淺論我國公共服務信息化的頂層設計

【摘" 要】現今我國的公共服務信息化取得了長足的發展，但在公共服務信息化建設過程中仍受到經濟發展水平及不同地區的發展特點、城鄉收入差距較大等客觀因素的影響，不同群體享受到的公共服務有所差異，在電子公共服務方面的差異更為明顯。此外，不同的年齡群體對計算機信息技術的接受程度不同，這在一定程度上限制了我國公共服務信息化的發展。本文主要從頂層設計的角度提出公共服務信息化的改革方法與思路。

【關鍵詞】公共服務" 信息化" 頂層設計

【中圖分類號】R47""""""" 【文獻標識碼】A"""""""" 【文章編號】1674-4810（2015）32-0116-03

一 概述

1.公共服務信息化

公共服務是電子政務的核心內容。隨著信息化逐步融入社會生活的各個方面，公共服務提供方式逐漸向現代化轉型，利用信息化方法緩解日益增長的公共服務需求是當今世界各國政府正在積極探索和實踐的主題。

目前學界對政府公共服務信息化的概念，有不同的界定。分析其含義，主要包括三個方面：（1）以公民為中心，改變以往以政府為中心的公共服務模式;（2）各公民群體都能以最快捷的方式獲得政府的服務，并利用以互聯網為核心的現代通信技術更直接有效地與政府溝通;（3）以人為本，提高政府的工作效率，獲得公眾對政府的高滿意度和信任度。

2.頂層設計

頂層設計是指運用系統方法，以全局視角對改革的各方面、各層次、各種要素進行統籌考慮，規范主體結構和主要模式，和諧各種關系，確定目標，選擇實現目標的具體路徑，制定正確的戰略和路徑，并適時調整、規避可能導致的風險，提高效益，降低成本。頂層設計包括了當前和今后的總體規劃、整體思路、基本方向、最終目標、重點領域、先后順序、實現路徑等，強烈地表達了整體、全方位推進體制機制創新的意向。其有四方面特征：高端戰略性、縝密科學性、整體系統性和統籌協調性。

二 發展公共服務信息化的影響因素

伴隨著服務型政府的建設，公共服務信息化工作越來越受到各級政府的重視，并呈現出職能部門和基層政府齊頭并進、重視基層和農村的公共服務信息化與未發揮市場和企業的作用、標準化和規范化進展緩慢的特點。影響其發展的因素有：

1.建設、應用公共服務信息化平臺的意識淡薄

首先，我國各級政府部門尚未充分認識到其重要性，或已認識到其重要性但還未付諸實施，或是對其認識不到位，對其效果存在質疑。其次，作為公共服務信息化受益者的廣大社會公眾使用平臺的意識淡薄，尤其是社會年齡分層的影響，不同年齡層次對互聯網信息技術的接受程度不同，部分公眾對其還有一定的抵觸情緒，影響著公共服務信息化的全面展開。

2.技術支持力度不夠

近年來，我國的電子政務取得了長足的發展，且正處于以電子政務引領政務信息化發展的全面推進階段，但是在覆蓋全國的公共服務信息化平臺搭建，構建全方位、全系統的公共服務信息化平臺方面，顯現出明顯的技術不足，這也是制約著公共服務信息化發展的重要因素。

3.地域經濟發展水平的限制

構建覆蓋全國的公共服務信息化系統不僅需要技術的支持，還需要經濟的支撐。目前我國公共服務信息化還處于分部門、分地區建設的階段，全國性的信息化平臺還在籌建中，這也是受制于各地區經濟發展水平的結果。

三 從頂層設計角度發展公共服務信息化的思考

國家電子政務“十二五”規劃指出：必須堅持把以人為本和構建和諧社會作為電子政務發展的出發點和落腳點，全面推進電子政務頂層設計。黨的十七屆五中全會和“十二五”規劃建議反復強調改革頂層設計。可見頂層設計的方法已成為社會改革和發展的重要思路。

當前，我國公共服務信息化建設的主要任務是政務信息化，但在建設過程中，相關部門領導人或各級政府對信息化的理念存在偏差，將政務信息化理解為現有業務流程的電子化，沒有從全局考慮建立一套集信息收集、處理、溝通、查詢、服務、咨詢等為一體的信息化流程，缺少部門間、上下級間業務協同的流程;以部門效率為目的，多注重內部信息的公開化，面向社會大眾的信息較少，民眾需要辦理的數項業務尚未開通網上辦理流程，為人民服務的理念有所欠缺。

從可持續發展的角度探索政府服務信息化頂層設計的方法，是我國服務型政府建設和政務信息化發展的迫切需要，對推動我國公共服務創新，促進政府效率改進和群體智能決策與協作執行能力，提高公眾對于政府的信心，具有十分重要的作用。

綜上，公共服務信息化頂層設計的基本思路是要從政府戰略管理的高度統籌改革和發展的全局，使信息化建設的發展按照預先制定的目標有序推進。公共服務頂層設計的思考應著眼于整體系統框架的架構和完善，確定公共服務信息化建設的總體策劃，分步驟、分層次地逐步開展工作，保證目標、計劃、執行、階段的協調性和有序推進，強調總策劃和總框架的整體性、明確性和可操作性，在實踐過程中循序漸進，避免各自為政造成項目開展、執行的混亂無序。

