基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算透明度建設(shè)問(wèn)題研究

趙玉立

（中國(guó)人民銀行巴州中心支行，新疆 庫(kù)爾勒 841000）

基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算透明度建設(shè)問(wèn)題研究

趙玉立

（中國(guó)人民銀行巴州中心支行，新疆 庫(kù)爾勒 841000）

央行是國(guó)家賦予其制定和執(zhí)行貨幣政策，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控和管理監(jiān)督的特殊的金融機(jī)構(gòu)。預(yù)算公開(kāi)是深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)、建立高效央行的有效手段，是化解潛在矛盾與風(fēng)險(xiǎn)、構(gòu)建和諧央行的重要舉措，也是強(qiáng)化預(yù)算約束、提高資金使用效益的有力保障。央行作為中央預(yù)算單位，財(cái)務(wù)預(yù)算透明問(wèn)題越來(lái)越受關(guān)注。本文在對(duì)基層央行預(yù)算透明取得的成績(jī)、存在問(wèn)題和原因分析的基礎(chǔ)上，提出了一些推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)工作的建議。

央行；財(cái)務(wù)預(yù)算；預(yù)算公開(kāi)

1　財(cái)務(wù)預(yù)算透明的現(xiàn)狀分析及存在問(wèn)題

央行在預(yù)算管理體制和業(yè)務(wù)性質(zhì)上都具有特殊性，因此財(cái)務(wù)預(yù)算公開(kāi)并不能簡(jiǎn)單地向社會(huì)公眾公布財(cái)務(wù)收支情況，全面推進(jìn)預(yù)算信息公開(kāi)并非一蹴而就。目前我國(guó)央行預(yù)算透明建設(shè)與公共治理規(guī)范對(duì)預(yù)算信息公開(kāi)的要求財(cái)務(wù)透明程度相比，與人民群眾的期望相比，與黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)預(yù)算透明的要求相比，還存在一定差距，主要存在以下4方面問(wèn)題。

1.1預(yù)算透明度低

繼2008年實(shí)施《政府信息公開(kāi)條例》后，我國(guó)陸續(xù)制定頒布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好部門(mén)預(yù)算公開(kāi)工作的通知》等文件精神和國(guó)務(wù)院有關(guān)要求，我國(guó)已初步形成了政府預(yù)算透明的制度規(guī)范。然而，這些制度規(guī)范還不健全、不完善，主要體現(xiàn)在：一是作為預(yù)算管理基本法律的《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算透明未做出明確規(guī)定；二是目前制度規(guī)范所確定的應(yīng)公開(kāi)的政府預(yù)算信息內(nèi)容不完善；三是現(xiàn)有的制度沒(méi)有規(guī)定預(yù)算透明的質(zhì)量要求，沒(méi)有對(duì)信息的完整性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性以及相關(guān)報(bào)告制度等提出明確而具體的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

1.2財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)范圍小

中國(guó)人民銀行系統(tǒng)采用不同的管理體制，總行實(shí)行公務(wù)員制，而除了總行以外各分支機(jī)構(gòu)則實(shí)行區(qū)別于公務(wù)員制的其他管理體制，兩者采用不同的預(yù)算管理體系。因此，人民銀行總行財(cái)務(wù)預(yù)算及執(zhí)行情況具有可公開(kāi)性，而分支機(jī)構(gòu)在預(yù)算管理方面由于受管理體制等的影響，預(yù)算及執(zhí)行情況還不具有可比性，其部門(mén)預(yù)算管理還需進(jìn)一步規(guī)范。中國(guó)人民銀行作為國(guó)家中央銀行，履行貨幣政策及金融穩(wěn)定等職能，由于相關(guān)業(yè)務(wù)具有一定的保密性，所以其有關(guān)貨幣發(fā)行、安全防衛(wèi)、反假貨幣等行政事業(yè)類(lèi)支出具有一定的保密性質(zhì)，不宜將這類(lèi)支出的預(yù)算及執(zhí)行情況公開(kāi)。

