基于地區差異女性創業法律問題研究

張曉琳　張秋英　徐海燕

[摘 要] 婦女小額擔保貸款財政貼息政策，切實幫助創業婦女解決創業資金瓶頸問題，扶植和帶動了千萬婦女創業就業。江蘇省揚州市積極制定出臺政策、不斷完善機制建設、做好宣傳和政策培訓、明確“貸得出、收的回”的目標。但婦女創業小額擔保貸款政策在實施過程中，存在著貸款額度統一規定、反擔保條件比較苛刻、經費支撐不到位、政策操作性不強等問題。其改進措施是：政策層面，加強調查研究，確保政策真正落實到位；政府層面，創新工作機制，提高小額擔保貸款效率；金融層面，探索建立婦女小額擔保貸款風險控制機制；實施層面，強化就業指導和技能培訓。

[關鍵詞] 婦女創業；小額擔保貸款；揚州市；法律問題

[中圖分類號] F830.5 [文獻標識碼] B

為了進一步貫徹落實黨中央保增長、保民生、保穩定的重大決策部署，實施擴大就業的發展戰略，促進以創業帶動就業，完善支持自主創業、自謀職業政策，加強就業觀念教育，使更多勞動者成為創業者，2009年7月，財政部、人力資源和社會保障部、中國人民銀行、中華全國婦女聯合會聯合出臺《關于完善小額擔保貸款財政貼息政策，推動婦女創業就業工作的通知》（以下簡稱通知）。自該政策出臺以來，國家已經向婦女發放小額貼息貸款2220.6億元人民幣，越來越多的女性獲得資金扶持，小額擔保貸款為廣大婦女創業提供了第一筆啟動資金，解決了制約婦女創業發展的資金瓶頸問題。同時，還實現了創業帶動就業的效應，扶持了大批勞動密集型小企業發展壯大，隨著企業的生產、經營規模不斷擴大，創造了越來越多的就業崗位，拓寬了以創業帶動就業的渠道，對解決婦女就業、自謀職業起到了積極的推動作用，幫助婦女及家庭提高了收入，提高婦女的社會地位。

一、江蘇省揚州市婦女創業小額擔保貸款的現狀

揚州是國務院公布的全國首批24個歷史文化名城之一，地處江蘇省中部，東與鹽城市、泰州市毗鄰；南臨長江，與鎮江市隔江相望；西南部與南京市相連；西北部與淮安市和安徽省滁州市接壤，是南京都市圈緊密圈城市和長三角城市群城市，國家重點工程南水北調東線水源地。總面積為6634平方公里，人口460萬，其中婦女人口225萬人。2014年揚州地區生產總值3697.9億元，增長11%。全市人均GDP突破8萬元，達到82660元。

自2009年財政部等四部委《通知》下發以來，為助推婦女實現創業夢想，切實幫助創業婦女解決創業資金瓶頸問題，揚州市委、市政府領導高度重視和支持，將婦女創業小額擔保貸款工作列入政府民生工程，據揚州市婦聯資料，截止2014年底，揚州市共有1800多名婦女獲得小額擔保貸款共計2.3581億元，帶動就業人數20000多人。揚州的主要做法是：

（一）制定出臺政策

揚州市政府辦專門轉發實施意見，明確部門職責，成立工作領導小組，指定專室、專人負責，落實100萬元專項擔保基金。明確年齡在18-55周歲之間、有創業愿望和創業能力、經營項目符合國家產業政策、具有完全民事行為能力、無不良信用記錄、具備償還創業貸款能力的創業婦女，可申請小額擔保創業貸款。符合條件的婦女合伙經營與組織起來就業的，其自籌資金不足部分，在創業貸款擔保機構承諾擔保的前提下，可以向承辦銀行或其分支機構申請小額擔保創業貸款，單個婦女最高貸款額度為8萬元，貸款期限不超過2年，貸款利率不超過銀行基準利率；對符合條件的婦女合伙經營和組織起來就業的，可將人均最高貸款額度提高至10萬元；對勞動密集型企業，吸納女性員工達50%以上，簽訂勞動合同一年以上并按期繳納社保費用的，按照每吸納一人不超過10萬元、總額最高不超過200萬元的額度發放創業擔保貸款。市區婦女小額擔保貸款由江蘇銀行文昌支行和邗江支行辦理；縣（市）小額擔保貸款由各縣（市）農村信用社和當地小額貸款公司辦理。在貸款利息方面，從2010年起，對經營微利項目的女性創業者，小額擔保貸款的利息由財政據實全額貼息，微利項目包括在社區、街道等從事的商業、餐飲和修理等個體經營項目，以及各類婦女從事的高效農業項目。對從事非微利項目的，由財政給予50%的貼息。