1.以信息技術為依托，以公眾為導向

公共服務建設強調政府的服務性，強調公民的權利，政府在公共服務建設和提供中應堅持為人民服務的原則和導向。如今，公民的需求呈現出多樣化和多層次的特點，以信息技術為依托的電子政務的發展為滿足公眾多樣化、多層次的需求提供了可能。

政府電子政務的發展以互聯網信息技術為依托，在發展過程中我們應該堅持以公眾為導向，將公眾看作政府的客戶，樹立以客戶為中心的理念，推動公共服務的有效整合。以客戶為導向的電子政務服務系統，增強政務的公開性和公民的參與性，公共服務信息化設計策劃過程中要充分考慮和研究不同群體、不同層次的客戶的需求，考慮多途徑查詢、公眾互動、個性化服務、信息無障礙服務等構成要件，實現政府從單一門戶到高效網站集群的轉變，從內部處理到對外服務的轉變：（1）加強外部客戶特別是企業與公眾的需求行為分析;（2）注重外部客戶的群體特征分析與個體差異性分析;（3）重視內部客戶的需求。重新組合和設計不同服務對象的信息獲取渠道，形成一整套完備的解決方案以提高公眾的滿意度，最終實現整個社會信息服務的最優化。

2.強化政府職能，以公共服務一體化為目標

公共服務歷來按照行政層級和屬地化原則進行管理，電子政務的發展不僅僅是國家政府各部門的主要職能，更是基層政府的一項重要任務。因此，基層政府應該明確其政府職能與任務，明確將建設一體化的公共服務信息化平臺作為工作的重點，發展中應直接面向所屬管轄地的公眾的公共服務需求，綜合分析屬地公民的需求特征以及差異性，在全國公共服務信息化系統建設的基礎上建立符合當地地方特色的、一站式的公共服務信息化平臺。

具有地方特色的基層政府信息化服務平臺的建設既促進了全國性公共服務信息化平臺的建設，也有效遏制了過去公共服務提供中的相互扯皮現象，通過各種途徑、多種方式為公眾提供更加方便優質、全方位的服務，有利于提高基層政府的服務水平，實現基礎公共服務均等化發展。

3.重組業務流程，以快捷便民為核心

現有的電子政務業務流程只是在各部門內部現有業務基礎上進行的業務流程設計，在部門之間或者上下級之間的協同方面的流程設計還存在欠缺，各部門在建設公共服務信息化平臺的過程中有必要堅持以快捷便民為核心，規范并重組業務流程，對流程的各個環節重新組織、定位，并進行有效的控制，實現以數據處理為核心的政務協同，打破部門之間、上下級之間的業務溝通協同界限，實現跨部門、跨領域的公共服務應用與對接，最終實現政務的一體化。

由于公共產品的特殊性，各政府部門在建設公共服務信息化頂層設計的過程中一方面要強調行政效率，另一方面要整合并依據服務的主題細致分類各業務流程，實現為公眾提供高效優質的公共服務的目標。

4.建立電子政務績效評估體系

當前政府部門的績效評估主要以GDP為依據，忽視了考核政府信息化建設的發展情況，主要以經濟指標為依據的政府部門考核體系存在不科學性。將面向公共服務的電子政務績效評估體系納入統一的績效體系框架是今后電子政務發展的重要方向。當然，在績效考核中還應對電子政務的建設情況進行客觀、公正的評價，根據各地發展程度與水平的不同，對不同的服務對象采取靈活多樣的方法：一是內外評估的結合;二是引入第三方進行公眾滿意度評價、系統成熟度評估和服務完整度測評;三是建立和完善基于服務改進的電子政務公共服務的反饋回應機制，將電子政務績效評估結果及時反饋到政府工作績效考核中，為政府進一步完善公共服務體系指明方向。

基于頂層設計的理念進行自上而下的政務流程設計要求流程設計人員從全局的角度分析問題，掌握并統籌現有的公共服務信息化建設的資源和狀況，分析存在的問題并結合現有資源進行公共服務信息化建設的改進、重組。從頂層設計的理念出發進行公共服務信息化的建設有利于促進政府、企業和社會組織的協作，完善電子政務的組織結構。

頂層設計的理念要求從系統的角度思考問題，在學習彼得·圣吉所著的《第五項修煉》時，除了要學習其系統思維的理念外，還可以在建設公共服務信息化的過程中在部門內部組建學習型組織，使全員都具有不斷學習、終身學習的態度，這樣各部門對互聯網信息技術的掌握程度將不斷提高，更加有利于公共服務信息化平臺的建設。

當然，除了從政府頂層設計的角度提供公共服務以外，政府與非營利組織、市場的合作也成為彌補政府提供公共服務不足的一種選擇，允許社會力量和民間資本進入，有利于發揮社會全員的智慧，分享思路，從而最大限度地合理利用資源，為公眾提供更加便捷、優質、高效的公共服務。

參考文獻

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〔責任編輯：龐遠燕、汪二款〕