（四）未來研究的設想

由于數據的局限性和BEPS問題的復雜程度，目前的研究成果距離理想狀態仍有較大差距。對BEPS的分析和研究將是一個長期、持續性的工作，報告也為未來的研究工作指出一些方向。

首先，建議各國稅務機關利用好當前的數據，積極挖掘第13項行動計劃——轉讓定價同期資料中，即將確定的國別報告涉及數據的使用價值；其次，各國應積極開展合作，規范稅收統計標準，適當共享稅收數據；第三，OECD和其他國家應定期對BEPS應對措施的實施效果開展研究，發布研究結論；最后，各方應不斷改進研究方法和指標體系，擴大數據收集范圍，鼓勵更多的人參與相關研究工作。

二、BEPS問題：中國的情況

改革開放以來，大量外資企業進入中國，對我國經濟發展發揮積極的作用，在相當長一段時間內，我國也對外資企業在稅收上給予很多優惠政策。不過，我們在稅收管理實踐中發現，一些外資企業通過將利潤轉移到境外逃避稅收義務；一些內資企業也通過在境外注冊，變成外資企業，以獲取轉移利潤逃避稅收的便利。

盡管我國尚未有針對BEPS較為全面的分析和估計，但一些指標顯示，我國的BEPS問題同樣比較突出，需要引起高度重視。首先，我國來自低稅國家和地區的外商直接投資比重較高。2013年，我國外商直接投資前十大來源地區，除了我國香港特別行政區外，新加坡、維爾京群島、薩摩亞和開曼群島排名靠前，四個國家（地區）合計貢獻了約15%的外商直接投資；我國對外直接投資的前十大地區，同樣包括了開曼群島和英屬維爾京群島等地區，占比超過10%。其次，企業納稅申報數據顯示，在規模、行業等主要因素同等情況下，外商投資企業的利潤率低于內資企業。

與發達國家相比，我國稅務機關和研究機構對BEPS問題的關注和研究仍然相對不足。此次以我國積極參與BEPS各項行動計劃為契機，我們有必要加快構建適用于我國的BEPS分析指標，加強針對我國的BEPS規模估算和影響分析工作。

責任編輯：王平