淺析巴西里約－圣保羅大都市伸展區的發展

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淺析巴西里約－圣保羅大都市伸展區的發展

程文君

有關城市和區域的發展已在全球范圍內被廣泛研究。巴西的里約－圣保羅大都市伸展區（以下或稱里約－圣保羅）是發展中國家區域發展中的一例。雖然此伸展區的定義是由巴西學者在研究中提出，是一個學術的對象而非如中國的長三角地區是由國務院頒布的區域規劃，但鑒于該區域在巴西國內政治、經濟、戰略上的重要性，以及巴西作為南美大國、金磚國家在國際舞臺上的搶眼程度，值得對其區域發展中的工業化路徑和城市化過程進行剖析。而早在1976年，西方城市問題學者高特曼就提出了里約－圣保羅作為雙城協同發展極具潛力成為特大都市系統的假說。

里約－圣保羅大都市伸展區囊括里約、圣保羅以及位于帕拉伊巴谷和坎皮納斯州的大中城市和直轄市，共有城鎮人口約3640萬，占巴西總城鎮人口的22％，經濟實力為巴西國民生產總值的1/3，城市化率達94.9％。作為巴西的代表性區域，研究其經濟發展和城市轉型有助于為研究區域發展特別是發展中國家的區域發展提供實證。是什么動力促其發展？發展如何實現可持續？正在邁入什么樣的未來？

一、地區層面：發展動力從何處來？

無論是在發達國家還是發展中國家，大都市區都是觀察其國家經濟增長、城市化和工業化水平的最好焦點。里約－圣保羅都從全球化進程中受益，比如吸收外國直接投資和參與全球生產網絡,并隨之調整了產業化道路，深化了私有化，同時完善公共福利政策以緩解社會分裂狀況。

得益于其沿海地理位置和礦業資源，里約熱內盧從葡萄牙殖民地時期到獨立后（1763年至1960年）一直作為巴西的首都。圣保羅從一個小市鎮成長為巴西核心經濟中心，源于工業化進程中大量勞動力和資本的集聚。巴西的工業化和城市化進程可以追溯到20世紀30年代，那時一場國際經濟衰退深刻影響了圣保羅原本蓬勃的咖啡生產和出口。其后的進口替代策略雖然在1973年石油危機期間受挫，但仍在20世紀60年代帶來了“巴西奇跡”，即國內生產總值增長10％以上，從而牢固確立了里約熱內盧和圣保羅的國內領頭地位。這就是為什么當巴西自90年代開始調整為出口導向戰略時，里約－圣保羅依其保留的工業化規模和勞動力市場，仍舊占據國內制造業、現代服務業、科技創新等產業的壓倒性份額。盡管一些巴西學者認為，自1994年以來由卡多佐總統出臺來解決通貨膨脹和國有企業私有化的雷亞爾計劃在一定程度上損害了里約－圣保羅國有企業的工業盛昌，但私有化的確成功吸引了大量外國直接投資，從而使政府從財政赤字中解脫。此外，巴西公司在資本結構和所有權上的多元化（如民營、國有、外資等）也為經濟騰飛作了充足的資本保障。

新的城市項目帶來的城市空間調整如標志性建筑、老城區中心恢復等，公共資源完善如公共交通系統、環保項目等是自90年代起巴西城市發展的方向。這段由新自由主義指導的新規劃期，可以看作是一個硬幣的兩面。一方面，出售及私有化公共資產的確拉動了能促進城市基礎建設和服務的投資；另一方面，一些福利性的設施如供水、污水處理和“貧民窟”的解決則很難獲得投資。因此，一個更加整合而不是分散的城市發展策略是目前迫切需要的。

從社會的角度來看，由里約－圣保羅為代表凸顯的巴西城市化中住房短缺、充分就業、城市貧困、暴力等問題，皆產生于上述工業化的三次反復（即由農產品出口到進口替代到出口導向）中大量移民潮從農村前往城市的過程。對巴西政府而言，要穩定經濟增長則必須解決這些經濟發展的掣肘。由盧拉總統推出的家庭補助計劃旨在減少社會不平等和城市貧困。最新并入家庭補助計劃的消滅童工項目更將目標細化為普及兒童教育和培養青年技術工人。作為一個民主國家，咨詢委員會的建立讓人們參與當地公共政策的決策和執行，將政府權力進一步合法化以緩解社會壓力。這些關于公共福利和社會改革的政策從硬數據上看也許難以與里約－圣保羅的區域發展掛鉤，但對于工業化進程漫長而曲折的巴西來說，只有解決了工業進程中伴隨著的長期持久的社會分裂和城市隔絕問題，才有可能增加社會凝聚力來突破發展瓶頸。

二、國家層面：如何保證發展的可持續？

得益于體制調整、國際貿易和外商投資，里約－圣保羅大都市伸展區取得的快速增長不再贅述。但隨后的問題是：在現階段嚴重依賴出口導向戰略和外國直接投資的路徑上，如果發生全球經濟危機怎么辦？巴西不是曾在70年代經歷了石油危機而經濟受損嗎？事實上，巴西是南美地區第一個從2008年全球金融危機中迅速恢復的國家。里約－圣保羅作為區域經濟發展的引擎，通過產業分配力求保證其經濟增長和發展的可持續性，但仍缺乏有效的次區域合作和協同效應。

里約－圣保羅的產業結構與配置是自然而然形成的，雖然這被一些巴西學者批評為不平衡的發展。圣保羅、坎皮納斯和帕拉依巴谷的圣保羅部分為工業區，而里約和帕拉依巴谷的里約部分主要依賴服務業和商業。雖然看上去前者要比后者享受更多的外國直接投資（研究顯示前者吸收外國直接投資為后者的三倍），但城市間爭奪投資的惡性競爭得以避免。

