全球治理視角下的船舶營運能效立法

韓佳霖, 張 爽

(大連海事大學 國際海事公約研究中心， 遼寧 大連 116026)

全球治理視角下的船舶營運能效立法

韓佳霖, 張 爽

(大連海事大學 國際海事公約研究中心， 遼寧 大連 116026)

回顧國際海運業能效立法的進程，梳理談判過程中關注的重點問題。以全球化的視角分析各相關方的利益關切及其主張的技術方案可能帶來的影響，提出利用全球治理的方法來應對船舶能效立法過程中出現的問題，掌握掣肘點，體現我國的利益訴求。

能效； 利益關切； 技術方案； 全球治理

Abstract: The key issues debated in the discussions on the legislation, concerning operational energy efficiency of ships, are elaborated on. The factors influencing the interested parties in policy selection and the technical options they proposed are analyzed. The concept of global governance for energy efficiency legislation is proposed. With the "global governance" principle, in the follow-up negotiations of the legislation, China can voice its own interest demands better.

Keywords: energy efficiency; interest demand; technical option; global governance

2011年國際海事組織(International Maritime Organization, IMO)通過了《防止船舶造成海洋污染國際公約》(以下簡稱MARPOL公約)附則VI修正案，對新造船舶提出強制性能效標準。此后，營運船舶的能效問題便成為全球溫室氣體減排討論的一項重要內容。因此，需要以全球化的視角分析各相關方的利益關切及其主張的技術方案可能帶來的消極影響，用全球治理的方法來應對船舶能效立法過程中出現的問題，掌握掣肘點，體現我國的利益訴求。

1 船舶營運能效的提出

1.1《聯合國氣候變化框架公約》與監測、報告及核實機制

1992年召開的聯合國環境與發展大會上簽署了《聯合國氣候變化框架公約》(United Nations Framework Convention of Climate Change, UNFCCC)，為國際社會合作應對氣候變化提供了基本框架和法律基礎。2007年該公約的第13次締約方會議上啟動了巴厘路線圖，通過了《巴厘島行動計劃》，主要著眼于減緩、適應、技術和資金等4個基本點。締約方達成一個長期的全球性減排目標。此外，未來應加強對國家和國際行動的討論，包括考量所有發達國家的可測量、可報告及可核實(Measurable, Reportable, Verifiable， MRV)的適當國家減緩排放承諾或行動和以MRV的方式給予發展中國家技術、資金及能力建設方面的支持，使其能采取適當的減緩排放行動。[1]因此，UNFCCC中確定了MRV的雙層功用，其既是考量發達國家履行減緩排放承諾或行動的工具，又是衡量應給予發展中國家何種程度的支持來幫助其完成減排目標的指標。

1.2歐盟的海運減排政策

歐盟一直是溫室氣體減排政策的積極推動者。2009年，其為推進全球航運減排進程，對海上運輸所產生的溫室氣體進行監測、報告和核實，推出MRV機制。該機制于2013年6月28日通過，要求無差別地適用于進出歐盟的所有船舶。從2018年1月1日開始對適用船舶的CO2排放量和燃油效率進行監控，對相關數據進行第三方審核并向歐盟委員會和船旗國報告。MRV機制通過提高市場透明度和激勵船方改善營運效率達到減排的目的。歐盟委員會同時在歐盟和IMO層面推動MRV機制，旨在為采取船舶能效措施和市場機制做充分準備。[2]

1.3IMO有關提高船舶營運能效的談判進展

歐盟在IMO內部推動MRV機制的全球適用性遭到美國、日本及國際航運公會(International Chamber of Shipping, ICS)等國家或業界組織的抵制。該機制以市場機制為最終目的，某種程度上不符合相關方的利益訴求，因此各方主張建立全球MRV機制框架。美國從2013年開始在IMO內部將有關MRV機制的討論轉向為營運船舶建立強制能效標準，并將該標準的實施分為以下3個階段。

1) 根據MARPOL公約附則VI修正案建立船舶排放數據的報告機制，制定能效計量方法。

2) 試點驗證該能效計量方法和標準的可行性。

3) 強制實施。

該提案對海運業及其減排進程產生了重要影響。一些成員國表示支持數據收集，認為在該階段需要廣泛征求業界的意見和收集更多的信息，特別是有關能效計量方法的信息。[3]因此，IMO海上環境保護委員會第65屆會議(MEPC 65)上經過討論同意建立議題進一步討論提高國際船舶能效的技術及營運措施。

