美國城市規劃經驗誤區

【摘要】中國城市的快速發展，引起了我國諸多城市對國外優秀的規劃理念的學習需求。然而，我國很多地方在借鑒理念經驗的時候往往會只注重于追求結果，但由于城市規劃的體系非常龐大，許多個人及團體在很多方面是受到限制的，規劃決策實際上是“非連續性漸進”的。因此，過程的質量和創新是更實際的和被需要的。本文就我國學習美國規劃經驗的誤區進行討論，探索規劃質量和創新的必要性。

【關鍵字】美國規劃經驗；誤區；規劃質量；規劃創新

在快速推進城市發展的同時，出現了許多困擾發展、值得關注的重大問題。中國的各個城市目前已經走在了十字路口上，該往哪個方向上發展、引入何種理念促使了諸多城市規劃工作者把眼光看向國外優秀城市，在這些的學習熱潮中，出現了很多重視結果而忽略過程的現象。一些規劃可能的確做到了所謂的經驗借鑒，但很少人會去過問，這種追求的質量怎么樣？有沒有結合我國的現狀有所創新？

美國的城市規劃已有100多年的歷史，目前已經形成比較完善的體系，城市規劃在城市建設和城市發展中起到了卓有成效的調控和引導作用。作為一個經濟強國、人口大國和高度城市化及現代化的國家，美國走過的路，其中無論是成功的經驗，還是失敗的教訓，對我國今后的城市規劃和建設都有很強的借鑒作用。借鑒是一種學習，而不是“拿來主義”。在這里邊我們往往存在一種誤區——“流行的就是對的”，實際上，鞋子合不合適是要看腳的，相同的規劃理念在不同的政治、社會等背景下是會產生不同甚至是大相徑庭的效果。我們在面對國外的先進規劃理念時需要的是“行”并“思”而不是一味的照搬模仿。在學習國外先進理念技術的時候，若只重視結果，在形式上進行模仿時，就失去了經驗的本質——提升城市質量，也喪失了在城市規劃方面的創新空間。

誤區——重結果而不重過程

例：公眾參與

在美國，城市規劃不是政府或設計師單獨的工作，而是經由公眾各方的共同努力以實現城市發展的重要事業，公眾參與是政府決策的重要步驟，并貫穿在城市規劃的全過程中。公眾參與就是在社會分層、公眾需求多樣化、利益集團介入的情況下采取的一種協調對策，它強調公眾對城市規劃編制管理過程的參與。美國城市規劃中公眾參與的行為，緣于聯邦政府要求市民參與政府對地方項目投資經費開支的決策。為了保證公眾參與的力度，聯邦政府將公眾參與的程度作為投資的重要依據，并制定了相應的法規。從1956年的聯邦高速公路法案，到70年代的環境法規，再到90年代的新聯邦交通法，對公眾參與城市規劃的程度、內容進行了不斷深化。

20世紀90年代以來，隨著社會主義市場經濟體制的不斷發展，公眾參與規劃決策和管理的呼聲日益高漲，隨著“以人為本”、“民主參與”等現代規劃理念逐步融入我國城市規劃體系，我國各大城市逐漸在城市規劃中不同程度的引入了公眾參與。試圖使得人民的利益得到保障。很多人也從參與制度、參與主體、參與方式等等進行了探索和實施，但總的來說，城市規劃的“公眾參與”基本上還是處于決策已經批準后的實施階段的參與，較為形式化、簡單化。

美國作為一個聯邦制國家，其聯邦是在州的基礎上組成的。各個州的權力很大，其法律、稅收、教育、選舉等都自成系統。在這種行政結構層次平行的情況下，城市的建設從融資、資源配置起都關系到當地公眾利益，使得民眾在整個的規劃中具有話語權和選擇權。

中國實行的則是全國范圍的中央統一領導體制，少數民族聚居地實行自治。在經濟等資源配置上采用的是“轉移支付”（又稱無償支出，它主要是指各級政府之間為解決財政失衡而通過一定的形式和途徑轉移財政資金的活動，是用以補充公共物品而提供的一種無償支出，是政府財政資金的單方面的無償轉移，體現的是非市場性的分配關系。是二級分配的一種手段），使得很多的公眾參與陷入無意義狀態。作為本地公眾在接受政府公益性項目時，這些項目的資源來源的其它地區公眾的權利已經被自動過濾無法參與其中。

近代日本的城市規劃，一直是中央集權體制下作為政府的公共項目，通過強有力的行政手段的推動得以制訂并有效的實施的。直到1960年之后，隨著《地方自治法》的公布實施，地方政府在城市規劃方面的自治權才真正開始得以實現。1960年之后，在以對公害、消費者問題、自然保護等主題的市民抗議運動廣泛展開，改革型地方政府逐漸增加的社會背景下，公眾參與城市規劃開始起步、萌芽。

圖1：日本市民的公益活動資金來源

中國的公益性的規劃決策，不單單牽涉到地方政府和人民的利益，有更多的公眾權益被忽視掉，如何在國家的宏觀控制下使得公眾參與更為有意義，是規劃者繼“什么事公眾參與”、“如何做公眾參與”這些問題后的進一步思考。

目標——重過程而不重結果

現如今我國規劃成果潦草和走形式比比皆是。我們在借鑒國外規劃經驗的同時，我們應當重視過程的質量。美國政治科學家認為（至少在美國）重要的城市決策是在復雜的政治結構中做出的，其中的任何個人或團體都不會擁有全部的知識和權力，因此，對決策過程的最佳描述是“非連續性漸進主義”或者“糊弄過關”的（《明日之城》Peter Hall）。在這種不連續的決策過程中，無論是何種方向的每一步探索，過程反而是更為重要的，其帶給我們的不僅僅是質量的提升，更多的是對增強當前理念的理解，加深對該城市的認識。

我們需要充分的汲取前人營養，再結合實地背景的情況，把項目做實，把質量提升，只有把每個理念都貫徹到底，對整個城市才是負責，在我國的規劃中迸發出更多的創新。這是一種透過經驗表象加上了規劃意識的學習過程。我國的城市建設發展空間依舊很大，我們需要把經驗的貫徹更深，在質量上下足功夫。也只有這樣，理念才不會浮在表面無法和我們的生活融在一起。無論是“花園城市”還是“數字城市”（舉例），我們的公共服務設施配置，基礎服務設施的保障等等帶給民眾的便捷和舒適才是理念深入“城”心的最終評判標準。

在學習國外先進經驗的同時我們需要在結合國內現狀的基礎上進行創新，探索出適合我國現狀的理念。在我們借鑒國外優秀理念的同時，更應該是知其然并知其所以然。我們應當試圖去探索理念是在怎樣的背景下貫徹于城市，相對于我們的城市有什么差別，我們該拿出什么樣的理念來契合我們的城市。