建設項目征地拆遷中存在的問題及對策研究

【摘要】隨著城市化進程的加快和建設用地的增多，對建設項目尤其是大型建設項目征地過程中失地農民問題的研究日顯急迫。當前，我國各地在建設項目征地拆遷過程中出現了許多問題，不僅影響工程項目建設，也影響社會的經濟發展。所以，為了有效做好征地拆遷工作，本文提出應該從法律法規體系、征地拆遷補償制度、程序的公正性及政府的主導作用四個方面積極努力，使得征地拆遷工作能夠積極服務于項目建設，同時也能保證被征地對象的利益受到切實保護。

【關鍵詞】建設項目；征地拆遷；補償

伴隨著我國經濟的高速發展，各地需要不斷建設大中型基礎設施，然而為實現項目建設而必須進行的征地拆遷工作卻一直是項目建設過程中不可避免的現實性難題。無論是新建項目或擴建項目，均需先完成土地征收后再進行建設，所以征地拆遷是基本建設的前沿性工作，它不僅直接影響建設單位的效益和信譽，而且也嚴重影響被征地者的切身利益和社會的穩定。

隨著農村工業化、城市化進程不斷加快，大量農村土地被占用，大批的農民私有住房被夷為平地，拆遷量連年上升，由此引發的矛盾也日趨突出，損害農民利益的惡性事件時有發生。征地拆遷直接關系到國家、集體、個人三者的利益，據國家權威部門估算，改革開放以后，通過低價征用農民土地使農民蒙受了約20000億元的損失。利益分配的巨大失衡，很容易引發失地農民的不滿，政府公信力也受到影響。因此，本文對涉及建設項目征地拆遷中所出現的問題及如何解決進行探討。

1、建設項目征地拆遷過程中存在的問題

1.1 征地拆遷程序及管理不規范

由于土地征用程序不合法，使政府的公正性受到質疑，嚴重影響基層政府的信譽。以山東一拆遷項目為例，當地多數村名表示，對于征地事項一直不知情，不知道村里要賣地的事情。許多建設項目在土地征用時，從土地的征收到失地農民的補償標準，決策權大多來自于政府，相關的聽證會多數也只是表面文章。我國的《國土資源聽證規定》第十九條規定，擬定擬征地項目的補償標準和安置方案的，主管部門在報批之前，應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利[1]。

可以發現多數建設項目都不具備完整的征地手續，因此，在征地程序上有選擇的進行了回避。比如，無完整合法手續的項目不會按規定召開聽證會，也不會發布預征公告，更無法按法律規定的程序和期限去發布和張貼征收土地方案公告。反映的一個突出問題就是被征地農民不知道被征地，沒見到過相關的法律文件，也沒看到張貼的公告或張貼公告不符合規定。這不僅會影響征地拆遷的合法性，還會給征地拆遷后續的工作及建設項目的順利進行埋下無窮的隱患。

1.2 失地農民利益得不到切實保障

為保證城市發展對土地的需求，大量的農耕土地被征用。其過程中遇到的首要問題是土地使用形式的改變，即由原來的農村用地轉變為城市用地，由此產生了土地補償和農民安置問題。在現行的征地制度下，對農民土地的征用意味著土地的所有權由原來的農民集體所有轉變成了永久的國家或開發商所有。《土地管理法》第47條規定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償， 征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍[2]。”以山東一拆遷項目為例，當地村委將安置補償費600余萬元的80%，用于失地農民補償，人均僅獲得6800元的口糧補助。

在建設項目的過程中經常上演暴力拆遷和違法拆遷的惡劇。盡管近年來中央三令五申禁止暴力拆遷和違法拆遷，但暴力拆遷和違法拆遷案件卻層出不窮，甚至許多暴力強拆中出現了打死、打傷被拆遷者或者被拆遷者自焚、跳樓等惡性事件。我國《國有土地上房屋征收與補償條例》第1條明確規定，“為了規范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權益，制定本條例[3]。”充分凸顯了“維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權益”的總原則，而非“保障城市建設順利進行”。