歐盟等在MEPC 66上提出為海運燃油消耗、溫室氣體排放和能效建立全球數據收集機制的框架[4]，希望通過MEPC的審議推動該機制的實施。其認為數據收集機制是減少船舶溫室氣體排放和提高能效管理措施的基礎，建議該機制依托MARPOL公約附則VI成為強制性機制。此外，其還提出收集船舶燃油消耗、能效及溫室氣體排放數據以監測和控制海運業溫室氣體排放。其提出的數據收集機制包括以下要素。

1) 通過核實和服務評估確保數據的可信度和有效性。

2) 覆蓋主要能源消耗和溫室氣體排放主體。

3) 增強海運業溫室氣體排放和能效的透明度以支持費效措施的實施。

4) 船旗國在該機制的適用問題上保持中立。

5) 為業界、船旗國及港口國減輕行政負擔。

6) 數據收集要符合MARPOL公約的相關要求并接受港口國檢查。

此外，德國和日本在MEPC 66上主張收集船舶燃油消耗、運輸距離及營運時間方面的數據以支持制定強制的適用于全球船隊的營運能效標準。其給出能效計量方法的具體細節及技術解釋，包括以年度能效營運指數、單船性能指標和燃油削減策略來評估能效。[5]

歐美等國家提出的關于營運船舶強制能效標準和排放數據收集機制的提案有以下幾個共同特征。

1) 強調溫室氣體排放數據收集機制是建立船舶能效標準的基礎，要求首先根據MARPOL公約附則VI修正案建立強制性船舶排放數據收集機制。

2) 通過簡化能效計量方法避免收集敏感數據(如載貨量)，從而為盡快推出該機制掃除障礙。

3) 提出數據收集需適用于所有船舶，極力拋開“共區責任”原則，回避對航運業的影響評估，企圖將討論聚焦在數據收集和能效標準的技術細節上。

有關提高船舶能效的措施在MEPC 67上得到進一步討論，對進一步制定船舶燃油數據收集機制作了總體描述，取得的成果如下。

1) 在相關政策還沒有確定之前，對數據收集機制的總體描述采取自愿適用和強制適用兩種方式。

2) 鑒于逐步推進的方法將依賴于統一的總噸閾值，就以“總噸”作為閾值達成一致。

3) 報告周期為12個月，對所有船舶提交數據的日期作出具體規定。

報告的內容涉及船舶的身份、技術特點及每種燃油的年消耗量，數據將提交給由IMO維護和管理的中央數據庫，各船旗國按照程序進行報告。船旗國應保證相關機制落實到位以確保懸掛其船旗的船舶符合年度數據收集的相關要求，并對符合要求的船舶簽發符合證明。符合系統將就所有權轉移和船旗的變更作出規定。IMO應起草供主管機關使用的指南以制定其符合系統，指南將涉及計量方法和數據源以保證一致性。MEPC 67 就工作報告和船舶燃油數據收集機制的總體描述達成一致，同意再建立會間通信組，完善燃料消耗數據收集機制文本。

2 船舶營運能效問題體現的全球治理要素

2.1對船舶營運能效的討論體現“全球海洋治理”

在全球化背景下，各國政府和非政府組織、國際組織及利益相關方為共同應對危機和追求共同利益，通過協商與合作制定和實施全球性或跨國性的法律、規范、原則、戰略、計劃及政策等，采取相應措施共同解決海洋空間利用和海洋資源開發活動中出現的各種問題。[6]

有關船舶能效的討論是IMO溫室氣體減排方面的又一項重要工作，是從海運業層面解決氣候變暖問題。面對這樣的全球化問題，各成員國、業界組織及利益相關方希望借助IMO這個平臺，通過談判、技術協商的形式討論解決問題的辦法。

2.2多方參與討論體現參與主體的多元性

在對國際船舶營運能效立法的討論中，各成員國及業界組織出于對自身利益的考慮都積極參與到相關談判中來，呈現出多方參與和參與主體多元性的特點。同時，由于船舶營運能效問題對不同的國家而言具有不一致性，因此各國在船舶能效全球治理中的收益和成本是有差異的，體現出參與主體的利益多元性特點。

