發(fā)達(dá)國家治理畜禽養(yǎng)殖污染的法規(guī)及經(jīng)驗(yàn)

余海波，方向東，劉開武

（1.武漢市農(nóng)業(yè)學(xué)校，湖北武漢 430043；2.湖北省武漢市畜牧獸醫(yī)局，湖北 武漢 430016）

畜禽養(yǎng)殖造成的環(huán)境污染問題是全球共同關(guān)心的話題。美英發(fā)達(dá)國家治理畜禽養(yǎng)殖污染的成功，至關(guān)重要的因素是政府制定了切合實(shí)際的政策法規(guī)，并輔以行之有效的監(jiān)督管理。

1 政策法規(guī)

1.1 美國

1.1.1 政府分類制定一系列政策法規(guī)

美國政府近年來在畜禽養(yǎng)殖污染治理上，分類制定了一系列政策法規(guī)，根據(jù)企業(yè)污染狀況分別使用了以下手段：

1.1.1.1 強(qiáng)制令。即對(duì)排放污染企業(yè)提出具體的污染控制技術(shù)，強(qiáng)制企業(yè)采納，以使污染控制在規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)，主要用于治理點(diǎn)污染源。

1.1.1.2 無計(jì)劃干預(yù)。指政府政策的制定者對(duì)某一環(huán)境污染現(xiàn)象的干預(yù)是無計(jì)劃的，即對(duì)某種污染現(xiàn)象的嚴(yán)重性尚未引起足夠的重視，但這種污染現(xiàn)象卻造成了嚴(yán)重的后果，利用公眾的強(qiáng)烈呼吁迫使政府執(zhí)法部門出面對(duì)這種污染現(xiàn)象進(jìn)行追究和處理。

1.1.1.3 計(jì)劃性不干預(yù)。指已知畜禽養(yǎng)殖企業(yè)在生產(chǎn)過程中造成了環(huán)境污染，但環(huán)境保護(hù)部門并不直接對(duì)該企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行干涉，而是通過與企業(yè)對(duì)話，進(jìn)行說服教育，啟發(fā)企業(yè)自覺保護(hù)環(huán)境，促使其降低污染水平。

1.1.1.4 計(jì)劃性干預(yù)。指對(duì)生產(chǎn)污染的企業(yè)提供一定的經(jīng)濟(jì)財(cái)政支持，改善其污染控制技術(shù)，使企業(yè)在規(guī)定的時(shí)期內(nèi)將污染水平降低到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)。

1.1.1.5 負(fù)刺激手段。指要求企業(yè)購買一定數(shù)量的債券或保險(xiǎn)金，用于補(bǔ)償企業(yè)在生產(chǎn)過程中可能造成的環(huán)境污染損失。其政策還包括交納污染費(fèi)和排污費(fèi)，迫使企業(yè)愿意通過追加環(huán)境污染控制投資來改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，從而減少排污量。

1.1.2 構(gòu)建三位一體的環(huán)境管理框架 美國己構(gòu)建了有效控制畜禽養(yǎng)殖污染的聯(lián)邦、州、市縣三位一體的環(huán)境管理框架。原則上聯(lián)邦政府的政策只對(duì)某些州的環(huán)境提出質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)需要采取哪些政策措施，州一級(jí)政府會(huì)制定出更為詳細(xì)的規(guī)章制度。許多市、縣級(jí)政府也都制定了更能反映當(dāng)?shù)厣鐣?huì)團(tuán)體的環(huán)境保護(hù)意愿和要求的地方環(huán)境保護(hù)法。如聯(lián)邦政府的《凈水法案》（CWA）規(guī)定:不經(jīng)美國國家環(huán)保局（EPA）批準(zhǔn)，任何企業(yè)不得向任一水域排放任何污染物，并將畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)列入污染物排放源。《聯(lián)邦水污染法》側(cè)重于畜禽場(chǎng)建場(chǎng)管理，如規(guī)定1000個(gè)畜牧單位及以上者必須得到許可才能建場(chǎng)。《可持續(xù)的農(nóng)田和畜牧業(yè)飼養(yǎng)場(chǎng)實(shí)施法規(guī)》擬在10年內(nèi)逐步淘汰密集畜牧飼養(yǎng)場(chǎng)所使用的露天氧化塘，并確保3～5年內(nèi)一切現(xiàn)有和新建的氧化塘以及其他糞便系統(tǒng)將加以襯墊或予以妥善設(shè)置，從而防止這些設(shè)施對(duì)地面和地下水產(chǎn)生影響。要求EPA制定可在土地上與肥料同時(shí)施用的畜牧業(yè)廢棄物的限值，使所施用的有機(jī)物和無機(jī)物總量不超過作物的營養(yǎng)物閾值。以依阿華州為代表的州級(jí)政府讓自然資源局和環(huán)境保護(hù)委員會(huì)負(fù)責(zé)制定和監(jiān)督全州水和空氣的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定露天開放畜舍飼養(yǎng)牲畜數(shù)量在1000個(gè)畜牧單位以上的需要申請(qǐng)畜牧業(yè)經(jīng)營許可證。飼養(yǎng)牲畜數(shù)量達(dá)200個(gè)畜牧單位以上并用土坑作為糞便貯存設(shè)施的需要申請(qǐng)建筑許可證，采用厭氧糞便池作為糞便貯存設(shè)備的必須申請(qǐng)建筑許可證。對(duì)土地施用糞便標(biāo)準(zhǔn)也提出了具體要求。而市級(jí)和縣級(jí)政府則主要在區(qū)劃和土地利用原則方面對(duì)控制牲畜飼養(yǎng)數(shù)量提出了一系列具體要求。

