農業轉移人口市民化：重新認知與理論思辨

呂煒++謝佳慧?おお?

國家社會科學基金重大項目“推進農業轉移人口市民化：路徑選擇、財力保障與地方政府激勵研究”（14ZDA032）；國家自然科學基金項目“中國經濟結構轉型問題研究——基于公共投資、經濟增長與結構轉型內生關系的分析”（71173031）；教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“中國產業低碳化轉型的路徑與政策研究”（12JJD790021）

作者簡介：

呂煒（1969-），男，重慶人，教授，博士生導師，主要從事公共經濟與公共政策、轉軌經濟理論、財政理論與政策等方面的研究。Email： weilv008@163com

謝佳慧（1989-），女，河北秦皇島人，博士研究生，主要從事公共經濟與公共政策、市民化等方面的研究。Email：xiejiahui16@163.com

摘要：

農業轉移人口市民化是當前學術界研究的熱點話題，但關于市民化改革的基本認識存在簡單化、籠統化和片面化的傾向，尚缺乏從改革全局視野和實踐操作層面針對市民化改革的實踐認知與理論思辨。本文從四個方面對市民化改革進行了研究：一是在改革全局中定位市民化改革；二是從過程視角認知市民化本質；三是基于中國式轉軌邏輯的市民化路徑選擇；四是基于漸進路徑的市民化成本再認知。通過對這四個基本問題的討論，本文試圖為市民化改革廓清一個相對清晰的研究脈絡和對話語境，為更深入的市民化政策實踐和理論思辨提供參考與支撐。

關鍵詞：農業轉移人口；城鎮居民；市民化改革；成本測算

中圖分類號：F3236文獻標識碼：A

文章編號：1000176X（2015）11000308

一、引言

農業轉移人口市民化已成為現階段中國經濟社會發展急需解決的首要問題，受到各界的廣泛關注。2012年11月，十八大報告第一次明確提出農業轉移人口市民化，強調要“加快戶籍制度改革，有序推進農業轉移人口市民化”。2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）進一步提出“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”?！秶倚滦统擎偦巹潱?014—2020年）》更進一步明確指出，到2020年要實現一億左右農業轉移人口和其他常住人口城鎮落戶。由此可見，解決農業轉移人口市民化問題已迫在眉睫。

當前學術界和政府部門對于市民化問題有著很高的關注度，但對于一些基礎性認知問題存在簡單化、籠統化和片面化的傾向。在實踐中，將農業轉移人口市民化簡單地等同于戶籍制度改革，沒有從全面深化改革的高度認識和定位市民化的功能和作用，導致基層政府部門對加快推進農業轉移人口市民化的重要性認識不足；在理解上，將農業轉移人口市民化簡單視作一項民生改革政策，而忽視其背后的經濟意圖及社會治理含義；在研究中，未能將農業轉移人口市民化問題進行多維動態分析，嚴重高估了農業轉移人口市民化的成本，忽視了其經濟社會效益，加重了政策主體對推進市民化的顧慮；在政策上，將市民化簡單等同于居民戶籍狀態的變化，而忽視了農業轉移人口的身份認同、職業融入和社會融合等問題。

由于缺乏對這些基礎性問題的思考，導致市民化改革難以在社會各界達成廣泛共識，也阻礙了市民化政策的順利推進。以戶籍制度改革為例，國務院于2014年出臺了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，各省市區雖出臺了一些相應的政策，但就目前推進進度來看，以人口流出為主的地區多數已逐步放開戶籍，而以人口流入為主的農業轉移人口聚集地戶籍改革步伐明顯滯后。因此，推進農業轉移人口市民化任重道遠。

然而，盡管困難重重，新一屆中央政府依然提出了明確的市民化改革目標，各項政策也陸續出臺，原因何在？其背后又有著什么樣的改革邏輯？本文從中國式轉軌的視角出發，對市民化改革進行重新認知與理論辨析，試圖為市民化改革廓清一個相對清晰的研究脈絡和對話語境，為更深入的市民化政策實踐和理論思辨提供參考與支撐。