2.3利益相關方圍繞“建立全球數據收集機制”進行討論體現多方參與船舶能效立法的對象統一性

目前有關全球船舶營運能效的討論是圍繞“建立一個全球性的數據收集機制”展開的，體現了全球治理的對象統一性，無論是強制的還是自愿的，建立該機制是減排和提高能效的必由之路。建立數據收集機制、篩選能效指標及確定計量方法成為近年來IMO船舶能效談判中最為核心的技術問題之一，將對當前正在討論的營運船舶溫室氣體排放MRV機制的設計、未來排放基線和能效目標的設定及能效措施的制定等重點內容產生直接影響。

2.4歐美等發達國家以IMO為平臺討論全球標準體現全球治理強調的行為協調性

歐盟是航運減排的有力推動者。2013年6月28日，歐盟委員會發布針對航運CO2減排的MRV提案。該方案屬于單邊立法，若要將其發展為全球性立法，必將不斷向IMO施壓。在多邊框架下，各國、各業界組織及利益相關方利用IMO的議事規則在相關談判中反映各自的利益訴求，承擔“共同但有區別的責任”；發達國家履行支持發展中國家能力建設的義務。

3 全球治理下的各方博弈及政策分析

3.1歐盟

歐盟是國際氣候談判的發起者和溫室氣體減排的推動者，其強力推動海運減排措施的根本目的是獲得更高的經濟利益。

1) 歐盟主張的以排放峰值和交易為特征的排放交易方案既與其政治立場高度一致，又與其排放交易機制一脈相承，符合其經濟利益訴求；而減排市場機制措施更能與其現有的市場機制有機銜接，使其依托行業進一步擴展區域碳市場，從而為加大碳交易量和進一步發展碳金融取得先機。此外，市場機制可在市場交易中為發達國家提供大量就業機會和交易收入，帶來的資金也能減輕其出資壓力。

2) 技術和營運措施將有利于高技術、高能效產業的發展，馬士基等大型航運集團將利用其先發優勢和船隊規?；M一步確立其市場競爭優勢。因此，歐盟在海運減排問題上表現出推進市場機制減排新規則的強烈愿望。

在談判過程中，歐盟提出的海運市場減排機制因意圖不正當而受到主要發展中國家的反對。其不得不重新調整策略，轉而支持美國關于建立營運船舶強制能效標準的提議，并進一步提出IMO應在近期建立海運溫室氣體排放MRV機制、中期制定現有船舶排放峰值目標及長期達成市場機制減排方案。歐盟提出近期建立MRV機制的意圖是收集國際海運溫室氣體排放和船舶能效的基礎數據，為制定海運市場機制減排措施鋪路。歐盟在其本區域內采取立法行動不排除有向其他國家集團和航運業施壓的意圖，從而加快IMO海運MRV立法的進程。

3.2美國

以美國為核心的傘型國家(包括澳大利亞、加拿大、俄羅斯、新西蘭和日本等國家，這些國家因在地理分布上呈傘狀而得名)一貫反對現行的國際氣候制度，不愿承擔量化的法律減排義務，因此極力避免絕對減排峰值。其在海運業推崇溫室氣體減排的彈性機制，推出以相對減排為特點的能效交易方案。然而，該機制推出后受到了航運界及發展中國家技術上的質疑。對此，美國在MEPC 64之后不斷調整其市場方案，由市場機制轉向營運(現役)船舶的強制能效標準。其為防止歐盟的市場機制擴張對其貨幣體系構成威脅，一直預防市場機制向歐盟碳交易體系(EU-ETS)方向發展。其推出針對營運船舶的強制能效標準，一方面采取階段性推進的方式遲滯市場機制的推出；另一方面引導未來市場機制向美國所希望的方向發展。其提出第一階段收集數據的策略與歐盟的MRV機制不謀而合，在海運MRV機制上重新建立起統一陣營。

3.3發展中國家

發展中國家是“共同但有區別責任”原則的堅決擁護者，均面臨著發展本國經濟的迫切任務，因此會放緩減排和提高能效的速度，這使得其在參與減排和提高能效時要付出巨大代價。發達國家已在其工業化進程中排放大量溫室氣體，對氣候變化負有不可推卸的責任，此時要發展中國家為其“過失”買單是不公平的，因此極力反對其提出的發展中國家承擔量化減排責任的要求。但是，受國情不同、關切不同、海運利益多樣化及發達國家拉攏利誘等因素影響，發展中國家立場分化的情況加劇。一些島國擔心氣候變化對其不利，一貫在海運議題上持激進立場；非洲國家關注資金和技術，在原則問題上相對靈活；相比之下，主要發展中國家處于兩難境地。

