城市軌道交通沿線土地綜合開發(fā)研究

摘要：城市軌道交通以其快速、舒適、大容量的特點(diǎn)，被公認(rèn)為是解決城市交通問題的有效途徑之一。目前，我國已批準(zhǔn)建設(shè)軌道交通的城市有36個(gè)，已批準(zhǔn)總里程達(dá)到6000公里，“十二五”期間新批的建設(shè)總投資規(guī)模超過1萬億元。面對(duì)城市空間資源的有限性及地鐵建設(shè)資金的巨大需求，對(duì)城市軌道交通沿線土地綜合開發(fā)能有效的推動(dòng)其持續(xù)有限發(fā)展。本文首先說明了城市軌道交通沿線土地綜合開發(fā)的必要性，然后分析了城市軌道交通沿線土地綜合開發(fā)存在問題，最后詳細(xì)闡述了城市軌道交通沿線土地綜合開發(fā)的模式。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通；土地；綜合開發(fā)；模式；香港

一、城市軌道交通沿線土地綜合開發(fā)的必要性

（一）城市空間整合增效的要求

城市的空間資源極其有限，而大量交通設(shè)施正在占用越來越多的空間資源，這是一個(gè)無法回避的矛盾。因此做好城市空間的綜合開發(fā)和利用工作具有重要的意義和價(jià)值。

軌道交通是交通設(shè)施的重要組成部分，其車站的最重要功能就是實(shí)現(xiàn)人流集散。因此，基于城市建筑和軌道交通車站對(duì)人流集散功能的共同要求，可將兩類城市空間進(jìn)行整合重構(gòu)，從而提高有限空間資源的服務(wù)機(jī)能。同時(shí)，通過軌道交通車站與商務(wù)辦公、居住等設(shè)施的一體化設(shè)計(jì)開發(fā)，可顯著提高土地資源的綜合利用率，優(yōu)化軌道交通與城市形態(tài)、城市功能布局和建筑容量等因素的關(guān)系。此外，通過軌道交通建設(shè)與綜合開發(fā)的有機(jī)結(jié)合，還可以充分貫徹交通引導(dǎo)城市發(fā)展（TOD）的理念，根據(jù)交通規(guī)劃來組織城市生活圈的各項(xiàng)社會(huì)要素的合理配置，從而提升城市空間的組織效率，并為實(shí)現(xiàn)城市空間有序增長，以及城市化和機(jī)動(dòng)化的同步推進(jìn)提供一條有效路徑。

（二）建立軌道交通盈利機(jī)制的要求

軌道交通屬于公益性事業(yè)，根據(jù)外部效應(yīng)理論，軌道交通建設(shè)和運(yùn)營能夠改善沿線區(qū)域的可達(dá)性，提升生活環(huán)境和投資環(huán)境，增加周邊企業(yè)和商家的收益，提高土地和不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展并增加地方稅收，即具有顯著的正外部效應(yīng)。由于軌道交通一次性投資大（以廣州地鐵11號(hào)線為例，已超過10億元/公里），投資回收期相對(duì)較長，其社會(huì)效益遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益，因此供給不足，即市場(chǎng)失靈，需要政府主導(dǎo)。以至于長期以來主要依靠政府投資，從香港經(jīng)驗(yàn)來看，通過軌道交通綜合開發(fā)來增加項(xiàng)目收益，是增強(qiáng)軌道交通可持續(xù)發(fā)展能力的有效措施之一。通過適當(dāng)方法進(jìn)行資源補(bǔ)償，將其外部效應(yīng)內(nèi)部化，從而建立盈利機(jī)制，是解決軌道交通健康發(fā)展的重要方案之一。

同時(shí)，城市建設(shè)的實(shí)踐證明，由于軌道交通車站區(qū)域的可達(dá)性優(yōu)勢(shì)為各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)創(chuàng)造了有機(jī)聯(lián)系的便利條件，軌道交通車站對(duì)于商務(wù)辦公和居住等設(shè)施往往會(huì)產(chǎn)生自然積聚效應(yīng)，發(fā)展為城市區(qū)域中心。因此，有必要高度重視這種不同空間相互之間的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，圍繞有條件的軌道交通車站實(shí)施一體化規(guī)劃和開發(fā)，將多種不同功能的設(shè)施與車站結(jié)合在一起，從而提高城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率。軌道交通車站的綜合開發(fā)，既能方便市民出行、增加沿線商家收益、提升土地價(jià)值，充分發(fā)揮軌道交通對(duì)客流的集聚效應(yīng)，有利于軌道交通社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的共同實(shí)現(xiàn)。因此，大力探索有效的綜合開發(fā)機(jī)制對(duì)軌道交通可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