1.2 英國 英國被認(rèn)為是基本無畜禽養(yǎng)殖環(huán)境污染的國家，這要?dú)w功于其通過國家法律、專項(xiàng)法規(guī)、技術(shù)規(guī)范三個(gè)不同層次對(duì)畜禽糞便實(shí)施了有效管理。國家法律是約束畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境行為的總法。《1990環(huán)境保護(hù)法》、《1995環(huán)境法》代表了政府控制畜禽養(yǎng)殖環(huán)境污染的總體政策，專項(xiàng)法規(guī)在上述法律的基礎(chǔ)上使其更加細(xì)化具體。如《青貯飼料、糞便與農(nóng)業(yè)燃油污染控制法規(guī)》中要求糞便貯存設(shè)施距離水源至少10米遠(yuǎn)且具有4個(gè)月的貯存能力，并有一定的防滲結(jié)構(gòu)等等。《城鄉(xiāng)規(guī)劃（環(huán)境影響評(píng)價(jià)）法規(guī)》規(guī)定豬場(chǎng)規(guī)模在母豬400頭、育肥豬5000頭以上，雞場(chǎng)蛋雞5萬只以上或其他養(yǎng)殖禽糞10萬只以上的場(chǎng)必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，要求必須將該環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書和建設(shè)申請(qǐng)書同時(shí)申報(bào)審批。技術(shù)規(guī)范則為了貫徹執(zhí)行這些法規(guī)，相應(yīng)頒布一些幫助農(nóng)民理解和應(yīng)用的輔助性規(guī)則，以便提高農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)。

1.3 荷蘭 荷蘭畜牧業(yè)在20世紀(jì)80年代高度密集，位居世界之冠。每年糞便總產(chǎn)量近1億噸，其中約1/6過剩，造成地表水體富營養(yǎng)化以及地下水質(zhì)下降，引起了嚴(yán)重的硝酸鹽污染。為了制止糞便進(jìn)一步增加，荷蘭政府嚴(yán)格履行《歐共體硝酸鹽控制法令》中的目標(biāo)和義務(wù)，率先限制畜禽養(yǎng)殖戶擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，并制定了一系列的具體政策。如荷蘭營養(yǎng)物控制政策包括以下內(nèi)容：補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)農(nóng)民將多余糞肥運(yùn)送到國內(nèi)缺肥區(qū)，由國家根據(jù)距離給予不同的運(yùn)輸補(bǔ)帖，建立糞肥加工廠；新建農(nóng)場(chǎng)報(bào)批制度，為避免“擾民”，除了申請(qǐng)環(huán)保執(zhí)照外，農(nóng)場(chǎng)主還需得到當(dāng)?shù)卣摹皵_煩居民”證書，該證書規(guī)定了該農(nóng)場(chǎng)允許養(yǎng)殖動(dòng)物的最大數(shù)量，而這個(gè)數(shù)量是由該養(yǎng)殖場(chǎng)與鄰居的距離決定；畜禽糞便處置協(xié)議，促使那些擁有很少或無土地的養(yǎng)殖場(chǎng)將糞便賣給需要糞便的農(nóng)民，要求生產(chǎn)過剩糞便的農(nóng)民必須與種植或糞肥加工廠簽訂處置協(xié)議，否則將面臨減縮飼養(yǎng)規(guī)模或變賣農(nóng)場(chǎng)的選擇。

2 管理經(jīng)驗(yàn)