隨著區域產業結構的深化，里約－圣保羅目前的產業空間分配基本穩定。坎皮納斯和圣保羅在制造、裝配、化工產業有很大的相似之處，但坎皮納斯也獨特于其傳統產業如焦炭、石油及其衍生產品，而圣保羅則受到高新技術產業和第三產業投資的青睞。帕拉伊巴谷分為兩個部分，其靠近圣保羅的一段被高度工業化，而靠近里約的一段則主營服務業，除此之外整個谷區是巴西最繁忙的綜合性運輸走道，包括巴西最大的貨運機場、海港、公路等。里約在融資、咨詢、高等教育、休閑娛樂、集裝海運上具有比較優勢，并正在復興其冶金、造船行業。

如果能在市、州和聯邦各級進行互動和協作，則里約－圣保羅大都市伸展區現有的區域互補性可以發揮更好的作用。然而根據巴西憲法，巴西是一個聯邦制國家，這意味著自上而下的協調機制很難形成。雖然設有全國城市規劃委員會，但它實施的多是針對不同階層的住房政策、城市發展資金融通和個人住房貸款發放，而非發展路線的頂層設計。有一些機制如公共財團法在各州和聯邦層面都設有機構來實現臨時性的政府間合作協議，或城市總體規劃來管理城鎮土地使用，但仍缺乏從國家戰略角度賦予里約－圣保羅更大的發展責任。

三、全球層面：未來的機遇和潛力？

基于上述分析可見，里約－圣保羅大都市伸展區在全球化背景下產生了深刻的空間及功能轉變，帶來了開放性、競爭力和集聚效應。值得注意的是，里約－圣保羅不僅是全球化的被動接受者，還因其人口密度、城市化水平、全球經濟參與度和國際視野而作為利益相關者反作用于全球經濟的互動和發展。

首先，里約熱內盧和圣保羅在舉辦大型國際活動上擁有豐富經驗并享有國際聲譽。里約熱內盧有傳統的沙灘－足球－嘉年華三部曲，在全球旅游業中處于高排名，是大型國際活動的理想選址，如聯合國環境與發展大會（里約92）、聯合國可持續發展大會（里約+20）、2013年國際足聯聯合會杯、2014年世界杯、第十五屆泛美運動會、以及即將到來的2016年夏季奧運會和殘奧會。圣保羅也是2014年國際足聯和第十五屆泛美運動會的主辦城市。

其次，里約－圣保羅的公司也積極參與全球價值鏈，如淡水河谷在鐵礦石開采、巴西國家石油公司在石油生產鏈、巴西航空工業公司在飛機制造上的成果。根據《巴西國家科學、技術和創新戰略2012-2015》的規劃，信息通信技術、醫療衛生、航空航天、綠色經濟、生物多樣性、氣候變化等是位于最高優先級的研發創新，而這其中里約－圣保羅因其高產業化水平而發揮關鍵作用。此外，巴西還是全球領先的綠色能源倡導者，具有成熟的水電、燃料乙醇和生物燃料生產產業，這為巴西及里約－圣保羅未來在全球范圍內引領可持續發展創造了機會。

再次，巴西歷來有參與國際事物的熱情，盧拉及羅塞夫兩位總統皆將國家戰略鎖定在使巴西成為一個全球認可的大國，并積極申請進入聯合國安理會常任理事國。因此，巴西花費巨大努力領導南方共同市場以增加其經濟和政治影響，并在團結發展中國家中發揮了作用。里約熱－圣保羅集中了巴西最精銳的大學和研究機構，如由里約熱內盧市政廳和里約熱內盧天主教大學共同建立的金磚國家政策中心，排名全球大學智庫第20位。值得強調的是，中國和巴西在雙邊貿易、相互投資和綠色能源、航空、地球衛星等方向歷來緊密合作。在面向未來發展機遇和迎接共同挑戰上，里約－圣保羅大都市伸展區有潛力和責任與中國的長三角、珠三角、京津冀等區域實現互動和合作。

四、思考與啟示

里約－圣保羅大都市伸展區通過政策調整、機構改革、城市管治等措施，積極融入了全球化進程，并隨著實力增長反作用于全球經濟的互動和發展。從歷史角度看，該區域結合自身資源稟賦，抓住了發展機遇。從地理角度看，該區域可作為巴西的門戶地區，向外連接全球，向內連接腹地，在巴西的國家發展中發揮主導和連接作用。

然而，里約－圣保羅不可避免地也面臨拉美普遍面臨的過度城市化問題，這是緣于其從第一產業出口政策（19世紀70年代至20世紀30年代）到進口替代策略(20世紀30年代至80年代)再到出口導向策略（20世紀90年代至今）這一“鐘擺”式的換擋過程中大量涌入城市的人口未得到妥善安排，公共服務和基礎設施不能滿足持續增加的城市居民需求的情況。

中國和巴西同屬發展中國家，若在發展和管治上全盤借鑒西方發達國家經驗則效用有限，若從彼此的經驗中學習則有助于豐富了解發展中國家不同于發達國家的發展路徑。中國需警惕巴西由于歷史原因造成的過度城市化問題，巴西則可借鑒中國地方政府間協調、資源配置、基礎建設等經驗。中國也可學習巴西在市場機制下完善公共福利、監督體制、倡導綠色能源的具體實施措施，及積極參與全球價值鏈、提升國際知名度的效用等。

附：里約－圣保羅大都市伸展區

來源：Tolosa, H. The Rio/ S?o Paulo Extended Metropolitan Region: A Quest for Global Integration. The Annals of Regional Science, 2003, 37.

程文君：性別：女，出生年月：1984.12，研究方向，國際政治經濟。

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