二、城市軌道交通沿線土地綜合開發(fā)存在問題

中國城市軌道交通已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)前所未有高速發(fā)展時(shí)期。隨著我國更多的特大城市、大城市正在試圖加入軌道交通俱樂部，軌道交通對(duì)中國城市在空間結(jié)構(gòu)上、功能組織模式上、產(chǎn)業(yè)布局上的綜合影響力正在從廣度和深度上兩方面迅速擴(kuò)展，而大規(guī)模建設(shè)產(chǎn)生的公共投資風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政負(fù)擔(dān)也正在加速累積。在這種情況下，如何應(yīng)對(duì)軌道交通對(duì)城市綜合系統(tǒng)產(chǎn)生的復(fù)雜影響，即：以綜合開發(fā)理論整合軌道交通建設(shè)與城市發(fā)展戰(zhàn)略；如何籌措軌道交通的建設(shè)資本、減少運(yùn)營虧損，以綜合開發(fā)方式通過站點(diǎn)周邊空間資源的高效利用增加公共收益；如何調(diào)整場(chǎng)站選址和設(shè)計(jì)理念，以綜合開發(fā)方法實(shí)現(xiàn)公共效益和開發(fā)績(jī)效的最大化；如何建立適應(yīng)新開發(fā)、建設(shè)模式的政策環(huán)境，以綜合開發(fā)模式優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制和制度保障。這些問題已經(jīng)逐漸超越建設(shè)中的技術(shù)問題，成為城市軌道交通建設(shè)發(fā)展中面臨的重大課題。

三、境內(nèi)外城市軌道交通沿線土地綜合開發(fā)模式分析

（一）香港地鐵“軌道+土地”綜合開發(fā)模式分析

“軌道+土地”模式的綜合開發(fā)是指城市軌道交通建設(shè)的同時(shí)，利用其所提供的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，對(duì)城市軌道交通站點(diǎn)周邊及沿線土地進(jìn)行高密度的商業(yè)開發(fā)，進(jìn)行房地產(chǎn)、商業(yè)辦公和娛樂等經(jīng)營性項(xiàng)目的建設(shè)，通過土地公開出讓或自主開發(fā)的模式，取得土地的增值收益，充分體現(xiàn)了城市軌道交通沿線土地資源的潛在價(jià)值，平衡了城市軌道交通的建設(shè)成本，補(bǔ)貼其運(yùn)營虧損，實(shí)現(xiàn)其正外部效應(yīng)的內(nèi)部化，最終解決建設(shè)資金問題。

在城市軌道交通站點(diǎn)附近和沿線進(jìn)行房地產(chǎn)、商業(yè)辦公和娛樂等經(jīng)營性項(xiàng)目的綜合開發(fā)，可以充分利用城市軌道交通帶來的大量客流，為地鐵公司帶來巨額的利潤。同時(shí)，城市軌道交通周邊經(jīng)營性項(xiàng)目的建設(shè)又能為城市軌道交通帶來更多的客流，增加運(yùn)費(fèi)收入，實(shí)現(xiàn)雙贏。通過在城市軌道交通沿線建設(shè)商業(yè)娛樂設(shè)施，增加非高峰時(shí)段的客流吸引，保證客流的均勻分布，提高運(yùn)營效率和經(jīng)濟(jì)效益。