2.1 形成了法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范的完善體系 建立完善的管理體系是防治畜禽養(yǎng)殖污染的有效途徑，英國不僅針對(duì)性地制定了相應(yīng)的國家法律和專項(xiàng)法規(guī)，還為幫助農(nóng)民貫徹執(zhí)行這些法律法規(guī)制定了細(xì)化的技術(shù)規(guī)范。通過法律、法規(guī)、規(guī)范三個(gè)不同層次的有效管理，達(dá)到了防治畜禽糞便污染的目的。美國三位一體的畜牧環(huán)境管理框架，也有效控制了畜禽養(yǎng)殖污染。

2.2 加強(qiáng)源頭管理 歐美發(fā)達(dá)國家非常重視對(duì)新建、改建、擴(kuò)建畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)的源頭管理。尤其是對(duì)新建養(yǎng)殖場(chǎng)實(shí)行了申報(bào)審批制度，根據(jù)擁有的土地面積確定養(yǎng)殖規(guī)模，控制養(yǎng)殖場(chǎng)與水源、居民的距離，確定化糞池容積和糞便處理方案等，從源頭上控制了畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)污染環(huán)境的可能性。

2.3 制定優(yōu)惠政策 優(yōu)惠政策重點(diǎn)傾向于解決畜禽養(yǎng)殖污染問題。如英國和丹麥分別承擔(dān)農(nóng)民建造貯糞設(shè)施費(fèi)用的50%和40%；荷蘭一直對(duì)飼料生產(chǎn)廠實(shí)行高征稅，稅款用于彌補(bǔ)畜牧環(huán)境保護(hù)資金的不足；瑞典通過提高化肥價(jià)格，以刺激農(nóng)場(chǎng)主利用畜禽糞便作為有機(jī)肥；日本對(duì)環(huán)保處理設(shè)施建設(shè)費(fèi)用投入力度較大，50%由國家財(cái)政補(bǔ)貼，25%由都道府解決，農(nóng)戶只支付25%的建設(shè)費(fèi)和運(yùn)行費(fèi)用。

2.4 重視統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)施種養(yǎng)區(qū)域平衡一體化發(fā)達(dá)國家發(fā)展畜禽養(yǎng)殖業(yè)，絕大多數(shù)是利用良好的自然條件并通過有效的統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)結(jié)合，尤其是利用充足的土地對(duì)畜禽糞便進(jìn)行消納和利用，實(shí)施種養(yǎng)區(qū)域平衡一體化。

2.5 科學(xué)適度利用畜禽糞便 科學(xué)適度地進(jìn)行土地消納和利用畜禽糞便，既可以有效地處理養(yǎng)殖業(yè)廢棄物，又可將其中有用的營養(yǎng)成分循環(huán)利用于土壤——植物的生態(tài)系統(tǒng)中，這是發(fā)達(dá)國家處理畜禽糞便的基本指導(dǎo)思想，也是一種可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)和處理模式。為了避免不合理的利用方式或連續(xù)過量利用導(dǎo)致硝酸鹽、磷及重金屬的沉積，進(jìn)而污染地表水、地下水及土壤，許多國家除了制定相關(guān)政策保證畜禽糞便的施用量要與農(nóng)田消納和利用能力相適應(yīng)外，還對(duì)最大施肥量、施氮磷量、施肥時(shí)間、施肥方法等進(jìn)行的限制。以保證在糞便施用過程中不造成水質(zhì)污染，不破壞土壤的正常自凈過程，不導(dǎo)致農(nóng)作物品質(zhì)的異常惡化，最大限度地利用資源，提高社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益。

2.6 要求污染治理并達(dá)標(biāo)排放 許多發(fā)達(dá)國家對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染的治理以畜禽糞便利用為主。如加拿大基本實(shí)現(xiàn)了畜牧業(yè)與農(nóng)業(yè)的高度結(jié)合，產(chǎn)生的糞便及污水經(jīng)還田得到利用，基本沒有污染物的排放，無需投入大量污染治理設(shè)施。日本橫濱市要求牧場(chǎng)主對(duì)畜禽產(chǎn)生的糞便、尿液和沖洗水分開，尿液、沖洗水全部進(jìn)入下水道，由公共污水處理廠進(jìn)行處理，但由畜禽場(chǎng)交納污水處理費(fèi)。

2.7 污染轉(zhuǎn)移策略 一些發(fā)達(dá)國家通過各種政策上的優(yōu)惠和資金資助，鼓勵(lì)養(yǎng)殖企業(yè)集團(tuán)在國外投資興辦各類養(yǎng)殖企業(yè)，既可滿足本國國民對(duì)肉、蛋、奶的需求，又避免了在本國內(nèi)產(chǎn)生環(huán)境污染。