在我國，大部分農民生活依靠的資本仍然是土地，因為我國農民受教育程度相對較低，職業技能能力缺乏，一旦失去土地，也就失去了穩定的生產收入，很難適應城市中激烈的競爭體制，這部分人群很難融入到城市生活中。《國有土地上房屋征收與補償條例》第 12 條明確規定：“作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用”。然而，在實際的拆遷過程中，資金來源不足的情況時有發生，而且項目工期的安排往往很緊迫，所以費用的補償通常不能及時到位[5]。

1.3 征地拆遷成本過高

征地拆遷成本高是我國建設項目中存在的主要問題。以山東某征地拆遷項目為例，該地出讓的81.59畝用地，政府賣地收入約1億元，而土地征收成本共花費了5000多萬元，超過征地總收入的50%。在拆遷評估的過程中，對執行人員的監督是造成此問題的根源，在人情、金錢的影響下，執行人員往往無法保證評估的準確及公平性。不僅如此，先強種強建、亂搭亂建的現象在我國征地拆遷的過程中也屢見不鮮。在征地拆遷的過程中，相關部門多以加大征地補償的方式解決問題，但在此種方式會使更多拆遷戶不滿足于現狀導致拆遷費用的不斷上漲，產生如釘子戶、斷頭路等問題，導致原計劃的項目功能無法實現，建設單位蒙受較大的損失。

“釘子戶”這一獨特的社會現象作為一個符號，反映著中國拆遷制度中的缺陷。征地拆遷過程中釘子戶出現的原因，多是他們對于拆遷補償不滿，他們的行動也多是以獲得更多的經濟補償為目的。釘子戶敢于利用各種策略進行利益表達，而他們只是無數拆遷戶中的極少數，更多的人是“沉默的大多數”[5]。原因在于，多數拆遷戶會選擇支持政府的需要，而且由于資源及申訴渠道的匱乏，也使他們喪失了話語權。而有些釘子戶卻是借機要挾發財，混淆了群眾的視聽，極大的影響了政府的公信力。

由此可見，當前的利益表達體制、方式、渠道等還存在一定的缺陷，面對群眾維權意識的提高，缺乏應有的利益疏導機制和渠道，即使有也處于失效的狀態。政府應該利用制度化手段讓拆遷戶享有平等的利益表達平臺。政府應該從制度上規范各利益相關者的利益，讓利于民，建立被拆遷戶分享開發效益的機制，并為被拆遷戶，尤其是弱勢群體提供一個公開、公正、公平的爭議及裁決的渠道。

2、建設項目征地拆遷問題的成因

2.1 現行的拆遷法律法規與現實狀況嚴重不符

《土地管理法》與《國有土地上房屋征收與補償條例》是指導我國建設項目征地拆遷工作的主要法律法規。我國現行的《土地管理法》制定實施在1986年6月25日，至今已經將近30年之久，2004年的最后一次修訂距今已10年之久，雖然歷經數次修訂和完善，但總的看來和現實需要仍存在不小的差距。但受立法和執行等多方原因的限制，實踐中的具體實施情況也不甚如意，一些地方政府的工作人員以行政特權代替法律、以權謀私，這些因素都導致了現行法律法規對土地征收行為無法做到有效的監管和遏制。

2.2 當地政府法律意識不足

當地政府作為建設項目征地拆遷的組織者，應該在征地拆遷的過程中承擔依法執行的責任。但在實際的征地拆遷執行過程中，行政權往往凌駕于法律之上。政府在拆遷的過程中存在著大量的暴力、野蠻的方式，這些行為在憲法、行政法、民法中都是明令禁止的。當今，我國的法律法規不斷完善，這些暴力拆遷的行為會進一步加大拆遷者和當地居民的矛盾，甚至進一步引發大規模的惡性事件，影響社會的和諧與穩定。