二、在改革全局中定位市民化改革

將市民化改革等同于一項普通的民生發展政策，這是不全面、不準確的。市民化不是一項可有可無、可快可慢的改革，而是中國全面深化改革全局中鏈接民生發展、經濟增長和體制改革的關鍵節點，也是當前深化改革的一個重要突破口。如何在全局中定位好市民化改革，關乎社會各界對推進市民化改革的共識能否達成，關乎各級政府對中央各項關于市民化改革的戰略部署能否貫徹，因而必須對其進行客觀識別和定位。從中國漸進式改革的過程和全局角度來看，我們可做出如下判斷：

農業轉移人口市民化過程是中國特殊經濟轉軌過程的內在要件和必然要求。從世界范圍來看，城鎮化過程必然伴隨著農業轉移人口市民化，這是任何一個國家都會經歷的過程。而中國經濟轉軌內在的二重任務性、非均衡性、階段性和二元性決定了其推進過程必然有所不同。從二重任務性來看，大規模農業轉移人口的形成正是“體制轉軌”與“發展轉型”兩大任務的體現，兩者在一定時期內共同存在并不斷產生沖突與磨合，戶籍制度及基于戶籍制度而形成的一系列社會管理制度無法適應市場經濟下城鎮化與大規模人口流動，然而市民化實現了在既定體制約束條件下促進城鎮化與人口流動的進程；從非均衡性來看，在體制與發展的交互作用中，發展（生產力）水平在一定時期之內是既定的，無法在短期內通過快速提高生產力的發展水平與已經形成的體制設定相適應， 那么可以做的事情無外乎變革業已形成的體制設定， 以便使其與既定的發展階段相適應[1]，加快市民化改革正是基于此；從階段性來看，中國經濟目前正處在以1978年為起點，以全面建設小康和基本實現現代化為經濟轉軌終點的轉折點上，跨過此過渡期，中國會更接近經濟轉軌的終點；從二元性來看，中國經濟轉軌一直具有顯著的二元性特征[2]，而當前中國經濟既有“傳統二元”問題，

“傳統二元”問題是指轉軌過程中存在的比較明顯的城與鄉、工與農的差距，以及城與城、鄉與鄉之間的差距拉得過大的問題。又有“轉型二元”問題，

“轉型二元”問題是指體制變動導致的利益轉移過程中由于轉移性收益偏多和轉移性損失偏多的逆向性運動而帶來的非正常速度的高低收入群體分化問題。加快推進農業轉移人口市民化正是要解決“轉型二元”問題?，F階段，在已經基本建立完善的市場經濟體制之后，近年來政策制定的公平性受到了更多的關注，特別是在十八大之后，民生理念在公共政策制定中的重要地位也日益突顯，解決農業轉移人口市民化問題首當其沖。

市民化政策不同于一般的民生政策，其更多地體現了在市場經濟體制下以公平為導向的政治訴求，是民生均衡發展戰略的最后一環。改革開放以來，中國在基本公共服務建設領域先后提出了三個戰略方向：基本公共服務的均等化、城鄉一體化與農業轉移人口市民化。從政策提出的背景來看，基本公共服務的均等化和城鄉一體化主要指向“傳統二元”問題，而推進農業轉移人口市民化重點在于解決“轉型二元”問題，是對改革本身的糾偏過程。相較而言，推進農業轉移人口市民化不僅強調實現城市居民內部公共服務均等化，還強調多管齊下使農業轉移人口在社會文化以及生活習慣等方面逐步融入城市，是新時期民生理念的升華。從當前中國民生發展的趨勢看，解決農業轉移人口問題逐漸成為現行公共服務體系下社會保障的最薄弱環節，如何滿足日益增長的城鎮常住非戶籍人口的公共服務需求，也已成為改善民生的最重要領域。

