周其仁：城市化下一程要“加密”

文│周其仁

周其仁：城市化下一程要“加密”

文│周其仁

未來城市經濟沒有以往那么高速的增長，不具備過去習慣的融資條件，同時城市化過程中積累的債務需要解決。所以下一程的城市化很可能是從擴張轉向緊湊型，要在提高密度上做文章。如果密度足夠高，分工就會更發達，信息傳播和基礎設施建設的成本也會降低，有利于知識的生產。

聚集不等于不宜居

周其仁著名經濟學家、北京大學國家發展研究院教授、博士生導師

最近研究城市經濟問題，訪問了不少城市，發現城市化遭遇“拐點”：在籌資、債務、規劃、城市管理等很多環節，過去傳統的模式在如今遇到了很大壓力。

這個拐點構成了城市化的“上一程”，突出的特點就是改革開放后帶來的人、財、物都可以大規模地流動的變化。根據第六次人口普查的數據，長期不在戶籍所在地生活的人口已經達到2.4億人。這在世界上是一個非常了不得的數字。

而問題也出在流動，這種流動帶來的直觀印象是，每年幾十億人次的春運，一到春節大城市就沒人了，有些村莊開始堵車；過了正月十五，大城市又開始“活”過來了。這樣的狀態一直會持續下去嗎？中國人未來要一直這么過下去嗎？

從實際流動過程中可以發現，隨著時間的推移，在流動中開始出現集聚，從流動轉為遷徙。那么，這些人到底會往哪里聚？流動人口最后在國土上會怎么分布？這反過來又決定了城市的活力，所以，研究人口向哪里聚集，也就決定了城市化的“下一程”應該怎么走。

各國經驗告訴我們，人口在國土面積上的分布是很不均勻的。在一些被叫做“城市”的地方，占地面積不大，集中的人口和經濟活動非常多。全世界的城市人口占總人口的一半，城市面積是400萬平方公里，僅占地球表面面積的1.5％。美國2.4億城市人口居住的國土面積占美國國土面積的3％，貢獻了GDP的85％；巴黎占法國人口的3.4％，GDP占24.5％；倫敦占英國人口的12.3％，GDP占20％；布達佩斯占匈牙利人口的18％，GDP占35％。

東京和曼哈頓可能是最極端的例子。日本三大都市圈集中了將近69％的總人口，貢獻了74％的GDP，其中東京圈的國土面積比北京市還小一點，但集中了將近日本29％的人口、30％以上的GDP。

在曼哈頓島，晚上在那里的居民大概是每平方公里2.7萬人，最高數據是3.1萬人，按照我們的說法這是常住人口。他們還有個“白天人口”，就是白天大量進去上班、旅游、觀光、購物的人口。曼哈頓一平方公里的經濟活動，相當于16億美元的GDP。

這些數字給我們思考中國城市化的問題提供了一個參照：流動之后會出現集聚，而長期來看，人口在整個國土面積上分布很不均勻，一些被叫做“城市”的地方，占地面積不大，卻集中了很高比例的人口與經濟活動。

日本三大都市圈集中了將近69％的總人口，貢獻了74％的GDP，其中東京圈的國土面積比北京市還小一點，但集中了將近日本29％的人口、30％以上的GDP。

在曼哈頓島，晚上在那里的居民大概是每平方公里2.7萬人，最高數據是3.1萬人，按照我們的說法這是常住人口。他們還有個“白天人口”，就是白天大量進去上班、旅游、觀光、購物的人口。曼哈頓一平方公里的經濟活動，相當于16億美元的GDP。

此外，聚集并不意味著不宜居，東京的六町目是個很好的例子。有一個民營企業家對城市改造有愿景，不想蓋完房子賣了就完了。他提出修建充滿魅力的文化都市和立體城市花園。這個企業家花了14年時間和400個土地所有者溝通，最后組成了聯合開發公司。到2003年，六町目就開發出來了。2000人居住在這塊土地上，公共空間除了花園還包括美術館、圖書館、商學院、寺廟等商業和文化設施。它還有一個演藝中心，演藝廳樓頂又有一個空中的城市花園，里面還有一塊水稻田，因為他們認為水稻是文化的根兒。這個項目變成了東京的一個新地標，一年約有4000萬人次前來訪問、參觀、購物、看戲，平時一天會有10萬人，周末會有20萬人到50萬人。但它的土地面積只有10萬平方米，建筑面積76萬平方米。聽起來容積率非常高，可是它的疏密處理得很好，對人沒有壓迫感。這表明人類在城市建設方面其實有很多發展空間。

為什么密度重要？

上述經驗啟發我們，城市化的“下一程”要換一個緯度思考，就是密度很重要。為什么密度重要呢？原因包括以下幾個方面：

第一，如果密度足夠高，分工就會更發達。如果人群湊不到一起，很多分工是搞不起來的。比如農村就沒有賣早點的，這不是因為農村人不吃早點，而是因為需求不夠。在大城市，早點就是大產業。政治經濟學鼻祖亞當斯密告訴我們，分工能夠提高生產率，而生產率提高是收入提高的根源。

第二，人群聚到一起后，信息成本就會降低，基礎設施建設的成本也會降低。人群越是發散，信息傳輸成本越高，信息的流通越困難。雖然互聯網可以解決一些問題，但建設互聯網也有代價。比如阿里現在要往農村去，發展網上購物，但是一到配送階段壓力就大了，因為買家很分散。

