PPP模式在調峰儲氣設施建設中的應用研究

王小妮

[摘 要] 天然氣調峰儲氣設施項目是影響民生的重大問題。PPP模式是建立政府與市場合理分工的基礎設施投融資體制。利用SWOT分析法對PPP模式下調峰儲氣設施建設進行分析，優勢方面，有利于分散風險，引入技術和管理，提升服務；劣勢方面，需投資雙方提前明確風險責任；機遇方面，國家大力支持PPP模式的推廣；威脅方面，調峰儲氣能力不足，尚未建立市場準入機。建議國家應從建立項目專業管理團隊、建立風險承擔機制及逐步放開市場準入機制提高項目的運行效率，以實現公共部門與私營部門之間優勢互補、互惠雙贏。

[關鍵詞] PPP模式；調峰儲氣設施；SWOT分析

[中圖分類號] F830 [文獻標識碼] B

天然氣調峰儲氣設施項目供給不足不僅是經濟增長“轉變方式、調整結構”的瓶頸，更是影響民生的重大問題。2014年4月5日《國家發展改革委關于加快推進儲氣設施建設的指導意見》要求：“鼓勵各種所有制經濟參與儲氣設施投資建設和運營，加大對儲氣設施投資企業融資支持力度。”[1]天然氣調峰儲氣設施建設作為城市基礎設施配套項目，具有運營周期長、投資運營成本高等特征，而政府傳統主導的城市基礎設施建設模式財政缺口大，行政負擔重，明顯制約了項目建設效率，迫切需要一種新的模式來加強完善城市基礎設施建設。因此，本文將PPP模式應用于調峰儲氣設施建設中，并通過SWOT分析提出了調峰儲氣設施建設運營的對策建議，可以很好解決政府在調峰儲氣設施建設中面臨的困境。

一、PPP模式的相關概念

（一）PPP模式的基本內涵

PPP模式是建立政府與市場合理分工的基礎設施投融資體制，以特許權協議為基礎，通過特許經營、投資補助、政府購買服務等形式，吸引社會資金參與投資、建設和運營有合理回報或有一定投資回收能力的可經營性城市基礎設施項目，其主要目標是利用社會力量更好的為公眾提供公共產品和服務[2]。

（二）PPP模式的基本原則

1.堅持頂層設計與底層設計相銜接

在天然氣調峰儲氣設施領域推廣應用PPP模式是一個新生事物，既需要中央層面“頂層設計”來科學指導，也需要地方社會“底層設計”去貫徹執行，否則就會出現缺乏指導、推動無力等現象，難以實現預期的目標效果。

2.堅持責任分擔與績效評估相配合

在開展PPP模式合作時，要嚴格劃清政府與社會資本責任分擔。政府要在做好政策法規頂層設計、完善跟進項目績效評估干預機制等方面多下功夫，用政府“有形的手”去引導社會資本參與城市基礎設施建設運營，激發出市場在資源配置中的活力。

（三）PPP模式的種類—基于合同形式

1.社會化融資模式

社會化融資要求政府擴寬融資渠道，引進社會資本投資城市基礎設施配套項目，不僅減輕了財政壓力，分擔了投資風險而且拓展了社會資本的投資渠道，促進了社會資本的快速發展。

2.政企分開運行模式

政府和民營企業通過簽訂相關協議成立合作伙伴關系，政府承擔的是扶助和監督職能，民營企業承擔的是建設和運營職能，要求公共事業項目的建設和運營過程中政企分開。

3.“雙贏性”共存

PPP模式提高了城市基礎設施建設的運行效率，使得項目服務性得到了更好的發揮；同時挖掘了公共項目的盈利空間，使公共項目在發揮公共服務性的同時實現了盈利目標[3]。

二、PPP模式下調峰儲氣設施建設的SWOT分析

調峰儲氣設施建設屬于準公共物品，具有一定的自然壟斷性，提供準公共品。產品需求彈性低，其“資產專用性”決定了資產交易的難度較大，行業受政府有力管控，進入“門檻”較高。在調峰儲氣設施建設中引入PPP模式，具有其明顯的特殊性，因此，很有必要對PPP模式下調峰儲氣設施建設進行SWOT分析。