農業轉移人口市民化不僅僅是一項民生政策，還是一項隱性的經濟政策。改革紅利與人口紅利的快速釋放是改革開放以來中國經濟能夠實現快速發展的重要動力[3]。而近年來，隨著劉易斯拐點的出現，中國的人口紅利正逐漸消失，老齡化問題日益加劇，人口問題已成為困擾中國經濟未來增長的主要阻力[4]。面對人口老齡化的約束，快速城鎮化進程成為中國經濟增長的新引擎。但以土地開發為特征，以房地產開發、城市基礎設施建設等為主導的粗放式城鎮化顯然已經難以為繼，也制約了城鎮化內生增長動力的發揮，導致經濟社會風險持續增大。農業轉移人口市民化不僅有助于實現人口城鎮化與土地城鎮化、資本城鎮化的協調發展，實現經濟發展各要素配置的帕累托改進，其經濟效應還表現在：其一，有助于釋放消費，擴大內需。已有研究表明，如果控制住居民的其他特征，非戶籍人口比本地居民的消費水平大約低30%[5]，說明戶籍帶來的非市民化待遇極大地抑制了農民工群體的消費意愿，而市民化政策將有效釋放23億流動人口的巨大消費潛力，消費需求的提高會帶動相關產業的投資，這無疑會為城市稅收帶來巨大貢獻[6]。其二，市民化政策將大幅降低人口的跨區域流動成本和社會治理與維穩支出，釋放城鎮化的集聚效應，最大化城鎮化對經濟增長的推動作用。

中國改革開放以來，針對流動人口管理政策的轉變邏輯表明，流動人口政策與經濟改革階段存在內在契合。1978年至今，中國的人口管理政策經歷了“限制—允許—分治—融合”的巨大轉變。在改革開放初期，隨著家庭聯產承包責任制的推行，農業經濟開始釋放出較大活力，在農村勞動力嚴重過剩的情況下，開始允許取得票證及“農轉非”指標的農民進入城鎮務工、經商和從事服務業工作；到1984年，隨著農村分工分業的發展和中國鄉鎮企業及城市第二、三產業的發展，中央政府選擇若干試點允許務工、經商、從事服務業的農民自理口糧到集鎮落戶，并陸續推出針對流動人口的暫住證和寄住證制度；再到1992年鄧小平發表南方談話進一步明確市場經濟發展方向，為發展城市經濟開始鼓勵農民就地就近轉移，并自1994年在上海等城市開始實施為符合購房、投資等條件的外來人口辦理藍印戶口，自此也拉開了中國城鎮化快速推進的大幕；而自2010年開始，隨著市場經濟制度的逐步完善，中國經濟社會進入全新的發展階段，戶籍及與之相關聯的社會管理制度成為影響經濟社會可持續發展的障礙[7]，十八大提出有序推進農業轉移人口市民化，新一輪戶籍及社會管理制度改革正式開啟?？梢?，市民化改革的不僅是一項民生發展政策或戶籍制度，更是中國式轉軌過程中體制與發展相磨合、相交融、相促進中的重要一環。

三、從過程視角認知市民化本質

農業轉移人口市民化是一個復雜的社會工程，這一過程既包含農業轉移人口身份和職業的變化，還包含社會體系的變革，是一個漸進的時空過程。從過程的視角深刻理解和把握市民化本質，有助于我們解構農業轉移人口市民化的細節特征與具體步驟，也是推進市民化改革實踐的前提條件。

第一，從個人轉變過程視角，農業轉移人口市民化過程是從農民到市民的復雜轉變，不僅包括外在身份的轉變，還包括內在觀念、職業融入和生活習慣等的調整。目前，學術界一般以兩種方式界定市民化：其一，以人口空間轉移和工作產業轉換的顯性改變為界定標準。將農業轉移人口市民化界定為農民離開農村和土地，脫離農業生產，轉移到城市并從事加工制造業和服務業等非農產業的過程。這個過程實現了地理空間上由農村到城市、所處產業上由農業生產到非農生產、地位身份上由農民到市民的徹底改變。其二，以個人素質和能力水平的隱性變化為界定標準。將市民化界定為農民轉變為市民后實現個人素質的提升、學習能力的增強、適應并融入城鎮生活的社會化過程。這一過程將伴隨著生活方式、行為觀念、社交形式和心理狀態的轉變，并伴隨著享有與城鎮居民無差別的公共服務待遇的機會。從廣義上說，市民化是兩者的統一，農業轉移人口從農村到城市，貼上市民的標簽并不意味著市民化的順利完成。現階段開展統計工作時，多以獲得城鎮戶籍的農業轉移人口數量、城鎮化率等顯性的外化指標來考察市民化的推進程度，對新“市民”能否順利適應并融入城鎮生活、享受均等無差別的公共服務等內化的隱性標準評價較少，這顯然是不全面的。而如何更好地評估轉移人口的職業融入、身份認同，并制定配套的政策支持轉移人口徹底實現市民化，是未來市民化政策的核心。