按照香港政府規(guī)定，香港地鐵公司享有開發(fā)沿線物業(yè)的權(quán)利，一方面籌集到足夠的建設(shè)資金，另一方面城市軌道交通沿線住宅和商業(yè)街可為城市軌道交通帶來穩(wěn)定可觀的客流，引導(dǎo)城市規(guī)劃發(fā)展。香港地鐵荃灣線、觀塘線和港島線總建設(shè)費(fèi)用約 260 億港元。建設(shè)資金主要有三個(gè)來源：政府以股本形式投入約占兩成；發(fā)展房地產(chǎn)約占一成半；其余來自借貸。除了股東資金外，尚有出口信貸、債券、銀團(tuán)貸款、利率和信貸置換融資、商業(yè)票據(jù)和銀行透支便利等。機(jī)場(chǎng)線總投資 340 億港元，二是發(fā)展房地產(chǎn)與票價(jià)等收益，三是借貸。票價(jià)收入是地鐵公司的主要收入來源，占全部收入的 80%，它的增加一是來自票價(jià)在一定時(shí)期內(nèi)隨通貨膨脹的調(diào)整而上調(diào)，即所謂“無實(shí)質(zhì)增長的長期票費(fèi)政策”，其二是乘客使用率的提高。

地鐵公司就上蓋物業(yè)與地產(chǎn)商合作，建造費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)由地產(chǎn)商承擔(dān)，而地鐵一般可分享五成利潤。此外，地鐵公司其他收益來源包括商場(chǎng)租金、廣告和物業(yè)管理等。

香港城市軌道交通的發(fā)展從一開始，就將經(jīng)濟(jì)效益放在首位。城市軌道交通線路的規(guī)劃和建設(shè)都必須按照“成本 - 效益”原則進(jìn)行核算，一方面優(yōu)先采用效益好的方案，另一方面在滿足服務(wù)要求的前提下，設(shè)計(jì)上力求經(jīng)濟(jì)實(shí)用，降低建設(shè)成本，減輕運(yùn)營負(fù)擔(dān)。只有當(dāng)?shù)罔F公司有獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或?qū)Τ鞘熊壍澜煌ㄓ兄苯踊蜷g接地好處時(shí)，公司才涉足新業(yè)務(wù)，使新業(yè)務(wù)能增進(jìn)對(duì)顧客的服務(wù)而又不離開主業(yè)。在財(cái)務(wù)管理方面，雖然香港城市軌道交通的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營都以經(jīng)濟(jì)效益為主導(dǎo)，但是城市軌道交通從線路的規(guī)劃設(shè)計(jì)，到建設(shè)施工和運(yùn)營，一直將提高服務(wù)質(zhì)量、增加客流量作為一切工作的中心，實(shí)現(xiàn)了地鐵公司和社會(huì)的雙贏。

（二）深圳地鐵“地鐵+物業(yè)”綜合開發(fā)模式分析

深圳市政府為進(jìn)一步推行地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)建設(shè)，在《深圳市軌道交通條例》

（征求意見稿）規(guī)定：“經(jīng)市政府批準(zhǔn)，軌道交通運(yùn)營單位可以利用軌道交通設(shè)施進(jìn)行綜合開發(fā)和運(yùn)營，即采取‘地鐵+物業(yè)’開發(fā)模式。”該條例授予軌道建設(shè)單位地鐵沿線土地及地鐵上蓋物業(yè)的綜合開發(fā)權(quán)。深圳市政府《關(guān)于留仙洞片區(qū)等項(xiàng)目用地及抵價(jià)事宜的批復(fù)》（深府函[2003]88號(hào)）中規(guī)定：“以土地使用權(quán)作價(jià)入股或出資成立房地產(chǎn)項(xiàng)目公司的有關(guān)政策問題——按照國家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，已經(jīng)取得《房地產(chǎn)證》的土地，進(jìn)行評(píng)估后可以作價(jià)出資成立項(xiàng)目公司或入股到其他企業(yè)；通過招標(biāo)或者拍賣方式取得土地使用權(quán)的企業(yè)，可以與他方合作成立房地產(chǎn)項(xiàng)目公司，并通過簽訂土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議，辦理土地使用權(quán)變更至項(xiàng)目公司的手續(xù)。”以上這些規(guī)定，為深圳地鐵上蓋物業(yè)的開發(fā)創(chuàng)造了較好的條件。