2.3 征地拆遷部門責任意識不足

征地拆遷部門在征地拆遷的過程中起到決定性的作用，可謂權責重大。不過近幾年來，征地拆遷部門貪污腐敗、收受賄賂、挪用征地補償款的行為層出不窮。在這種情況下，搶種搶建多數能獲得補償，違章建筑也能得到承認，個別征地拆遷部門貪腐人員的腐敗行為嚴重影響了政府的公信力，貪腐者的不勞而獲與被拆遷者的理應得到的較大補償形成較大的反差。這種反差也是導致二者對抗，產生惡性事件的重要原因之一。

3、建設項目征地拆遷問題的解決對策

3.1 進一步完善法律法規體系

目前，我國對于征地拆遷的管理主要基于《憲法》、《物權法》、《土地管理法》及《國有土地上房屋征收與補償條例》中對于征地拆遷的相關規定。我們應該以《憲法》為總原則，將近年征地拆遷中存在的實際問題及相關案例進行探討和研究，將總結出的經驗教訓和做法以立法的形式納入到新的政策中，從而不斷完善征地拆遷的法律法規體系，規范我國的征地拆遷行為，保障被拆遷者的合法權益。

出臺專門的征地拆遷管理法律，以法律的形式明確關系，明晰權責利弊，制定征地拆遷的保障救濟措施和機制，一方面是保障失地農民、被拆遷群眾的合法權益；保證關系國計民生的重要基礎設施和重大民生工程得以順利實施，以及經濟社會快速發展提供了法律保障[6]。

3.2 完善并修正征地拆遷補償制度

由于征地拆遷過程的復雜和多樣性，在總體公平的情況下總會存在被拆遷者生活水平下降等問題，所以應該把不低于被拆遷者原有的生活水平作為根本，完善征地拆遷的補償制度[7]。

《國有土地上房屋征收與補償條例》第21條規定，“被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。被征收人選擇房屋產權調換的，市、縣級人民政府應當提供用于產權調換的房屋，并與被征收人計算、結清被征收房屋價值與用于產權調換房屋價值的差價。”這些存在漏洞的法律規定，為政府部門的操作提供了便利。首先，應明確征地拆遷的補償原則及補償主體。對被征地拆遷財產的補償應符合征地拆遷時的市場價格，公民所得征地拆遷補償數額最起碼不低于因征地拆遷而造成的財產損失。在公益性征地拆遷中，補償的唯一主體應為政府，要改變以開發商為征地拆遷主體的制度設計。其次，擴大征地拆遷補償范圍，明確把握對土地使用權、預期收益和其他相關無形利益的補償范圍。再次，完善房屋評估機制。要完善征地拆遷財產評估機制，重點是要強調財產評估機構的中立性，不僅在人、財、物上脫離政府管制，以確保評估機構的獨立性與公正性，而且要強化房屋評估機構的法律責任，避免其在商業征地拆遷中與征地拆遷人勾結，損害被征地拆遷人的合法財產權益。

3.3 加強征地拆遷中弱勢群體財產保護的程序公正

（1）建立嚴格的審查制度。包括事前審查和事后審查。事前審查要防止有關部門在審查中偷梁換柱、渾水摸魚，同時在省級政府中設立由社會學者、法律學者等組成的專門委員會，對土地征收項目進行專家審查，只有通過審查的項目才能進入到政府的審批程序中。

（2）完善土地征收的監督程序。2010年修訂的《征地土地公告辦法》第2條、第7條、第9條、第10條對征地中的政府報告情況都做了明確的規定，村民要求聽證的，政府部門必須在法定期限內安排進行，聽證制度是為了保障村民在征地過程中能積極的參與，切實維護自己的合法權益。同時要做到決策和執行過程的透明公開，依法保障村民的知情權、陳述權、聽證權、參與決策權等權利的有效行使。