第二，從經濟轉變過程視角，農業轉移人口市民化是勞動力自由遷徙、區域經濟格局重構的過程。從國外城鄉關系演變過程中農村人口向城市人口轉移的經驗來看，生產方式的變革與社會經濟結構的大變動是推動農村勞動力向城市流動的決定性因素，而市民化的實現是農業轉移人口和城市雙向選擇的結果。在這一過程中，勞動力的自由遷徒使得農業轉移人口可以選擇與自身能力和偏好相匹配的城市生活；同時，具有不同產業基礎、自然條件和人文環境的城市也可以更好地發揮自身資源優勢，發展具有比較優勢的產業，大幅提高全社會的總體效率，進而吸引更多的農業轉移人口。相關研究表明，城市內部的高技能與低技能勞動者之間存在互補，這種互補性能夠提升整個城市的生產率，因而大城市限制低端勞動力進入城市的戶籍政策不利于城市效率的提升[8]?；诖?，在大城市采取嚴苛的落戶政策顯然是不合適的，而這種篩選機制應更多地由市場來做出。此外，農業轉移人口市民化還將帶來消費結構的巨大變化。從國際經驗看，城鎮化率達到50%以上能夠實現服務業的快速發展。中國服務業比重長期偏低，其中的一個重要原因就是長期過度注重勞動力的城鎮化而忽視了人口的城鎮化，即忽視了人的消費需求。

第三，農業轉移人口市民化是兼具空間和時間的動態漸進過程，農業轉移人口市民化反映了整個城鄉發展的結構變遷和農村勞動力的地域空間流動狀況，其涉及人口多、覆蓋區域廣、時間跨度長、影響范圍大，要經歷較長時期的漸進發展才能完成。從中國的城鎮化實踐來看，大量的農業轉移人口從農村轉移到城鎮，既有省內流動也有省際流動，其中，省際流動是過去十余年人口流動的主要表現形式，對東部地區GDP增長的貢獻率達到了15%左右[9]。從流動的空間分布來看，2000—2010年的人口普查數據顯示，東南沿海依舊是吸引外來人口最多的地區，流動到廣東和長江三角洲的人口分別占流動人口總數的224%和206%。個體理性選擇的結果表明，廣東、浙江、江蘇和上海依舊扮演著承接農業轉移人口集聚區的重要作用。由此可見，農業轉移人口市民化的加快推進將對中國的經濟版圖產生重大影響。

第四，從社會轉變過程視角，農業轉移人口市民化不僅會提高全民的公共意識和文化水平，還會帶來社會治理模式的變革。一方面，根據身份突顯效應理論，農業轉移人口市民化會影響其行為和自我認知，從而促進其思想觀念的轉變和個人素質的提升；另一方面，農業轉移人口逐步融入城市將實現其對城市社交活動的參與度和公共環境意識的提升[10]，從而推動社會治理水平的提高和社會治理模式的創新。

四、基于中國式轉軌邏輯的市民化路徑調適

中國式轉軌是在轉軌目標明確的情況下，政府通過各種政策駕馭轉軌，并激勵民眾積極參與轉軌，從而使之順利完成的一個過程。在這一過程中，需要政府先擬定經濟轉軌目標，初步選擇能夠達到目標的路徑安排，之后由具體的機制創新啟動轉軌過程并為其注入活力，推動轉軌進程向前發展。其中的政策選擇依據則是最大限度地維持轉軌過程中的社會穩定、較低的轉軌成本與最大化的轉軌收益[11]。市民化改革作為一項復雜的系統工程，自然也遵循了這一改革邏輯。十八大報告、十八屆三中全會通過的《決定》和《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》已提出了明確的改革目標，但當前各項政策推進相對滯后，路徑安排仍需進一步明晰。中國人口基數龐大、農民工人數眾多，以2012年抽樣調查結果進行推算，中國的農業轉移人口數量多達26億人，而且每年還有大量的農業轉移人口流入城市。未來20年，中國將有1 600—20 000萬農業人口轉移到非農產業和城鎮就業，這就決定了中國不可能將這數億的農業轉移人口同時實現市民化轉換。基于此，筆者認為農業轉移人口市民化應分批次、分類型、分地區穩步有序推進。