第三，知識驅動的經濟增長越來越重要。知識的生產當然要有一批優秀的頭腦，但這還不夠。如果這些優秀的頭腦是孤零零的，也很難有效的進行知識生產。大家需要湊到一起，互相碰撞，彼此啟發。所有的研究中心都離不開這一條規律。

第四，特別是在新興市場國家、發展中國家，首都會先做得比較像樣，所以很多資源是往大城市、首都城市、面子工程方面傾斜。這也會把人吸引過來。除了集聚帶來的正常利益之外，還有城市偏向帶來的集聚效果。

國內也有人口高度密集的地方。比如靜安區的國土面積占整個上海的1.2‰， 7.62平方公里住了29.6萬人，平均一平方公里是3.2萬人。2014年的GDP是661億人民幣，平均一平方公里達到15億美元左右，遠高于香港、新加坡的每平方公里5億美元。在人口高度密集的同時，靜安區還是上海公認管理比較好的地方，到處井井有條。

有人說密度高了就會亂，實際上密度高了可能更加有序。結果取決于我們的知識和管理能力。大城市中間有很多小地方，如果稍加改造，就會大大增加承載和活力。比如上海靜安寺旁有一條狹長的巷道，以往是常年封閉的，后來把它打通了，巷道兩邊開發成小鋪子，現在成為一個很受歡迎的時尚步行街。

城市化的下一程不能光注重項目，不能光注重建筑，還要高度注重人的活動。為了能把人的活動組織得好，也要有一批人。中國現在一年有十個世界級的大劇場落成，但是相當一些劇場里面沒有什么演出活動。相比之下，天津大劇場聘請專業人士進行管理，兩年半時間內組織了800場音樂會，結果北京很多愛好音樂劇場、戲劇的人都坐高鐵去天津看戲。如果說上一程的城市化是比誰的城市攤得大、建筑了不起，那么下一程就要比建筑里面有沒有高質量的社會、經濟、文化、技術的活動。

小城市和村莊也有密度問題

不光大城市有密度問題，小城市也有密度問題。日本的富山市是一個小城市，在提高密度方面積累了不少經驗。由于老齡化，日本人口絕對數在減少。在這種情況下，為了讓城市保持活力，富山市就決定建設緊湊型城市。他們先投資修建一條路面電車，就是車輛入口離地面非常矮，老人家抬腿就能上去，不用爬上爬下。路面電車把主要的住宅區和商業文化設施連在一起。政府出軌道和車輛的錢，剩下的就通過招標確定哪家公司來營運。他們還動用捐獻，公司捐建車站的可以在車站放公司LOGO，市民捐建椅子的可以在椅子上刻著捐獻者的名字。最后用各種政策吸引老人家住到車站周圍500米的地方，很容易出行。這樣老人就愿意多出門，能夠促進消費，同時也有利老人健康，醫療費用就會下降。相比之下，國內很多城市規模太大，難以向所有的街區都提供公共服務，需要考慮適當的湊到一個小范圍內提供公共服務，然后再往外擴。

村莊也有密度問題。2003年上海嘉定最先搞村莊集中計劃，就是把農民集中起來住到一個小區里面，其余的宅基地出讓給市場，土地出讓收入用于支持小區建設。這個做法還有很多細節可以討論，但是這個方向恐怕是對頭的。后來上海沒在這方面繼續做，成都、重慶、武漢反而搞得熱火朝天。

重慶的農村戶籍人口減少4％，常住人口減少28％，但是農村人均建設用地從183平方米增加到262平方米。這明顯是不合理的，原因就是農村宅基地的分配是無償分給農村集體成員的，讓出來也沒有收入，不是按市場原則來配置資源的。大量的人走了之后房子就爛了，這種閑置土地是大量的。如果沒有一個激勵機制，很難把這塊資源盤活。所以重慶引入一個地票的概念，就是宅基地復耕后獲得一張地票，這個地票可以出售。重慶還設立了農村土地產權交易所，對地票進行市場競價。

日本富山市

下面介紹成都的經驗。2008年大地震后，大量農戶房屋垮塌，建設資金難以完全依賴國家資助。當時就提出把城鄉統籌的改革實驗和抗震災后重建結合到一起，出臺了當地有效的聯建政策，即把農民震垮的宅基地和城市愿意到農村投資的錢結合在一起，一方出地，一方出錢，修好的房屋雙方分享，政府進行監管并頒發證書。城市來的人獲得的土地證是40年使用權，相當于國有土地中的商用地，而農民獲得的仍然是社區撥給他們的永久的宅基地，這在土地證上是有區別的。這個經驗后來就擴散開，形成一對一聯建、多對一聯建等不同模式，有的村獲得幾十個億資金。

重慶的農村戶籍人口減少4％，常住人口減少28％，但是農村人均建設用地從183平方米增加到262平方米。

城市化的轉型是躲不過的。沒有以往那么高速的經濟增長，就沒有以往那么好的融資條件。

總之，城市化的轉型是躲不過的。沒有以往那么高速的經濟增長，就沒有以往那么好的融資條件。過去城市化過程中積累的債務成為我們要解決的一個問題。所以下一程的城市化很可能是從擴張變成緊湊型的。根據我的理解，城市是由密度定義的。所以不光要問城市是大還是小，還要問夠不夠密，要終止單純的攤大餅。緊湊城市的概念已經寫進了城市發展規劃，問題是怎么落實。在城市化的下一程中，要進一步改革征地制度，要把城市經營、城市活動的很多體制機制激活，讓民間、社會上很多有這方面才能的城市事業家發揮更好的作用，共同把城市化推進到更健康的發展階段。