（二）不斷完善機制建設

一是建立了各層次的聯席會議制度和多部門的信息統計報送制度，形成了“婦聯牽頭，財政、人社、銀行、擔保公司、金融辦主動配合”的高效運作格局。揚州市婦聯每月26日左右組織召開督查協調會，通報工作進程，了解貸款發放規模，對存在問題進行督查會辦。二是建立了工作考核和獎勵機制，每年對婦女貸款工作突出的相關部門和個人進行了表彰獎勵；三是建立了聯合會審制，各地婦聯會同相關部門一起深入到申請貸款婦女的門店或家中，詳細了解實際狀況，集中辦理申貸，嚴把申貸關。

（三）做好宣傳和政策培訓

為了營造小額擔保貸款推動婦女創業促進就業的濃厚氛圍，揚州市婦聯采取多種形式，加大對政策及通過貸款創業成功典型的宣傳力度，引導婦女利用小額擔保貸款積極參與創業。通過電視、廣播、走進“行風熱線”，發放宣傳手冊，讓婦女創業小額貸款政策家喻戶曉、人人皆知，打造婦女競相創業的良好局面。五年來共發放宣傳折頁20000多本、走進行風熱線宣傳4次。組織鄉鎮、街道、社區基層婦女干部開展小額擔保貸款業務知識專題培訓班10場次。

（四）明確“貸得出、收的回”的目標

一方面，明確“貸得出”的目標。對創業意愿強、誠信好的婦女提供應貸盡貸，力求向單親貧困母親、女大學生、農村婦女等困難群體傾斜，通過簡化審批手續，建立“綠色通道”、簡化審批手續，縮短操作流程等方面服務申貸婦女。另一方面，明確“收得回”的目標。嚴格程序，按照“個人申請、婦聯推薦、資格審查、中心擔保、銀行核貸”的工作程序，加強風險防范，對不符合政策，有信用不良記錄的申貸婦女堅決不予審批。定期做好走訪工作，了解貸款婦女的生產經營狀況、了解貸款是否專款專用，幫助貸款婦女解決困難。多形式對貸款婦女進行誠信教育，對即將到期還款的婦女，銀行、婦聯、擔保公司分別給予提前15-30天催告，遇到逾期問題，婦聯與擔保公司、銀行及時溝通對接，并與擔保人取得溝通協助催款，對確因經營失利造成逾期的，適時解決代償問題。目前，揚州市出現2例個人貸款還款逾期問題，揚州市婦聯及時與擔保公司溝通，在15個工作日內給予了代償，并聯合做好貸款追還工作，較好的保障了政府擔保基金的安全運行。另外，為了使更多的創業婦女享受到小額貸款的優惠政策，要求已經獲得2次以上貸款的婦女比例不超過全年申貸婦女比例的40%，勞動密集型企業貸款只要超過兩次就不予申貸。只要有逾期還款等不良信用記錄的婦女堅決不予申貸。endprint

二、存在問題

這項揚州市財政局、揚州市人力資源和社會保障局、揚州市婦女聯合會、中國人民銀行揚州市中心支行聯合頒發文件明確的，由市政府下屬的擔保機構作擔保的一項惠民創業貸款業務，成為了助推婦女創業發展的“良劑”，實現了婦女展示自身價值的夢想，但在實際工作中還存在不少問題需要關注。