1.基于制度屬性的改革路徑選擇

制度改革是基礎，應遵循先易后難、先近后遠的原則。加快戶籍制度改革首當其沖。隨著新型城鎮化的推進，戶籍制度改革試點范圍不斷擴大，截至目前，全國已有16個省份正式出臺了本省份的戶籍制度改革意見。其中，多數省份已經明確提出“取消農業戶口與非農業戶口性質區分”的時間表，并明確落實居住證制度。但應注意的是，統一戶籍僅僅是標志，逐步消除依附在戶籍上的公共服務差別待遇，真正實現基本公共服務的均等化，才是衡量戶籍改革成功與否的關鍵。市民化不等同于戶籍改革，還涉及土地制度、就業制度、社會保障制度和財政制度等一系列配套制度改革。

在就業制度方面，應積極出臺促進農業轉移人口從事非農就業的政策。從西方國家經濟發展經驗來看，在農業轉移人口市民化的過程中，各國不僅積極廢除了對勞動力自由遷徙的限制，還積極出臺鼓勵勞動力向非農產業轉移的政策措施。與之相反，改革開放以來，中國的人口管理政策帶有強烈的計劃經濟色彩。在較長一段時期內，流動人口被認為是社會不穩定因素的根源并被施以控制，不僅沒有出臺促進農業轉移人口從事非農就業的相關政策，甚至長期被排斥在就業統計之外。因此，加快推進農業轉移人口市民化，必須建立新的人口觀和就業觀，將所有農業轉移人口納入就業政策體系。

在社會保障制度方面，應先積極打破城鄉二元和地區轉移壁壘。農業轉移人口市民化不僅包含農業轉移人口的城鄉流動，還包含跨區域流動。當前，中國雖然已經基本建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系，但城鄉之間、地區之間在保障水平、制度對接上還存在較多問題。以養老保險為例，城鄉基本養老保險在繳納水平和管理方式上存在較大差異，在個人賬戶層面、地區之間尚未實現全國統籌，嚴重制約了農業轉移人口的市民化進程。

在土地制度方面，必須加快推進以農村土地流轉與征用制度為核心的農村土地制度改革。在現行農村土地流轉與征用制度下，土地權責不清、流轉不暢。農業轉移人口的資本權利難以得到有效保障，往往以犧牲承包地、宅基地等為代價，從而極大限制了農業轉移人口市民化的推進進程。十八屆三中全會的《決定》已提出了明確的土地制度改革任務，因此，當前要加快推進改革，使土地資源順利轉化為農業轉移人口進城的物質資本，而非障礙。

在財政制度方面，完善轉移支付制度是關鍵。農業轉移人口市民化不僅是人的遷徒過程，更伴隨著財和物的轉移，在人口流入地與流出地，因體制變動所獲得的轉移性收益和造成的轉移性損失具有較大差異。在現有體制下，農業轉移人口的教育、養老和醫療等公共服務成本更多地是由人口流出地承擔，人口流入地的公共服務成本相對較低。未來隨著市民化的推進，基于公共服務提供的就近原則，農業轉移人口公共服務成本將更多地由流入地來承擔。由于這種轉變與事權相適應，因而中央對地方的轉移支付制度也應做出相應的調整，即加大對推進農業轉移人口市民化的資金投入，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，實現以人為本、錢隨人走。

市民化改革是一項系統工程，包含一系列的配套制度改革，同時也遵循著中國式轉軌的基本邏輯。各項改革雖對農業轉移人口市民化過程的影響有所不同，但改革過程應同時推進，從試點嘗試擴圍到全面鋪開，以最大程度降低改革阻力和成本。