深圳市通過改革與創(chuàng)新取得了一定的成績(jī)，如中信地鐵商場(chǎng)項(xiàng)目，該地鐵商場(chǎng)與中信城市廣場(chǎng)一起取得了巨大成功，共同成為深圳目前最高檔的大型購物中心之一。其次，2004年深圳政府與香港地鐵達(dá)成特許經(jīng)營協(xié)議，建設(shè)深圳地鐵4號(hào)線二期工程，即采取BOT的建設(shè)方式，雙方成立了合資項(xiàng)目公司。香港地鐵公司負(fù)責(zé)地鐵4號(hào)線的建設(shè)與30年的運(yùn)營，同時(shí)獲得沿線車站和車廠的290萬m2的物業(yè)開發(fā)權(quán)。地鐵5號(hào)線則采取了改良的BT方式成功完成了建設(shè)，并對(duì)5號(hào)線的塘朗車輛段（21.3hm2）規(guī)劃進(jìn)行地鐵上蓋物業(yè)的開發(fā)，該地鐵上蓋物業(yè)項(xiàng)目現(xiàn)處于準(zhǔn)備招標(biāo)的階段。

對(duì)于深圳地鐵三期工程，在7、9、11號(hào)線配置了7個(gè)地塊作為土地投融資選址地塊，其中包括2個(gè)車輛段、2個(gè)停車場(chǎng)和3個(gè)綜合樞紐開發(fā)，總用地面積為172.3hm2，土地總價(jià)值759-1106億元。

雖然深圳的地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)走在國內(nèi)前列，并且取得了一定的成績(jī)，但依舊可以看出實(shí)踐中還存在很多不足的地方。《深圳市土地管理制度改革總體方案》也提出創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運(yùn)作機(jī)制，完善土地利用和管理模式、資產(chǎn)資本運(yùn)作機(jī)制利用方式等要求。但無論是捆綁出讓還是協(xié)議出讓，都存在與目前法律相沖突的地方，如捆綁招標(biāo)在實(shí)施過程中若設(shè)置過高的招標(biāo)條件，有可能導(dǎo)致投標(biāo)人數(shù)少于3人，同時(shí)不能保證當(dāng)?shù)氐罔F公司一定中標(biāo)。而協(xié)議出讓+財(cái)政返還，存在出讓地價(jià)是否低于國家規(guī)定的最低價(jià)格問題，并且在財(cái)政返還環(huán)節(jié)較為復(fù)雜，相關(guān)手續(xù)也較為繁瑣。

四、結(jié)論與建議

（一）關(guān)于綜合交通樞紐、公交樞紐的開發(fā)建設(shè)

1、由地鐵公司統(tǒng)一實(shí)施軌道交通沿線大型的綜合交通樞紐的規(guī)劃及建設(shè)；

2、政府以劃撥或協(xié)議出讓方式配置綜合交通樞紐項(xiàng)目建設(shè)用地；

3、如地鐵項(xiàng)目用地采用協(xié)議出讓方式取得的，建議按同期基準(zhǔn)地價(jià)作為出讓價(jià)格參考；

4、以市政基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的名義采用掛牌方式拿地，由地鐵公司實(shí)施商業(yè)開發(fā)。

（二）關(guān)于軌道交通沿線大型地下空間的開發(fā)

1、建議政府結(jié)合軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃統(tǒng)籌編制城市地下空間發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃；

2、地鐵公司可優(yōu)先獲取地鐵車站地下空間、通道及出入口及周邊小規(guī)模的開發(fā)權(quán)；

3、出臺(tái)有關(guān)地下空間的用地審批、規(guī)劃審批、土地使用權(quán)出讓方式等相關(guān)政策。

（三）關(guān)于軌道交通上蓋物業(yè)的開發(fā)

1、建議政府支持地鐵公司對(duì)有條件的軌道交通上蓋進(jìn)行開發(fā)利用；

2、對(duì)上蓋開發(fā)涉及的土地分?jǐn)偧坝猛咀兏⒀a(bǔ)交出讓金等方面給予優(yōu)惠政策；

（四）關(guān)于軌道交通沿線商業(yè)用地和居住用地的開發(fā)

1、建議政府支持地鐵公司發(fā)揮地鐵線網(wǎng)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)的優(yōu)勢(shì)，積極參與軌道交通沿線和站場(chǎng)周邊商業(yè)價(jià)值突出的優(yōu)質(zhì)地塊的開發(fā)，為軌道交通線路建設(shè)、彌補(bǔ)運(yùn)營虧損、銀行借款的還本付息籌集資金；

2、在地鐵公司參與沿線土地的“招、拍、掛”時(shí)，政府國土、規(guī)劃管理部門應(yīng)配合地鐵公司設(shè)置有利于地鐵公司竟買的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。

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