主要發展中國家已在MEPC 66上針對歐美發達國家提出的營運船舶強制能效標準和排放數據收集機制給出自己的看法。

1) 印度反對在全面實施MARPOL公約附則VI有關提高能效的規定之前推行全球性、強制化的營運船舶能效規則；其提請發達國家按照《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的要求，在溫室氣體減排方面承擔“共同但有區別的責任”。在海運溫室氣體減排方面，其提出發達國家應向發展中國家提供技術援助，支持發展中國家的能力建設。此外，其對美國提出的提高能效“三步走”方法持保留態度，僅支持就“數據收集和分析”開展工作，強調自愿性，抵制強制執行；同時，主張通過多邊談判推進新能效措施出臺，堅決反對單邊立法。[7]

2) 我國主張在發展中國家具備必要的技術基礎和履行能力、保證能效標準和數據收集機制符合“共區責任”原則的前提下討論具體措施，并認為當前船舶能效計量方法學尚不成熟。鑒于船舶能效計量方法學的選擇將決定數據收集的范圍和內容，要求首先針對船舶能效計量方法學開展研究。[8]

雖然主要發展中國家整體上是團結的，但在數量上處于劣勢，難以與發達國家抗衡，長期遲滯MRV機制談判進程的意圖難以實現。若各方未能對IMO框架內建立MRV機制達成共識，歐盟有可能重新回到實施單邊措施的軌道，并將國際海運業強行納入歐盟排放交易體系。

3.4行業組織

ICS提議IMO在全球范圍內建立一個燃油消耗監測和報告機制以提高國際航運業的能效。[9]該機制的總體方向雖然與MRV機制一致，但在提交的數據、是否核實等方面與美國和歐盟的提議存在差別。ICS的宗旨是保護本協會內成員的利益，而歐盟提出的MRV機制則要求船舶報告年度貨運量、運輸距離和航行時間等營運信息，這可能導致商業敏感信息泄露，危害船舶所有人的利益。同時，ICS反對采用單邊立法的方式建立強制性減排機制和能效標準，主張按照IMO的立法程序和議事規則穩步推進該機制的建立和實施。ICS在全球范圍內推動MRV機制的主要動因是釋放其在歐盟市場的營運壓力，將其拓展到全球范圍內，以平衡MRV機制帶來的各種影響。

清潔航運聯盟(CSC)在MEPC 67上呼吁IMO不要保留船舶效率和燃料消耗的數據資料，敦促IMO和歐盟公開效能表現，要求船舶報告和公開其能效數據。CSC在提到哥德堡大學的研究成果時指出，減少排放的一個主要障礙是船舶的能效表現數據不夠公開，缺少透明度。實際上就目前的形勢而言，一些有優勢的經營者已通過一些特殊渠道獲取相關數據資料，市場由此被分為“數據豐富者”和“數據匱乏者”，競爭不再公平。因此，CSC希望通過呼吁托運人、貨主和經營者更大程度地提供透明信息、披露能效數據來使競爭更加合理、公平和廣泛。能效數據透明是實現航運和環境雙贏的保證。透明的數據將有助于降低行業成本、提高航運市場功能和促進公平競爭環境的形成。

4 結論及建議

對國際船舶營運能效問題的討論不僅僅是技術層面的磋商，還包括政治和經濟層面的博弈。在全球溫室氣體減排和提高能效呼聲高漲的背景下，不妨針對船舶能效立法引入全球治理的方法。

1) 利用全球治理的基本方法——原方法(即根本性探究、整體性思考、體現終極關懷)明確船舶能效立法過程中的本質問題。

(1) 船舶效能要解決節能和減排2個問題，其中：節能要應對世界能源短缺問題；減排要解決環境保護問題。目前，船舶營運能效立法的本質是歐美發達國家欲將區域性立法升級為國際規范，綁架發展中國家及行業組織的利益，將發展中國家納入“能效責任體系”，進而達到其所謂的“維護航運業可持續發展”的目的。因此，能效立法應在全球層面緩解能源壓力、在環境問題上體現終極關懷，只有如此才能更加有效地為能效立法。