2.基于區域特點的差異化路徑選擇

處于不同經濟發展階段的地區在產業結構上存在較大差異，農業轉移人口的構成也會有較大不同。例如，東部地區的上海，現階段已經進入后工業化階段，服務業和高端制造業占比相對較高，未來此地區的農業轉移人口會進一步分化為從事簡單勞動的農業轉移人口和高收入農業轉移人口，其在推進農業轉移人口市民化的過程中可以從戶籍控制和漸進覆蓋兩方面入手，同時考慮人口的職業互補性。對于中西部地區來說，其未來以承接東部地區的產業轉移為主，在建筑業和制造業等行業有較大的發展潛力，市民化過程中應加強基本公務服務的全覆蓋，吸引農業轉移人口的流入。

對于不同規模的城市來說，其市民化路徑應有所不同。以戶籍制度改革為例，中小城市和小城鎮等以農業轉移人口流出為主的地區，宜全面放開落戶限制；大中城市市民化進程可堅持“降低公共服務差異”與“擴大戶籍”并行的原則，主要政策措施是放寬申請條件，大幅度降低在城市落戶的門檻，放寬對高學歷畢業生及技能人才、特殊專業人才和投資落戶的條件。對于一些現階段還不能放開戶籍的城鎮，則可根據城鎮公共服務資源情況和農業轉移人口在城鎮就業和居住的穩定性，給予相應的待遇和服務，隨著城鎮經濟發展不斷提高農業轉移人口的待遇水平，逐步縮小農業轉移人口與市民間的差距。

從城市發展規劃與前景來看，每一個城市都有自身獨有的特質，這些特質不僅體現在經濟發展方面，還包括歷史發展、社會文化、資源環境和基礎設施等。這些特質共同決定了城市的未來發展，并共同構成了城市的承載能力。面對種種約束，盡管各地區改革路徑會有所不同，但逐步消除市民化障礙、減少政府的限制性干預的改革目標應是一致的。

3.基于公共服務類型的差異化路徑選擇

從供需結構來看，現階段農業轉移人口的公共服務狀況呈現出需求多元化和供給碎片化的特點：其一，不同轉移人口群體對基本公共服務呈現出了差異化的需求偏好。其二，由于各地政策和發展水平存在差異，不同地區或人群之間的基本公共服務供給水平和模式差別較大，并受到戶籍制度和土地制度等的約束。

第一，農業轉移人口市民化進程中的就業問題。農業轉移人口市民化的基礎是其能夠在城市實現相對穩定的就業。當前，很大一部分農業轉移人口并不能在城市取得相對穩定的工作，而是以非正規就業的形式游離在城市的邊緣。除農業轉移人口自身的素質和能力不足之外，歧視性就業環境和不完善的勞動力市場也是造成農業轉移人口缺乏就業保障的重要原因。

第二，農業轉移人口市民化進程中的醫療衛生服務問題。農業轉移人口看病難問題突出，為其提供基本醫療衛生服務應成為市民化工作的重中之重。由于新農合的報銷限制、農業轉移人口參加職工基本醫療保險的比重不高，加之農業轉移人口自身經濟狀況等原因，廣大農業轉移人口難以獲得城市正規醫院的醫療服務。未來應構建與農業轉移人口的地區流動性相適應的公共醫療衛生服務體系，該體系不僅應覆蓋普通醫療服務，還應履蓋疾病預防和計劃生育服務等。除此之外，還應結合農業轉移人口主要從事低薪、高危職業，群體性職業病高發等特點，加強對重點疾病的防控與治療。

第三，農業轉移人口市民化進程中的社會保障問題。從參保情況來看，農業轉移人口除參加工傷保險比重略高外，參加其他城鎮職工社會保險的比重均比較低。其原因在于：其一，農業轉移人口一般沒有穩定的收入來源，收入水平較低，在負擔自身開支和家庭支出后，再繳納社會保險費有一定困難。其二，現行社會保障制度存在較大缺陷，城鄉之間、地區之間跨系統轉移辦法尚未出臺，社會保險統籌層次較低。由此可見，社會保障制度的碎片化與城鄉和地區之間大規模的人口流動形成鮮明對比，已成為制約農業轉移人口市民化推進的主要障礙。

