中國旅游政策供需矛盾及未來重點領域

一、需求與供給兩方面的變化對旅游政策提出新的需求

在不同的社會發展階段，旅游業需求水平和供給能力會呈現出不同的特征，對旅游政策的需求也會有所不同。近年來，中國旅游業正處于轉型時期，面臨新環境和新機遇，出現新趨勢和新動向，也產生了新問題和新挑戰。從需求方面來看，旅游市場格局發生了結構性變化，表現在以下幾個方面：第一，國民旅游興起，取代入境旅游成為最重要的市場；第二，中國公民出境旅游興起，出境消費增長很快，成為全球最大的出境旅游消費國，而入境旅游增長緩慢，成為旅游貿易逆差國；第三，度假旅游需求總量逐漸超過觀光旅游，上升為國民旅游需求的主流類型；第四，市場逐漸細分，一些新興旅游市場，如老年旅游市場、兒童旅游市場、青年學生旅游市場逐漸形成規模。從供給方面來看，旅游產業領域也發生了重大變化，產業覆蓋領域擴大，產業邊界不斷拓展，產業融合不斷深化，旅游新業態不斷涌現。出現了旅游地產、旅游營地、自駕車、網絡代理商等新產業形態及新興產業組織，一批基于互聯網的旅游服務提供商，如攜程、途牛等類型的旅游企業開始崛起。傳統的旅游企業，經過30年的發展，成長出了一批具有一定競爭力的旅游企業，這批旅游企業要求打破傳統區域壁壘，跨地區開展經營活動，一些經營狀況好的企業還要求“走出去”開展跨國經營。

在這樣的背景下，旅游生產力的發展對旅游政策提出了新的需求。未來的旅游產業政策必須圍繞旅游需求和供給的矛盾，適應旅游生產力發展的需要。

二、當前中國旅游政策的供需矛盾

首先，產業發展的迫切性與政策供給的滯后性之間的矛盾。一般來說，在旅游市場上，首先是旅游需求發生變化，旅游企業根據需求狀況調整生產，使得產業經營內容、產業構成發生變化，管理部門根據供需雙方的變化，調整旅游政策。然而，現實中旅游需求的變動并非一蹴而就，產業供給的調整也需要相當的時間，管理部門收集供需雙方信息、論證旅游政策需求、制定出臺旅游政策更需要相當的時間，導致旅游政策供給滯后。進入新世紀，中國旅游需求呈現多元化趨勢，度假旅游需求開始逐漸超過觀光旅游需求，上升為主流。自駕游、自助游、深度游等形式也正逐漸成為重要的旅游方式。適應以度假游為代表的旅游方式的新型旅游企業正如雨后春筍般成長起來。然而，長期以來，我國的旅游制度與政策設計是以觀光旅游為核心的，我們有A級景區評定制度、旅行社管理條例、星級酒店評定制度，卻沒有與度假旅游相對應的各類度假地評定制度、旅游代理商管理條例和主題度假酒店評定制度。此外，中國旅游市場需求早已由入境旅游為主轉向國內旅游為主體，但旅游政策導向依然對入境旅游重視有余，對國內旅游關注不足。面對近幾年蓬勃發展的在線旅游，管理部門的監管政策不能及時跟進，導致在線旅游至今仍很大程度上游離于旅游管理之外。

其次，旅游行業的系統性與政策供給的分散性之間的矛盾。表現在兩方面：一方面，旅游政策的制定分散在相關諸多部門，不同部門在制定旅游政策時，往往站在本部門的視角，忽視旅游發展的系統性，所制定的政策體現出較強的分散性，這在一定程度上抑制了旅游業的發展。例如，國家風景名勝區、國家地質公園、國家森林公園等國家級自然風景區分別由不同的部委授予和管理，往往造成一個景區多個牌匾、管理標準不一，甚至互相沖突的局面。另一方面，旅游業在空間上是以行政區域為核心的，各個行政區域都以自身區域利益為本位，進行相應的政策供給。這導致了區域之間的重復建設和同質化競爭，區域旅游合作難以推進。

再次，相當一部分旅游政策違背市場規律。市場規律在很大程度上支配著旅游產業的運行，這要求制定旅游政策時，必須尊重市場規律，但我國近年來出臺的一些政策，還存在不按市場供求規律辦事的問題。例如，我國旅游需求長期受到休假時間的限制而不能得到滿足，“十一”黃金周則是需求釋放的重要出口，這本來就會對旅游景區、道路交通等的運營造成巨大的壓力，且使游客體驗水平降低，需要制定政策去舒緩需求壓力。然而，我國卻推出了高速公路免費、景區景點門票降價的優惠促銷政策，最終導致了高速公路擁堵、景區擁堵等一系列不良事件的發生，游客并沒能從這樣的“政策”中真正獲益。