（一）貸款額度統一規定，難以滿足不同需求

揚州市在婦女創業小額擔保貸款方面規定，單個婦女最高貸款額度為8萬元。貸款期限不超過2年，貸款利率不超過銀行基準利率；對符合條件的婦女合伙經營和組織起來就業的，可將人均最高貸款額度提高至10萬元。這樣的規定雖然與國家政策相符，但卻是一刀切，劃定了貸款額度的最高統一上限，但難以滿足不同婦女的創業資金需求，對于已經具有一定經濟基礎的婦女來說，由于實體規模擴大，經濟成本的不斷提高，8萬元的貸款額度已經不能滿足其創業或擴大經營規模的需求；同時，也給相關機構發放貸款留下很大的彈性空間，缺乏相對清楚、可操作的對照標準。

（二）反擔保條件比較苛刻，與國家政策不太相符

擔保是貸款的必要條件，關系到貸款的成敗以及貸款人的利益。《通知》規定“對婦聯組織推薦的借款人，經辦擔保機構原則上不要求借款人提供反擔保”，而只由政府出資建立的擔保機構替借款婦女向經辦銀行提供信用擔保。然而，包括揚州市在內的有些地方政府的做法與《通知》精神不太相符。

為了最大程度地防范和控制貸款風險，揚州婦聯、擔保中心與承辦銀行均以審慎、安全為出發點，進行三方調查審核。其中擔保中心要求貸款人提供擔保物，或者提供公務員、事業單位人員擔任保證人作為反擔保，這無形中提高了貸款的難度，因為許多創業婦女資金短缺，人脈關系貧乏，難以提供符合條件的保證人。當然，為了解決“擔保難”的問題，貸款擔保中心和承辦銀行也進行了多方探索。揚州市鼓勵多種形式的擔保，對參加勞動或婦聯舉辦的SYB培訓的婦女，3萬元以下貸款可實現3戶聯保，積極探索農村土地使用權、農民房產、高效農業設施、合作組織股權、應收賬款和農產品預期收益等新型抵押質押、農戶聯保互保、“公司+農戶”、“信貸+保險”等符合農村婦女特點的貸款擔保和反擔保方式，讓更多的農村婦女享受小額擔保貸款的優惠政策。但是這些設想，一是由于實施難度太大、利益關系復雜等原因未能真正實施；二是盡管擔保形式多樣化，但仍然屬于反擔保方式，與國家政策“對婦聯組織推薦的借款人，經辦擔保機構原則上不要求借款人提供反擔保”這一規定不太相符，同時也會大大加大婦女小額擔保貸款的難度。

（三）經費支撐不到位，政策操作性不強

婦聯是一個社會群團組織，工作經費全部納入財政預算，經費調控余地很小，因此，財政應該對婦聯牽頭開展小額擔保貸款業務提供經費支撐。但實踐中，一些地方在這方面的政策規定不夠明晰，操作性不強。如揚州市《關于完善小額擔保貸款財政貼息政策推動婦女創業就業工作的實施意見》中，只是原則性地規定了財政部門要對婦女組織開展小額擔保貸款工作給予經費支撐；對基礎管理工作扎實、貸款管理工作盡職、小額擔保推薦貸款回收率高的婦女組織，納入現行小額擔保貸款獎勵機制。工作經費補助和獎勵主要用于補充辦公經費，還可適當用于推動小額擔保貸款工作中有突出貢獻的個人獎勵。但是，對于如何區分不同情形、性質，給予相應的經費或獎勵，規定不夠細化。這導致政策執行可操作性不強，地方各級財政部門難以把握，從而影響地方各級婦聯組織開展小額貸款業務的積極性。