(2) 要認清責任的“共區性”。發達國家強調“責任的強制性”，理由是節能減排是全球性問題，不應存在“例外”；發展中國家強調“自愿性”和“共同但有區別責任”，理由是發達國家在其工業化進程中并未承擔污染環境的責任，而現在把污染產業轉到發展中國家后對環境要求過于苛責。因此，發達國家應履行支持發展中國家能力建設的義務。

鑒于此，我國應在能效立法方面對該根本性問題進行思考和關注，以人類的共同利益為談判基調，在國際談判中團結一切可以團結的力量爭取主動，維護我國的利益。

2) 利用全球治理的專業方法，即在制定和實施全球性法律、規范、原則、戰略、計劃及政策并采取相應具體措施的過程中運用國際政治、法律、經濟、管理、海洋科學及工程技術等學科的知識。

(1) 在能效立法方面，通過對IMO和MRV機制進行研究及對我國國際航行船舶能效狀況進行調研，提出我國的應對建議。深入研究各利益相關方的利益關切及政策漏洞，在能效立法談判過程中以法律條文的形式固定我國的利益訴求。

(2) 在技術方面，通過研究已有的能效計量方法設計符合我國行業利益的營運船舶能效計量方案；同時，利用經濟學的方法估算出能效計量方法的成本效益，使談判實現經濟利益最大化。

對此，我國海事主管機關和相關科研院所應參與到船舶營運能效立法中去，開展專題研究，厘清法律框架和原則問題，了解行業實踐，掌握能效底數，制定應對策略和方案。

(1) 海事主管機關應盡快開展船舶營運能效的研究，確定有利于我國的能效指標和計量方法，引導能效標準的設計，使確立的能效標準既符合成本效益，又能減輕行政負擔；

(2) 相關科研院所應研究船舶營運能效評估工具，在此基礎上進一步研究建立營運船舶強制能效標準的方法及其可行性，評估該標準對我航運業的影響，提出對外引導談判和對內提升能力的對策。

總之，我國必須在船舶能效立法中把握關鍵問題，利用法律和技術手段提醒已進入后工業時代的發達國家端正態度、主動承擔其在工業化時期環境污染方面未盡的責任，并給予發展中國家資金和技術方面的補償性支持，共同為“可持續發展的未來”

努力。

[1] Bali Action Plan [Z]. Report of the Conference of the Parties on Its Thirteenth Session, Bali, FCCC/CP/ 2007/6/Add1, 2008, 3.

[2] European Commission. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the Monitoring, Reporting and Verification of Carbon Dioxide Emissions from Maritime Transport and Amending Regulation (EU) No 525/2013 [Z]. Brussels, 2013.

[3] US. Proposal of the United States to Enhance Energy Efficiency in International Shipping[Z]. MEPC 65/4/19, 2013.

[4] EU Members and European Commission. Framework for a Global Data Collection System for Maritime Transport Covering Fuel Consumption, CO2Emissions and Energy Efficiency[Z]. MEPC 66/4/9, 2014.

[5] Germany and Japan. Further Details of Possible Metric Options to Develop Further Technical and Operational Measures for Enhancing the Energy Efficiency of International Shipping[Z]. MEPC 66/4/6, 2014.

[6] 黃任望.“全球海洋治理”問題初探[J]. 海洋開發與管理,2014(3):48-56.

[7] India. Establishing a Global System for Voluntary Reporting of Fuel Consumption for Realistic Assessment of the Inventory of GHG Emission in Maritime Sector to Enhance Energy Efficiency in International Shipping[Z]. MEPC 66/4/21,2014.

[8] China. Comments on Enhancing Energy Efficiency in International Shipping[Z].MEPC 66/4/25,2014.

[9] ICS. Establishing a Mandatory Global System for Monitoring and Reporting Fuel Consumption, Taking Account of the United States Proposal to Enhance Energy Efficiency in International Shipping[Z]. MEPC 66/4/3, 2013.

OnLegislationforOperationalEnergyEfficiencyofShipsinPerspectiveofGlobalGovernance

HANJialin,ZHANGShuang

(International Maritime Conventions Research Center， Dalian Maritime University，Dalian 116026, China)

2015-11-10

交通運輸部節能減排能力建設項目(2014-JNJP-013-042)

韓佳霖(1981—)，女，遼寧沈陽人，助理研究員，碩士，從事國際海事公約研究。E-mail: hanjialin2005@163.com

1000-4653(2016)01-0099-05

D922.686；D996.9

A