最后，旅游市場失靈與旅游公共政策不足之間的矛盾。旅游業具有正、負兩方面的外部性，會產生一系列產業之外的影響。單純從產業的角度考慮旅游，往往會使無序開發、資源破壞、目的地物價上漲、原住民生活被打擾等一系列負外部性問題無法解決；同時，也使城市形象營造、文化傳播、促進相關行業發展等正外部性得不到認同和支持。因為市場主體不會從正外部性中受益，也不需為負外部性負責，導致了社會總效益的降低，產生市場失靈問題，這就需要通過旅游公共政策，運用激勵與約束機制使受益者共同為正外部性努力，并為負外部性負責。然而，目前這樣的旅游公共政策是缺位的。

三、未來中國旅游政策的重點領域

面對不斷變化的形勢，國務院及有關部門近年來制定了一系列相關政策，旨在促進和保障旅游業的健康發展。2009年國務院下發了《國務院關于加快發展旅游業的意見》，2012年出臺了《國民旅游休閑綱要》，2013年4月頒布了《旅游法》，2013年9月下發了《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》。這些宏觀政策明確了未來一段時間旅游業的發展方向、原則和目標，為運行層面旅游政策制定打下了基礎。旅游運行政策主要包括旅游供給與目的地建設政策、旅游流動推動政策、旅游客源地與需求引導政策三部分。目的地建設政策一般涉及旅游用地政策、旅游資源利用政策、公共服務政策、營銷與形象推廣政策等；旅游流動推動政策主要包括旅游交通政策、旅游中間商政策、出入境旅游手續政策等；客源地與需求引導政策包括休假政策、旅游福利制度等。限于篇幅不再展開。本文認為，未來中國旅游政策應該重點關注以下幾大重點領域：

度假旅游政策。面對蓬勃發展的國內度假旅游需求的增長，亟需建立一整套適應度假旅游需要的政策。旅游部門很早就認識到了觀光旅游向度假旅游轉型的趨勢，并且在1992年設立了12個國家旅游度假區，但這12個度假區基本上是沿襲了西方海濱度假的模式。而事實上對于中國內陸居民來說，度假形式多種多樣，還包括草原度假、山地度假、沙漠度假等。只有設立不同形式的度假區，才能滿足多樣化的國內度假需要?？梢钥紤]在一些沒有經過工業化洗禮的地區，尋找適合這幾類度假形式的區域，建設國家旅游度假地、國家公園，實行特殊政策來加快其發展，以適應我國度假時代的來臨。

以旅游購物免稅和退稅政策為核心調整出入境旅游。中國出入境旅游最核心的問題是旅游逆差，旅游逆差的核心問題是入境旅游增長停滯，出境旅游快速發展。導致這一結果的原因很多：中國居民可支配收入提高、主要客源國經濟不景氣、人民幣匯率升值、中國國內旅游價格上漲等，這些都是旅游業發展的外部條件，對旅游業來說是外生變量。對旅游貿易逆差的治理，要從提高入境旅游和一定程度減少出境旅游消費兩個方面入手，但不宜采納征收出境旅游稅的方式。目前來看，以旅游購物免稅和退稅政策為核心，既能提高入境旅游的積極性，也在一定程度抑制了中國公民出境旅游消費，尤其是購物消費，是比較可行的做法。

設立國際旅游自由購物區，推動我國旅游購物發展。改革開放以來，國家為了推動社會經濟的發展，在不同的發展階段，針對社會經濟發展的重點，先后設立了經濟開發區、科技園區、自由貿易區，進而提升了我國的制造業、科技業和貿易的發展水平和競爭能力。隨著我國消費對社會經濟拉動作用的提升，積極謀劃，通過國家層面在一些旅游發達地區設立國際旅游自由購物區，對于提升我國國際旅游地位，推動旅游國際化發展，增強旅游國際競爭能力都具有重要的作用。

旅游企業扶持政策。面對著中國旅游市場主體的形成，我們要建立以旅游企業為主體的市場體系，制定不同類型的旅游企業組織名錄，通過相應的政策和制度設計，充分發揮市場配置資源的決定性作用，鼓勵旅游企業做強做大。一是要通過政策和制度設計，促使旅游中間組織形成批零體系；二是通過相關政策推動旅游企業跨地區經營，形成我國旅游品牌化發展；三是要利用中國出境旅游快速發展良好的國際環境，政策引導中國旅游企業“走出去”開展跨國經營，促進我國旅游企業發展的國際化。

除了上述核心問題以外，還應該圍繞新形勢下的旅游需求，進一步改革休假制度，開放低空航線，更大范圍推行更便利的簽證政策等。