淺析土地征用補償費用歸屬與適用的刑法規制

李紅燕

[摘要]對土地補償費、地上附著物和青苗補償費、安置補助費的具體分析是厘清農村基層組織人員是否從事協助管理土地征用補償費用的基礎，也是判斷農村基層組織人員是否屬于依法從事公務人員的職務犯罪的基礎。是依法從事公務人員的職務犯罪還是一般犯罪，直接影響刑罰適用的公平性。

[關鍵詞]土地征用補償費用；農村基層組織人員；職務犯罪

[中圖分類號]D920.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2015）20-0073-02

《全國人大常委會關于<刑法>第九十三條第二款的解釋》（以下簡稱《解釋》）規定，村民委員會等農村基層組織人員（以下簡稱“農村基層組織人員”）協助人民政府從事“土地征用補償費用的管理”工作，利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物，構成犯罪的，適用貪污罪、挪用公款罪、受賄罪的規定。但司法實踐中對“土地征用補償費用的管理”卻有著諸多不同的理解，造成該類犯罪管轄上的沖突和定罪的混亂。

一、農村基層組織人員管理土地征用補償費用的階段

（一）人民政府對“土地征用補償費用”的行政管理

《土地管理法》第四十六條規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”《土地管理法實施條例》第二十五條規定：“征用土地方案經依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，……征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。”可見，國家征收土地要由市、縣人民政府組織實施，而征地補償、安置等工作應由市、縣人民政府的土地行政主管部門組織實施，對征地補償的組織實施其實就是對土地征用補償費用的管理。這種管理的起始時間應當是自確定征地補償標準后，籌備土地征用補償費用或者組織實施征地之日起，管理的結束時間應當依照《土地管理法實施條例》第二十六條規定的各項補償款支付給應當的受益者占有或者用作特定的用途止。之所以將組織實施征地作為確定管理起始時間的條件之一，是因為在確定被征地的四至、面積及補償款時就可能發生為了侵占或挪用將來的土地征用補償費用而進行虛報、謊報等行為，此時，土地行政主管部門及其工作人員就要負起審核、管理之責。

從土地征用補償費用的來源看，凡是出讓給國有單位用地或經政府批準征地所得的補償費用，其款項主要來源于國有單位或政府，因此，在補償費用未劃撥前是不會發生農村基層組織人員直接協助管理補償費用的問題。實踐中還經常出現，土地行政主管部門或征地單位將所有的土地征用補償費用直接劃撥到鄉鎮財政的專款賬戶，委托鄉鎮政府管理發放，此時的土地征用補償費用明顯仍應屬于國有財產。上述情形都屬于人民政府從事“土地征用補償費用”的行政管理工作。

（二）農村基層組織人員協助管理“土地征用補償費用”的時間節點

依據《解釋》，農村基層組織人員協助人民政府從事“土地征用補償費用的管理”時，才被認為是“其他依照法律從事公務的人員”，構成犯罪的，適用挪用公款罪、受賄罪、貪污罪的規定。因此，農村基層組織人員是否“管理”土地征用補償費用，何時開始、何時結束“管理”就顯得至關重要。

實踐中，由于土地行政主管部門工作量大、人手少，再加上征地工作涉及面廣，需要有熟悉被征地情況的人員參與，土地行政主管部門才在征地實施和補償費發放過程中要求或委托鄉鎮政府工作人員或農村基層組織人員協助。也就是說，農村基層組織人員協助管理土地征用補償費用的起止時間應當與土地行政主管部門直接管理土地征用補償費用的起止時間是一致的。農村基層人員協助從事行政管理工作的起點是從被委托任務的接手為準，終點應是“被委托任務”的完成。對于一般款物，該款物被行為人支配、占有即可視為行政管理工作已經完成；而對于搶險、救災、移民、防汛、社會捐助等公益事業款物，土地征用補償費用等特定款物，只有實現了其特定用途，或者其特定用途的實現已經有了保障，該行政管理工作才能認為“完成”。

二、土地征用補償費用的組成及不同流轉階段的屬性

《土地管理法》第四十七條規定了土地征用補償費用的構成：土地補償費、地上附著物和青苗的補償費、安置補助費。土地征用補償費用在流轉過程的不同階段，屬性是不同的，需要進行具體分析。