1.3預(yù)算管理嚴(yán)謹(jǐn)性低

基層人民銀行預(yù)算經(jīng)費(fèi)的申報(bào)過(guò)程中，部分預(yù)算項(xiàng)目和指標(biāo)論證不充分，缺乏民主程序和科學(xué)性，嚴(yán)謹(jǐn)性不夠。要想全面推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)存在難度。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是預(yù)算信息牽涉到各個(gè)部門(mén)，使預(yù)算編制很難做到對(duì)各個(gè)細(xì)分科目，另外，預(yù)算指標(biāo)下達(dá)時(shí)間較晚，且每年年末還有預(yù)算調(diào)整，預(yù)算信息一旦公開(kāi)，其后的預(yù)算信息解釋工作很難開(kāi)展。二是沒(méi)有建立健全的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理沒(méi)有有效銜接，各部門(mén)對(duì)資產(chǎn)的占用情況也各有不同。

1.4預(yù)算信息公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制不完善

目前來(lái)看，預(yù)算監(jiān)督的法律法規(guī)還不健全，而且相應(yīng)的條款往往是原則性的，操作性不強(qiáng)，對(duì)預(yù)算監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定。當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督體系由只有兩部分組成：一是外部監(jiān)督，是指人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、財(cái)政部、審計(jì)署依據(jù)法律及國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)人民銀行系統(tǒng)的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性實(shí)施監(jiān)督和審計(jì)；二是內(nèi)部監(jiān)督，指人民銀行內(nèi)部審計(jì)部門(mén)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行情況的監(jiān)督審計(jì)。

2　完善央行財(cái)務(wù)預(yù)算透明的對(duì)策

2.1健全法律法規(guī)體系，穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)

完善的法律法規(guī)體系是確保預(yù)算透明的制度保障。要做好以下幾方面工作。一是不斷完善中央銀行財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)制度。通過(guò)修訂《中國(guó)人民銀行財(cái)務(wù)制度》，明確預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容，使預(yù)算公開(kāi)有法可依。二是規(guī)范預(yù)算公開(kāi)步驟和方法。現(xiàn)階段應(yīng)從行政管理性預(yù)算逐步過(guò)渡到預(yù)算編制依據(jù)、編制流程和具體支出項(xiàng)目的預(yù)算信息公開(kāi)。三是預(yù)算報(bào)告內(nèi)容應(yīng)簡(jiǎn)單易懂。預(yù)算報(bào)告使用者可從中看到每個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算編制依據(jù)、項(xiàng)目支出目的和實(shí)際支出情況。

2.2轉(zhuǎn)變預(yù)算管理理念，完善預(yù)算資源分配機(jī)制

中央銀行預(yù)算編制采用自下而上的流程，整體預(yù)算只是各單位和部門(mén)預(yù)算的匯總，預(yù)算的主要目的是保證央行正常履職并控制成本費(fèi)用支出，而不是僅僅圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)來(lái)統(tǒng)籌分配資源。因此，建議擬訂戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，該框架至少涵蓋今后幾年在制定貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)等方面的工作計(jì)劃和未來(lái)幾年預(yù)算安排的大致情況。

2.3改進(jìn)預(yù)算編制流程，提高預(yù)算編制質(zhì)量

首先，預(yù)算編制參與主體應(yīng)多元化。目前我國(guó)央行各級(jí)機(jī)構(gòu)的預(yù)算編制主要由會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)參與，分管行長(zhǎng)負(fù)責(zé)。為提高預(yù)算編制效率及其準(zhǔn)確性，應(yīng)建立由分管行長(zhǎng)負(fù)全責(zé)，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)具體編制，同時(shí)相關(guān)部門(mén)聯(lián)合參與策劃的多維預(yù)算參與機(jī)制。

2.4加強(qiáng)監(jiān)督，引入公民參與機(jī)制，有效保證預(yù)算公開(kāi)透明

良好的監(jiān)督機(jī)制有助于更好地促進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算透明。積極發(fā)揮廣大人民群眾的監(jiān)督作用，建立公眾參與預(yù)算的渠道，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)或座談會(huì)的形式，對(duì)相關(guān)預(yù)算信息進(jìn)行溝通，切實(shí)保障公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。總之，進(jìn)一步完善央行財(cái)務(wù)預(yù)算透明是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，需要多方努力才能提高預(yù)算透明度，才能真正保證廣大人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.24.012

F832.31

A

1673-0194（2015）24-0016-01

2015-10-19