軌道交通車輛段綜合開發新模式探討

北京軌道交通運營里程已從2003年的114公里發展到今天的527公里，累計投資額已達3200億元。按照市政府制定的2020年運營里程達到1000公里的計劃安排，政府還需投入近3500億元的建設資金、以及相應的地鐵建設用地，財政資金和土地供給壓力巨大。

北京市基礎設施投資有限公司作為北京市軌道交通的投資主體，近幾年在市政府及相關部門支持下，大力推進軌道交通車輛段上蓋綜合開發利用，通過多年探索努力和不斷技術創新，成功運作五路停車場、郭公莊車輛段、平西府車輛段上蓋物業開發項目，“創造”出依托軌道交通核心功能的復合型城市綜合體，取得很好的社會效益和經濟效益，在一定程度上減少軌道交通建設投資，拓展了軌道交通建設資金籌措渠道。

顯著的效益

五路停車場位于海淀區西三環外玉淵潭鄉，該項目于2012年底至2013年初實現入市交易，交易額為46.5億元，政府獲得土地收益16.5億元。

地鐵九號線郭公莊車輛段位于九號線最南端。2011年9月，郭公莊車輛段上蓋綜合開發項目基本完成下部結構工程后，以帶一體化條件上市的方式完成入市交易工作，交易額為35億元，政府獲得土地收益5億元。

地鐵八號線二期平西府車輛段綜合利用項目位于昌平區回龍觀，該項目于2012年底至2013年初實現入市交易，交易額為47億元，政府獲得土地收益16億元。

很顯然，北京軌道交通車輛段上蓋物業取得了顯著的社會經濟效益：

首先，對現有建設用地挖潛，盤活了存量用地，集約節約利用土地效益明顯。在確保軌道交通安全建設和運營的前提下，通過采取規劃設計、結構超限審查、增加減振降噪措施、采用新型消防系統、日光采集系統、屋頂大面積景觀綠化等多種技術創新手段，對車輛段的市政設施用地進行優化改造，四個車輛段上蓋項目共為城市新增了約90公頃的城市建設用地，其中郭公莊、五路和平西府車輛段為84.68公頃。

其次，緩解了地鐵融資壓力，增加了保障房供給，解決了多項社會問題。郭公莊、五路和平西府車輛段的開發為政府增加約37.5億元土地收益（50%作為資本金反哺軌道交通）、直接分攤地鐵建設中的拆遷成本約23億，同時為政府提供保障房34萬平米、為當地鄉村產業升級和掛賬村舊村改造作出了貢獻。

再者，提升了環境品質，完善了城市功能，解決了地鐵的最后一公里難題。通過上蓋開發把車輛段從割裂城市的路障轉化為有機的城市功能節點，提升了區域整體品質，改善片區生活環境。并且，疏通了路網，改善了區域城市交通，提高了市民換乘便捷度和生活便利度，方便了地鐵出行，地鐵資源得到充分利用，實現真正意義上公共交通導向式土地開發。

此外，上蓋物業通過完善城市功能，促進軌道交通和城市協同發展，實現了車輛段片區的精細化開發管理。具體表現為六個“一體化”：規劃設計的一體化，軌道交通與周邊土地統籌規劃；交通組織的一體化，使地鐵、公交、機動車、步行統籌考慮；空間利用的一體化，使地上與地下、道路等公共空間與地塊空間有效銜接；施工步驟的一體化，使地鐵建設與上蓋施工時序有效統籌；市政設施的一體化，使市政供給、管線鋪設有效統籌；物業管理的一體化，使不同建設空間的管理有效統籌。

對比可見，未開發的車輛段，體量巨大，軌道裸露，對城市形象有負面作用。長約1-2公里車輛段范圍限制道路穿越，嚴重割裂了城市交通和功能。

以五路車輛段為例，該項目于2008年由北京市規劃委啟動組織一體化國際方案征集，2010年4月取得了市政府控規批復。原用地性質為市政基礎設施劃撥用地，通過規劃創新將平面單一功能的市政用地調整為豎向復合的多功能用地。在滿足地鐵工藝使用及安全管理要求的前提下，為達到地鐵停車場與周邊城市環境的和諧統一，通過優化設計，五路停車場綜合利用規劃方案采取了從地下車站到停車場再到上蓋多層次、多空間的一體化設計，把地鐵6號線停車庫放到了10號線運用庫的地下部分，整合了地鐵辦公區域，節約出了約6.89公頃的落地開發建設用地；覆蓋了10號線運用庫和咽喉區，在其上部8.5米高度又創造出了9.45公頃的上蓋開發區。地下車站上部預留上部開發結構及豎向交通，從地鐵車站可直達上部綜合體，實現無縫銜接。