三、改進措施

（一）政策層面：加強調查研究，確保政策真正落實到位

政府需要具體落實中央政策，制定切實可行的可操作的具體措施，使揚州婦女小額擔保貸款真正落到實處。揚州市在這方面也做了一些努力，在2010年底，就放貸面不寬，反擔保條件過高，微利項目范圍小等問題形成具體分析，提請常務副市長協調解決。2011年，揚州市婦聯對“申貸婦女不能享受全額貼息、貼息手續復雜”等問題進行調研并形成報告，與財政局、擔保中心、承辦銀行就放寬貼息面、優化貼息方式等問題進行溝通，擴大貼息范圍，實現婦女個體創業給予全額貼息的突破。同時降低女性創辦的勞動密集型企業申貸條件，即只要女職工占職工總數的30%以上的企業，即可申請貸款。但在以下兩個方面還有待于進一步完善：

1.區別設置最高擔保額度和貸款期限

政府要根據婦女生產經營方式、農業產業結構、收入和資金規模等差別，確定婦女小額擔保貸款授信額度、期限等指標。貸款額度上，可根據貸款對象、用途區分不同額度標準，加大對支持水產、家禽等養殖大戶，經濟林果特色種植，各種風味特色小吃制作，非物質文化遺產弘揚等婦女創業者的支持力度，加大對這些婦女小額擔保貸款的額度；貸款期限上，可根據貸款對象及其用途的不同，科學確定貸款期限，根據實際需要，如時間、生產周期、市場行情等來發放貸款，靈活確定貸款期限。此外，還要對一些見效慢、周期長、附加值高的地方特色產業項目，可適當延長擔保貸款期限。

2.降低反擔保條件

能否提供個人抵押或第三方擔保是影響婦女創業小額擔保貸款的關鍵條件。目前，揚州市政府的擔保中心是在收到借款婦女提供的抵押品或第三方反擔保以后才提供正式擔保。實際操作中，多數婦女短期內既提供不出合格的抵押品，又找不到合適的第三方為其提供反擔保，導致政策落實存在現實的難題，如何解決借款婦女和放款銀行擔保這一問題，是落實政策的前提。

一要對凡是具有良好社會信用、信譽婦女（婦聯、金融機構或擔保機構審核認定）的創業貸款可免于反擔保，直接由擔保中心向放貸銀行提供擔保。二要降低反擔保條件，建立健全以互助聯保為基礎的創業婦女小額貸款擔保模式。在目前揚州市多種形式擔保的基礎上，開拓創新，積極發揮地方各級政府、各級婦聯的組織優勢，動員和組織行業協會、自發組織等構建聯合擔保小組，向作為協會或組織成員的借款婦女提供反擔保，比如女企業家協會與生產合作社聯合，為組織內的借款婦女向縣或市擔保中心提供反擔保，以解決婦女擴大再生產的資金需求短缺問題。三要創新擔保產品，擴大擔保物的范圍，將婦女創業者所擁有的資產和權利，如股票、債券、存單、保險單、房產證、農機具，甚至營運車牌、專利、商標、土地經營權等列入可擔保物范疇，讓融資性擔保物靈活多樣。endprint

（二）政府層面：創新工作機制，提高小額擔保貸款效率

財政貼息婦女小額擔保貸款實際運作中涉及部門多、環節多，不僅包括當地的婦聯、人力資源和社會保障部門、財政擔保和貼息部門及經辦金融機構等，還涉及到各部門的上級管理部門，直至中央財政；不僅包括貸款的申請、發放和回收等環節，還必須經過證明材料的準備、婦聯的推薦、人保部門的審核、擔保部門的擔保、財政部門貼息的墊付與撥付等環節。盡管在揚州，已經在不斷完善機制建設，建立了各層次的聯席會議制度和多部門的信息統計報送制度和聯合會審制度，但是申請創業貸款的婦女依然要經過上述多個環節才能獲得貸款。亟待創業就業的婦女往往因為這些復雜的環節最終放棄借取貸款。