（一）優勢（Strengths）分析

1.有利于分散政府與民營投資者雙方共同風險

PPP融資模式對政府而言，可借助市場融資后移分散“還本付息壓力”，緩解建設期一次性巨額投入的財政壓力；對民營投資者而言，調峰儲氣設施建設投資回報周期雖長，但由于政府的介入與政策上的優惠傾斜，往往具有穩定的市場和收入來源。當政府給予一定傾斜政策時，可以投減緩資者諸如融資、利率和通貨膨脹等市場風險。

2.可以引入民營投資者先進的技術和管理

應用PPP模式可提升調峰儲氣設施的管理效率和專業化程度。第一，PPP模式必須明確項目的各自產權，可以避免后續互相推脫問題等情況發生；第二，可引入專業化的管理團隊，借鑒國內外燃氣行業先進經驗針對項目的具體特征提出最佳方案，保證管理運營質量；最后，特許權合約的簽訂實質上是政府與投資者間的一次博弈，在相互碰撞、相互妥協中可使調峰儲氣設施在運行上更具有效率。

3.減輕政府財政和投資者資金壓力、提升服務水平

在PPP模式下，社會資本參與項目融資，可降低資產負債率，減輕政府投資壓力。在調峰儲氣設施運營期內，促使民營投資者定期對調峰儲氣設施進行保養和維修，延長調峰儲氣設施的使用壽命及保障周邊環境安全。另外，民營投資者利用PPP模式能夠將政府的戰略規劃、公共服務與社會資本的管理效率、技術創新有機結合，提升政府的法律意識、契約意識和市場意識，更好地履行公共職能，全面提升公共服務水平。

（二）劣勢（Weaknesses）分析

在PPP模式下，調峰儲氣設施建設的風險貫穿于項目的甄選、設計、融資、建設、運營、回收等各個環節，稍有不慎就會造成巨大損失。PPP項目的風險分為系統性風險和非系統性風險。其中系統性風險主要有政治風險、法律風險、社會環境風險等；而非系統性風險主要包括項目選擇風險、融資風險、管理運營風險、合同風險、技術風險、市場風險等[4]。這些風險在調峰儲氣設計建設中都同樣存在，投資雙方都需提前明確風險責任，如果該問題不能得到有效解決，在遇到突發事故時會因責任分配不明確而引起糾紛，進而影響整個調峰儲氣設施項目的進程。endprint

（三）機遇（Opportunities）分析

目前，國家大力支持在公共基礎設施建設、公共服務等領域中推廣PPP模式。同時，也要求各地加快推進儲氣設施建設，并出臺一系列政策鼓勵各種所有制經濟參與儲氣設施投資建設和運營，這對PPP模式在調峰儲氣設施建設中的推廣應用來說，是前所未有的機遇。如：

2014年4月5日國家發展改革委下發《關于加快推進儲氣設施建設的指導意見》，鼓勵各種所有制經濟參與儲氣設施投資建設和運營；同時各地政府層面必須高度重視儲氣設施建設，加強統籌協調，加大資金投入，集中力量加快推進相關工作。

2014年11月26日國務院公布《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，明確指出以強化國家政策引導為基礎，在基礎設施、公共服務、生態保護以及環境資源等領域積極推廣PPP模式，對于引入合適的社會資本與項目合作伙伴進行規范化操作，以此強化社會公共產品的供給能力[5]。

2014年12月4日發改委公布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，對PPP項目政府的職責定位、投資回報機制、風險分擔機制、雙方的合法權益做出了指導，以此鼓勵與引導社會資本投入，強化社會公共產品或服務的供給能力。

（四）威脅（Threats）分析

1.調峰儲氣調施能力不足，供氣局面緊張

與國外發達國家的天然氣行業發展相比，我國在城市燃氣環節，雖然各燃氣企業均有一定的儲備能力，但儲備量較小，僅夠解決城市居民基本生活用氣的調峰和應急，無法解決突發事件或持續性事件的影響；同時有的城市缺乏調峰儲氣設施，只能依靠主干管網容量作為調峰手段。一旦天然氣需求在短期內激增，調峰儲氣能力落后于市場發展速度的矛盾立即凸顯，供氣緊張局面必然再次顯現。