該項目外觀不僅是城市生活功能的一部分，而且車輛段基地周圍亦成為一個富有活力的城市生活節點，極大提升了區域整體形象。

創新與問題

北京車輛段綜合利用，實現了管理和技術的重大創新突破，被國土資源部列為全國土地節約集約利用優秀案例，獲得了第二十八屆北京市企業管理現代化創新成果一等獎。

首先是對現有土地利用模式的創新與突破?，F有的土地利用模式是一種土地性質對應一種規劃用途，經營性用地與市政設施用地完全脫離，基本不能兼用。市政設施用地采用劃撥方式給予軌道交通產權單位進行軌道交通設施的建設；而經營性開發地塊達到上市條件后由政府按照現行招拍掛方式公開出讓。車輛段綜合利用的創新在于，并不是在新增“白地”上進行建設，而是在既有存量市政設施用地上部再造了一塊經營性用地，采用的是全新的“一級半”開發模式。“一級半”開發模式是指，在由車輛段一級開發商（一般為軌道的投資主體）負責整體的策劃及上下部的統一規劃設計后，進行土地征用及地鐵車輛段的土建結構施工，即通過在地鐵停車場上部建造一塊具備熟地條件的“人造地皮”后交給政府進行公開市場交易，確定二級開發商后再進行上部規劃區的開發與建設。

其次是土地權屬劃分和出讓方式的創新。為確保軌道交通的安全運營及二級開發商在上蓋部分的開發權益完全性，在上市規劃條件中，第一次采用了“三維出讓”、“立體釘樁”的土地權屬劃分方式。由于車輛段用地在豎向范圍內車輛段空間與開發空間交織在一起，可采用“三維釘樁”及“三維出讓”的方式將車輛段用地從空間而并非平面上進行空間劃分，通過三維坐標點的確定可以清晰地處理產權空間分層的問題。第一次明確了上蓋區的用地屬性為經營性的混合用地，同時通過圖紙明確了上蓋區平面的出讓范圍，標注了不同區域的豎向絕對標高，使得出讓的空間關系清晰明確，為二級開發的土地證的辦理掃清了障礙，也使得后期軌道運營與開發建設管理的界面清晰。

再者是科技、工程技術手段的創新。車輛段上蓋綜合利用工程具有特殊的復雜性，是個系統工程。其最大的特點是融地鐵、軌道交通綜合體、物業（住宅、商業等）于一體，其工程特殊性決定了上蓋開發實施必須遵從軌道交通運營安全第一的原則。在實施過程中采取了規劃設計創新、增設環評措施、特殊采光通風措施、結構超限措施、消防措施等技術手段以確保軌道交通的安全和上部開發能夠滿足各種規范的要求。考慮到車輛段綜合利用工作的特殊性，開發設施預留工程與軌道工程建設必須同步設計，同步實施。因此在前期就把設計及工程分為了A、B兩部分。A部分為可經營性綜合利用設施；B兩部分為軌道交通專屬的各種設施。在方案穩定后，組織相關單位研究確定了綜合利用中設計及工程的界面劃分原則，并開展同步實施工作。

最后是成本認定的創新。項目總成本為開發新增的土建工程費用、市政設施及環評措施、財務費用、稅費及管理費用等，同時還包括分攤了地鐵的征地拆遷費用和部分地鐵工程費用，減少了政府的軌道交通的投資。由于車輛段的征地拆遷費用是由軌道交通建設資金一次性投入，車輛段綜合利用則把征地拆遷費用按照一定的比例由地鐵與開發共同分攤；土建工程費用參考未開發車輛段造價進行切分，多出部分由開發分攤；為開發服務的各項前期費用和市政費用由開發承擔。總成本依據評估公司對周邊土地的市場情況評定，上述相關投入最終由審計部門和發改部門審核認定后上市交易。