為此，必須簡化貸款程序，縮短審批時間，提高貸款效率，這就需要政府部門創新工作機制，創立聯合會辦模式，建立基層財政貼息婦女小額擔保貸款聯合會辦機制，來節約貸款婦女的時間與交易成本，降低獲貸難度，保證國家扶助婦女創業就業的財政貼息政策有效落實。政府一方面要繼續加大行政審批制度的改革，減少審批事項，同時借鑒行政服務中心的平臺，將相關部門集中到行政服務中心窗口，或者將相關職能整合到行政服務中心有關部門窗口，設立“財政貼息婦女小額擔保貸款中心”或辦公室，明確工作職責，工作要求，簡化工作流程，聯合辦公，為借款婦女提供一站式“一條龍”服務，高效快捷服務于廣大貸款婦女，提高貸款效率。這樣也有助于部門間的溝通與合作，有利于形成工作合力，也便于對貸款風險進行監控、管理與核查，提高貸款資產質量。

（三）金融層面：探索建立婦女小額擔保貸款風險控制機制

1.建立城鄉婦女信用評估檔案，實施對婦女信用等級的動態管理

各經辦金融機構要依托現有人民銀行征信系統，依托農戶信用評級體系，建立城鄉婦女信用評估檔案，對貸款婦女的誠信情況進行審核把關，規范經濟活動，加強信用等級的動態管理，降低貸款風險，不斷提高小額信貸的使用效率，加強婦女小額擔保貸款風險管理，確保銀行信貸資金安全。

2.建立跟蹤督查機制，加強信貸風險監管

依托財政貼息婦女小額擔保貸款中心建立專門的督查機構，按照“貸前調查、貸中審查、貸后檢查”的要求，加強貸款跟蹤檢查，切實防范風險，保證金融資金安全。一要建立婦女小額擔保貸款風險監督機制，發揮審計稽核部門作用，對婦女小額擔保貸款做到事前、事中、事后全程監督，加強風險分析和評估，嚴格控制婦女小額擔保貸款風險，同時，鼓勵和引導貸款婦女辦理借款人意外傷害保險，切實增強抵御自然風險和市場風險的能力。二要建立和完善婦女小額貸款貸后監督約束機制，督查機構要加大貸后動態核查力度，對其違規行為進行約束，以確保婦女小額擔保貸款發揮應有的作用，產生最大的政策效應。三要發現問題及時處理。對督查中發現的問題，如轉移用途等，要及時采取措施加強管控，逐步完善信用評級制度、貸款管理制度和風險規避制度，對違規行為進行有效約束，甚至取消貸款貼息等手段，確保婦女小額擔保貸款的用途真實。

（四）實施層面：強化就業指導和技能培訓

要切實把這項惠民政策落實好，真正發揮作用，必須要加大婦女創業相關技能和知識的培訓。一方面，“財政貼息婦女小額擔保貸款中心”要對相關工作人員進行業務知識培訓，進一步提高相關工作人員的業務水平和服務效能，從而為借款婦女提供更好的服務。另一方面，“財政貼息婦女小額擔保貸款中心”要加大對創業就業婦女相關技能和知識的培訓力度，切實提高婦女創業就業的能力，在提高自身素質和收入的同時，也為社會做出更大的貢獻。

另外，應當進一步做好宣傳和政策培訓。通過多種途徑使廣大城鄉婦女，特別是鄉鎮、農村婦女充分了解小額擔保貸款政策，真正使政策落到實處，惠及廣大百姓。

[參 考 文 獻]

[1]張亞維，仝時，帥琪.婦女創業小額擔保貸款調查報告——基于江蘇省揚州市婦女創業小額擔保貸款扶持政策研究[J].金融縱橫，2013（2）

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[3]陳開雄，楊光，陳治華.武威市婦女小額擔保貸款工作的探索與實踐[J].遼寧經濟，2012（1）

[4]李樹杰，唐紅娟，國曉麗.財政貼息婦女小額擔保貸款政策實施過程中的問題與對策[J].生產力研究，2012（12）

[5]崔衛燕，奉朝暉.小額擔保貸款助推婦女創業圓夢——寫在婦女小額擔保貸款政策實施5周年之際[J].中國婦運，2014（9）

[責任編輯：王鳳娟]endprint