（3）完善司法救濟程序。從《土地管理法實施條例》和《征收土地公告辦法》中能夠看出，法律將土地征收補償費用爭議的裁決權賦予了批準征地的人民政府，這樣一旦發生征地補償糾紛事件，法院往往以沒有法律規定而拒絕受理，導致村民無法得到有效的法律救濟。完善司法救濟程序是杜絕群體性事件的關鍵環節，在發生征地補償糾紛時，能夠讓村民用法律途徑來維護自己的合法權益，對群體性事件的杜絕起到積極的作用。

3.4 政府在征地拆遷工作中發揮主導作用

征地拆遷工作是不能離開政府協調而獨立進行的，政府必須堅持公平、公正、公開的原則在征地拆遷工作中發揮主導作用。

（1）加強政策調控力度。成立專門的長設或臨時機構負責征地拆遷的管理工作，以地方性法律法規的形式明確征地補償的程序、標準，并建立動態調節機制，適時調整補償內容和標準。

（2）強化對征地拆遷工作的監督檢查。監察部門應當對征地中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊和損害群眾、企業、農村集體經濟組織合法權益的行為，追究直接責任人的責任，同時追究相關領導的責任。

（3）明確目標責任制，防止惡性事件發生。各鎮（街道）、村、縣府有關部門要高度重視征地拆遷補償安置工作，切實加強組織領導，認真履行職責，將征地拆遷納入政府效能監察體系的考核范圍，進一步落實征地補償安置責任制，定職定崗定責，嚴格責任追究，防止惡性事件發生。

（4）加強審計檢查力度。將項目建設單位承擔的公益性投資和增加的補償款數額占項目總投資的比例予以明確，杜絕個別基層政府漫天要價，同時防止建設單位任意提高補償標準。

（5）對要求高額補償的惡意釘子戶，尤其是帶有黑社會性質的應予以依法嚴厲打擊。

4、國外征地拆遷情況及其經驗借鑒

在澳大利亞，關于土地征用補償的立法是比較完整的。在進行征地補償時，除了應有的物質補償，政府還會考慮到被拆遷者與土地之間的情感而給予被拆遷者精神方面的補償。而在征地補償額確定的過程中，有相關專家根據統一的標準進行評估，保證征地拆遷補償的公平性。

在美國，土地征用的補償將征用前的市場價格作為標準，不僅會補償土地現有的價值，還會將土地在未來可預見的價值考慮在內。除此之外，因征地拆遷所導致的相鄰土地所有者的相關損失也會給予補償，充分保障了被拆遷者的利益[8]。

我國應該根據現階段的基本國情及近年征地拆遷的相關案例，借鑒多數國家和地區的做法，合理制定補償標準，努力實現征地補償方式的多樣化及全面化。因此，我國需規范征地拆遷的法律程序，在執行的過程中保證公開透明，這樣征地拆遷才能得到人民的信賴。

結 語

項目建設與征地拆遷關系密不可分，妥善解決征地拆遷問題，事關重大，意義深遠。因此，要做好此項工作，解決其中出現的相關問題，首先要把維護好最廣大群眾的根本利益作為工作的出發點和基本點，同時從法律法規體系、補償制度、程序的公正性以及政府的主導作用等多方面入手。這樣，征地拆遷過程中存在的矛盾才能得以解決，保證項目建設工作順利進行。

參考文獻

[1] 國土資源聽證規定.2004-02-11

[2] 土地管理法.2004-08-30

[3] 國有土地上房屋征收與補償條例.2011-01-21

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[5] 陳紹君 劉玉珍.城市房屋拆遷中“釘子戶”的博弈邏輯—以N市被拆遷戶為例.東疆學刊，2011（1） ：100-112

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[7]任 宏，張埔熾.公共項目征地拆遷中存在的問題及對策研究.工程管理學報，2014（2）：31-35.

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