在實現創新與突破的同時，車輛段土地的綜合開發利用仍存在兩大問題：

一是車輛段物業開發的一體化土地獲取方式受限。按照我國現有土地管理的相關法律規定及實際實施過程中的供地制度，經營性用地一般采用“凈地”招拍掛出讓，使得車輛段上蓋物業開發的一級開發與二級開發脫節，無法實現一體化同步建設，導致產生運營安全、成本增加等不利影響，增加開發難度。在目前軌道交通快速發展的背景下，招拍掛出讓方式難以使車輛段開發跟上軌道交通建設步伐，影響車輛段上蓋物業開發長遠發展。

二是車輛段物業開發審批流程有待規范。由于軌道交通車輛段上蓋物業開發的復雜性，涉及政府部門較多，目前我市尚未形成較為完善和統一的審批流程，大多處于一事一議的階段，導致項目的審批流程較為繁瑣和復雜，不利于軌道交通車輛段物業開發項目的推動和規模化發展。目前車輛段上蓋物業開發與軌道建設沒有良好銜接，沒有形成適宜于綜合開發利用的審批流程，且在物業開發過程中，在規劃、建設、園林綠化、消防、人防等方面涉及較多現行規范、標準及管理規定中未涵蓋或需突破的內容，客觀上形成了一事一議的辦理方式，溝通協調成本成倍增長，延長項目開發周期，影響項目順利實施，車輛段物業開發審批流程有待規范。

三點建議

到2020年，北京運營線路將達到32條，車輛段綜合基地還將新增約19個，總用地面積約500公頃。如果一半能夠采用綜合利用，將為北京市新增建設用地約250公頃，預計未來將增加政府土地收益約150億元，相當于一條地鐵線的投資。

為緩解政府的資金壓力，確保軌道交通可持續發展，加強車輛段物業開發的力度和規模，統籌推進軌道交通相關空間資源有效整合、挖掘土地集約利用價值，將成為軌道交通資源開發創新和實踐的重點。

但在推進的過程中，一方面應統籌規劃、試點先行。政府須盡快制定未來新建的軌道交通車輛段上蓋物業綜合開發整體規劃。從落實城市總體規劃、城市土地利用規劃，引導城市發展的角度出發，政府主管部門應做好頂層設計，統籌制定車輛段上蓋物業綜合開發整體規劃，以一點帶面、全面開發，避免出現滯后于地鐵建設的現象，造成資源浪費。

另一方面要政策創新、高效運作。在借鑒港鐵等經驗的基礎上，授權軌道交通投資主體，對車輛段上蓋物業綜合利用統一實施蓋下建設、蓋上開發，封閉運行。既要授權軌道交通投資主體對車輛段周邊商業、交通等功能進行一體化設計，車輛段建設與上蓋一級開發同步實施，以保證地鐵建設安全、提升建設效率，降低上蓋建設成本，進而增加政府土地收益；也要授權軌道交通投資主體對車輛段上蓋進行二級開發，確保二級開發收益提升投資主體融資能力，同時也確保全部收益反哺軌道交通建設及還本付息。同時，也可借鑒深圳地鐵經驗，將地鐵車輛段和地鐵車站上蓋及相鄰地塊以作價出資方式增資注入軌道交通投資主體，實現車輛段物業一體化開發。

此外，還應優化程序、高效審批。軌道交通作為城市重大基礎設施，屬于政府審批類投資項目，如將車輛段上蓋物業開發從線路規劃、可研審批到工程建設統一納入軌道交通審批體系，借助軌道交通審批流程，將大大提升車輛段上蓋物業開發的效率。在發改、規劃、國土、交通、環保、園林、建設、消防審批等方面，建立規范統一快速的上蓋開發審批流程，提升項目運作效率，避免審批一事一議。

車輛段上蓋物業開發是從內涵上挖潛城市土地利用潛能的新型土地開發模式，同時它也是一項系統工程，往往涉及對政策法規及城市建設固有機制方面的創新，因此需要在車輛段上蓋開發的各個環節得到各級政府的大力支持，引導這種新型土地開發模式健康發展，發揮其對城市社會和經濟發展的積極效用。

（作者單位：北京市基礎設施投資有限公司）