第四，農業轉移人口市民化進程中的教育問題。2012年，中國已實現國家財政性教育經費支出占國內生產總值4%的目標。雖然在教育方面的總支出已有大幅提高，但教育支出的結構并沒有較大改善，教育均等化的目標遠未實現，農業轉移人口子女的教育服務提供嚴重不足。在學前教育方面，多數農業轉移人口隨遷幼兒進入的還是條件較差的民辦幼兒園；在義務教育方面，多數農業轉移人口子女無法入讀全日制公辦中小學校；在高中教育方面，異地升學問題長期未得到解決，無法獲得均等的異地教育機會。這使農業轉移人口的教育支出大幅增加，同時也是“留守兒童”問題出現的主要原因。這些問題多數已經提上改革日程，但推進速度較慢，當前應以加快推進農業轉移人口市民化為契機，加快公共服務供給制度改革。

此外，考慮到農業轉移人口群體分化的事實，推進農業轉移人口市民化過程中，還應從農業轉移人口的不同類型出發，考察其需求特征、實現難度及方式。從農業轉移人口與農業的分離程度來看，進城農業轉移人口已經完成了從農民到產業工人的轉換，多數被戶籍管理制度隔離在城市主體之外，這部分農業轉移人口是市民化的首選。就地農業轉移人口雖在農村生產生活，但在鄉鎮企業中工作，希望長期穩定地居住在城鎮，其市民化需要在土地制度、集體房產制度和戶籍制度等的綜合改革過程中來實現。城郊失地農業轉移人口雖然已擁有城鎮戶籍、完成了市民身份的轉變，但其綜合素質與城鎮居民仍有較大差距，在非農就業中的就業能力不足、社會保障水平較低，應結合就業保障和教育培訓服務政策幫助其完成市民化。從進城時間來看，可以將農業轉移人口群體分為老一代轉移人口和新生代轉移人口，兩者在公共服務需求和城市融入度上都有較大差異。老一代農業轉移人口的政策重點應是養老和醫療問題，而新生代農業轉移人口則可以從教育培訓服務切入，逐步為其提供與城鎮居民同等的公共服務。

五、基于漸進路徑的市民化成本再認知

由于對農業轉移人口市民化成本的認識不足，使成本成為地方政府推進農業轉移人口市民化的最大壓力。國內已有研究也多認為農業轉移人口市民化成本較高，短期內將使地方政府不堪重負，其成本測算的比較結果如表1所示。

綜觀表1中的研究會發現，大多數研究者并沒有全面考慮市民化的漸進過程，對市民化改革的收益和成本分析不夠全面，對市民化成本估計偏高。主要體現在以下五個方面：

第一，在核算農業轉移人口市民化成本時，忽視了一個最基本的經濟學原理——準公共產品的邊際成本小于1，也就是說每新增一個人的公共服務成本遠小于現有的人均成本，即在公共服務和基礎設施領域存在明顯的規模效應。眾所周知，在賦予農民工市民化的待遇中，有相當一部分屬于公共產品或準公共產品，例如，公共醫療、基礎教育和市政建設等，這些領域均存在較強的規模效應，城市吸納外來人口并不需要等比例地增加學校、醫院等公共設施。因此，在核算市民化成本時，不能將個人市民化成本進行簡單加總，而應考慮其內在規模效應。

第二，在核算農業轉移人口市民化成本中進行了大量重復計算，造成了成本核算的虛高。農業轉移人口市民化的成本不應以城市人均公共服務成本來核算其新增成本。因為在現行城鄉二元的公共服務體制下，農業轉移人口依法享有農村基本公共服務，而市民化過程僅僅是將農業轉移人口享有的農村基本公共服務轉化為城市基本公共服務，新增的成本僅為城鄉人均公共服務的差額。而現有核算方法大多僅考慮了農業轉移人口市民化后在城市公共服務體系的增加項，而忽視了其放棄農村公共服務的減少項，因而導致了成本的重復核算問題。

第三，在核算農業轉移人口市民化成本過程中不應以總支出額計算其成本，而應以年度新增支出流量計算。已有研究中所核算的20—50萬億元的總市民化成本，大多考慮了未來發生在被市民化群體上的公共成本，例如，不少研究者將居民合作醫療保險按20年計算，中學義務教育按3年計算，低保、醫療救助和社會管理費用按44年計算等，所核算的是若干年度的支出總額。這種核算是不具有政策意義的，只有核算每個財政年度的新增財政成本才對政府決策有參考價值。有研究按照流量核算當年新增市民化支出，每年新增支出僅為6 409億元，遠低于基于按照總量支出方法核算的成本數額[18]。而相較于13萬億元的財政收入規模，每年6 000多億元的市民化成本也并非完全難以負擔。