（一）土地補償費

根據《村民委員會組織法》第二十四條的規定：“涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：……（七）征地補償費的使用、分配方案。”由此可見，在村民會議討論決定分配、使用土地補償費用具體方案之前，村集體賬戶的土地補償費應該作為村委會暫時代管國有資產，只有在村民會議制定出具體方案后，才可進行處置，確定為預留、集體提存、或者用于集體事務的部分才轉變為集體財產，根據前述對“管理”的界定，此時農村基層組織人員協助人民政府管理土地補償費的任務才算結束。但如果經村民會議討論決定將土地補償費發放給農戶的，在村民委員會等農村基層組織將該款項支付給農戶前，仍屬于協助人民政府進行管理。至于經村民會議討論決定他用的土地補償費，應根據確定的用途結合法律規定再確定其財產的性質，確定農村基層組織人員協助管理任務是否終結。

（二）地上附著物和青苗補償費

《土地管理法實施條例》第二十六條的規定：“地上附著物和青苗的補償費歸地上附著物和青苗的所有者所有”，因此，在這兩項費用進入村賬戶后，在支付給期所有者支配之前，農村基層組織人員只能協助管理，沒有該費用的所有權。因此，對協助人民政府管理“地上附著物和青苗補償款”的農村基層組織人員可以視為《刑法》第九十三條所規定的“其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論”，對其侵占、挪用“地上附著物和青苗補償款”等涉嫌犯罪的行為，可以直接適用貪污罪或挪用公款罪的規定。

（三）安置補助費

根據《土地管理法實施條例》第二十六條的規定，安置補助費的歸屬分三種情況：endprint

一是不需要統一進行安置的，安置補助費直接發放給被安置人員個人或在征求被安置人員同意后，可以用來支付被安置人員的保險費用。因此，在安置補助費進入村財務賬目之后分配給個人占有之前，或者將安置補助費轉交給相關的社會保險機構作為被安置人員的保險費用之前，農村基層組織人員仍然是協助人民政府對安置補助費進行行政管理。

二是由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位。如果土地行政主管部門直接將安置補助費支付給安置單位，則不會發生農村基層組織人員協助管理的問題。但如果安置補助費先被撥付到村委會，再由村委會轉交到安置單位的，此時，農村基層組織人員協助管理安置補助費時有挪用、侵占或收受財物等行為構成犯罪的，應當適用挪用公款罪、貪污罪或受賄罪的規定。

三是需要由農村集體經濟組織進行安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用。按照《土地管理法實施條例》的規定，這里的安置補助費實質上應理解為安置基金，是公共財產，屬于公款性質。農村基層組織人員對安置補助費的管理和使用實際上是協助人民政府從事行政管理工作，屬于公務行為。因此，在安置補助費進入村賬戶后的使用和管理中，可以成為挪用公款罪、貪污罪或受賄罪的犯罪對象。

三、總結

當農村基層組織人員針對土地征用補償費用實施犯罪時，應依照下列步驟進行判斷：首先明確地上附著物和青苗補償費、安置補助費的數額；第二，如果有證據證明農村基層組織人員直接侵占或挪用的是地上附著物和青苗補償費、安置補助費的，則適用貪污罪、挪用公款罪；第三，如果農村基層組織人員不是直接針對土地補償費實施犯罪的，則在剝離地上附著物和青苗補償費、安置補助費的數額后，再考慮農村基層組織人員是否還在協助行政管理階段；如果在協助行政管理階段，則構成貪污罪、挪用公款罪、受賄罪，如果不在該階段，考慮職務侵占、挪用資金罪、非國家工作人員受賄罪。

當土地征用補償費用與村集體資金混在同一賬戶時，如果有證據證明農村基層組織人員的主觀意圖明確指向土地征用補償費用的，則以上述步驟進行判斷；倘若無證據或證據不足時，以挪用資金罪、職務侵占罪、非國家工作人員受賄罪認定；對于超出村集體資金，屬于土地征用補償費用的那部分，應以挪用公款罪、貪污罪、受賄罪認定。

根據罪責刑相一致的原則，農村基層組織人員既有從事集體事務管理工作，同時又有協助人民政府從事行政管理工作的，應當適用不同法律條款進行約束。農村基層組織人員貪污、挪用土地征用補償費用的數額與侵占、挪用集體資金的數額均未達到構罪標準的，不應為了達到構罪標準而合并計算涉案數額。

（責任編輯：章樊）endprint