2.尚未建立調峰儲氣設施市場準入機制和服務定價機制

在調峰儲氣設施的投資和建設上，無論是中石油、中石化等上游公司還是城市燃氣公司和地方政府，都對誰該投資建設調峰儲氣設施等季節調峰體系持不同意見。城市燃氣公司一般都建有小型的調峰體系，可以在一天之內的某個時段進行調峰，但是投資季節性的調峰體系則很困難。

三、PPP模式下投資建設調峰儲氣設施對策建議

通過SWOT分析可知，PPP模式在調峰儲氣設施建設中面臨著系統性與非系統性風險，市場準入機制和服務定價機制投資主體不明晰等問題，對此本文章建議從建立項目專業管理團隊、建立風險承擔機制及逐步放開市場準入機制提高項目的運行效率。

（一）建立PPP項目專業管理團隊

按照“PPP關鍵是抓案例、抓實施”的要求成立PPP項目專業管理團隊，深入調研、腳踏實地，總結經驗教訓。一方面可以減輕政府由于多頭管理造成工作重復、決策效果不佳等狀況；另一方面由于PPP融資模式在調峰儲氣設施建設中應用的實例并不多，民營投資者對其缺乏深入了解，需要引入項目專業管理團隊。項目專業管理團隊在機構設置、干部任免、經費使用、與國內外成功管理團隊交流等方面有極大自主權，行使對項目參與者及建設運營過程的建議權、監督權和指導權。

（二）建立風險承擔機制

為協調各方面利益，調峰儲氣設施項目要建立完善的風險承擔機制。一是建立風險清單以便于風險的識別，并約定各類風險中各方承擔的顯性風險和隱性風險，將風險分擔給有能力控制的一方，使風險承擔更具科學性、可行性和可操作性；二是調峰儲氣設施項目作為公共項目，要完善預算管理，在預算的編制、執行、監督等多個環節強化預算約束，均衡有效推進預算執行，用預算監管好調峰儲氣設施項目；三是要保證項目操作時保證權責利的平衡統一，處理好各方的利益關系；最后做好意外事故保險工作，將項目移交保險公司擔保，當遇到項目公司無法承擔的風險時可以分擔風險損失。

（三）逐步放寬市場準入機制

充分發揮市場調節功能，逐步放寬調峰儲氣設施建設市場準入機制。可通過公開招標等方式，引進民營資金和外資參與建設，控制造價，降低運營成本。另外，為鼓勵民間資本投資建設調峰儲氣設施，政府應對儲備氣源引入市場化機制，在用氣高峰期參照市場化價格銷售儲備氣源。一方面，可鼓勵各類資本進入，保證其合理的回報；另一方面，可以通過市場手段對價格進行調價，鼓勵用戶在用氣高峰期選取替代能源或節約用氣，進而有效抑制下游市場高峰期的需求量。

四、結論

在燃氣領域，將調峰儲氣設施建設與市場機制相結合，具有典型意義。通過不斷改革創新，不僅可實現政府和社會資本合作，達到多方共贏局面；同時也可充分發揮社會資本的專業、技術和管理優勢，切實加快調峰儲氣設施建設，有效提高公共服務質量和效率。

[參 考 文 獻]

[1]呂淼.天然氣儲氣調峰建設與服務定價研究[J].城市燃氣，2010（425）：29-34

[2]曲明，陸曉春，岳凱.天津采用PPP模式合建公共基礎設施[J].中國財政，2014（7）：24-2

[3]張永鳳，郭丹潔.西安地鐵的PPP模式應用分析[J].赤峰學院學報，2014（9）：103-104

[4]劉凱.淺議PPP項目中的風險管理問題[J].公共管理，2015（10）：56

[5]施穎.劉佳.基于PPP模式的城市基礎設施特許經營期決策研究[J].當代經濟管理，2015（6）：18-19

[責任編輯：劉玉梅]endprint