第四，核算農業轉移人口市民化成本應嚴格區分個人成本和公共成本，不應將個人承擔部分計算在成本中。在某些成本核算中，將農業轉移人口的所有社會保障成本均計算為市民化成本，忽視了其中相當部分甚至絕大部分是由個人承擔的事實。例如，“五險一金”作為居民最主要的社會保障，其絕大部分是由企業和職工個人繳納，政府補貼的份額很少。2011年中國養老保險基金收入平均每人5 951元，而財政對城市居民每人每年的基本養老補助金額僅為772元。此外，大多研究還將農業轉移人口的住房成本以建設廉租房的形式計算到了市民化成本中，其實這也是存在很大問題的。農業轉移人口已在城市居住生活，表明其已經通過租賃的形式獲得了居住條件，城市并不嚴格需要新建大量廉租房來滿足其住房需要，如有必要僅對部分困難群體給予租房補貼即可。同時，即使是原有城鎮居民也沒有全部享受到廉租房保障，實現市民化的新居民也沒有道理將其住房成本以新建廉租房的形式計算到市民化成本中。而滿足低收入者的保障房建設，是一個城市發展中對常住居民應盡的基本義務，并不特別針對需要市民化的農業轉移人口群體，不應將其與市民化問題混為一談。

第五，核算農業轉移人口市民化成本應當核算其凈成本，并考慮市民化帶來的經濟收益。不少觀點將農業轉移人口市民化看作城市發展的負擔，相對忽視了其可能帶來的潛在收益。事實上，農業轉移人口市民化對城市發展的貢獻是巨大的，綜合考察其成本收益，很有可能推進農業轉移人口市民化帶來的是凈收益而非凈成本。市民化的收益至少包括提高整體消費水平和降低社會治安成本兩方面。此外，市民化對城市人力資本積累、推動產業結構升級和繁榮城市活力等方面的作用也十分巨大。

可見，置于改革的漸進過程和全局視野下，農業轉移人口市民化的成本并沒有那么大。特別是在當前中國土地城鎮化遠遠快于人口城鎮化的背景下，市民化的公共建設支出可以大幅減少。推進農業轉移人口市民化有成本但更有巨大的潛在收益，因此，在政府決策中應當予以綜合全面的考慮。

六、結論與展望

本文針對當前推進農業轉移人口市民化過程中對改革基本認識存在簡單化、籠統化和片面化的傾向，從中國式轉軌視角進行了重新認知與理論思辨。從轉軌過程與改革全局對圍繞市民化的系列改革進行重新定位，認為市民化改革的不僅是一項民生發展政策或戶籍制度，更是中國式轉軌過程中體制與發展相磨合、相交融、相促進中的重要一環。從過程視角對市民化的本質進行理論辨析可以發現，農業轉移人口市民化是一個包含個人轉變、經濟轉變、社會轉變的兼具空間和時間的動態漸進過程。推進農業轉移人口市民化的政策過程既包含戶籍制度的不斷調整，還包含戶籍人口與非戶籍人口間公共服務差距的不斷縮小，中國式轉軌的非均衡性和階段性決定了其必然采取差異化和不斷調適的改革路徑。筆者認為，基于漸進式改革邏輯的農業轉移人口市民化成本測算更為客觀也更具參考意義。

圍繞農業轉移人口市民化的系列改革遵循了中國式轉軌的改革邏輯，改革過程同樣需要不斷的機制創新來啟動。在政府主導的改革路徑下，機制創新也應先從調動政府積極性入手。與以往改革相仿，在中國式自上而下改革的驅動下，能否調動地方政府積極性是推進農業轉移人口市民化系列改革的關鍵。筆者認為，機制創新應圍繞如何補償改革的轉移性損失，并將農業轉移人口市民化納入地方政府績效考核體系來展開。

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（責任編輯：徐雅雯）