公共支出與有質量的經濟增長

張曉娣

摘要：民生改善是判別經濟增長質量的重要標準，而公共支出政策導向則顯著影響居民收入、就業、福利與公平。生產性公共支出具有較強的短期增長推動效應，但對居民收入提升和公平化作用有限；而消費和轉移支付性公共支出的效果更多體現為長期要素積累、勞動者增收與效用改善。但是，對教育、醫療等公共消費服務的投入不能擠占生產性投資，否則將導致人力資本積累沒有充足的資本增長相匹配，加劇就業和貧富差距的惡化。通過延遲退休，政府不僅可獲得公共服務和轉移支付所需資金，而且將降低居民稅費負擔與失業率。

關鍵詞：經濟增長質量；公共支出導向；多部門CGE；政策實驗

一、引言

中國經濟高速增長已經持續了十多年，近年來政府在制定政策目標時多次強調要把經濟增長的質量放在首要位置。質量代表增長的優劣或品質，其內涵范圍之廣、細節之多，恐怕很難全面而詳細地概括成若干條目。但是從保障民生的角度，“有質量的增長”首先要實現以下目標——居民增收、提高福利、促進公平、擴大就業、降低稅負。因此，本文依據上述幾個標準，探討政府的公共支出政策導向在改善經濟增長質量上的作用。

之所以從公共支出的角度出發，是因為其與中國經濟增長的質量問題密不可分。根據導向或側重點的不同，政府支出政策大體可以分為偏重經濟建設型和偏重社會服務型，隨著中國政府從“生產者”和“管理者”逐步轉變成社會的“服務者”，財政支出是否也應當從“以生產投資為中心”走向“以公共服務為中心”呢？面對這一頗具規范性色彩的問題，本文并無意確切地給出“應該”或“不應該”的答案，只是希望通過政策模擬，量化性地展示不同導向的公共支出戰略對經濟增長和人民收入的作用效果，為財政政策選擇提供實證性的依據。

雖然經濟增長是人民生活和社會福利改善的基礎，而后者是增長的根本落腳點，但至少在短期內這兩大目標并非完全一致，甚至互相沖突。當政府將大量公共資金用于投資國有企業和生產建設時，必將使得公共服務和社會保障相對滯后，迫使居民自己承擔教育、醫療、養老的負擔，不僅降低其可支配收入水平，而且可能加劇貧富分化；當財政支出流向民生攸關的公共產品和服務供給，又可能擠占經濟建設投資、暫時犧牲資本深化與經濟增長的幅度。因此，公共支出政策的選擇，存在著一定的取舍；而全方位地理清各類政策的影響和效果，是正確決策首當其沖的任務。

經濟建設支出又稱公共投資，主要用于公共基礎設施和城市建設，支援農業、國有企業和金融機構補貼等，一度在中國改革開放之后30年間占據財政總支出的60%之多，并被認為是國家資本積累和深化的重要源泉（王小魯等，2009），以及1978年以來經濟持續高速增長的動力之一（魏杰，2012；欒大鵬、歐陽日輝，2012）。盡管取得了經濟增長上的突出成效，這種在特定歷史階段下形成的投資型公共支出戰略還是在當代受到了質疑甚至詬病，主要原因是在總量財富迅速增長的同時，未能實現居民收入和公平的同步提升——居民占國民收入的份額從90年代初的69%直線下降到當前的53%，經濟的絕對增長反倒伴隨著勞動者的相對收入降低；再加上城鄉、地區、個人之間的貧富差距久未縮小，于是對“民生財政”的呼聲越來越強烈。

民生財政，顧名思義，要求財政支出重點投入教育、醫療衛生、社保和就業等公共消費，并通過對居民轉移支付保證，弱勢群體能夠平等地享有增長成果，也就是服務導向型公共支出政策。這種支出戰略符合“以人為本”的主旨，將群眾福利水平的普遍提高和改善福利水平的不平等作為根本目的，特別重視健全公共服務、提高教育醫療水平等與人的全面發展密切相關的議題。目前中國民生支出占比僅為29.5%，與主要發達國家60% 以上的比重存在較大的差距（羅志紅、朱青，2013），那么，如果擴張公共消費和轉移支付相關支出，能否從根本上解決貧困和收入分配不均？是否會對經濟的持續增長造成阻礙？盡管公共服務類支出對居民消費的促進作用得到了不少實證研究的證明（宮曉霞，2011；湯躍躍、張毓雄，2012；張榮霞等，2013），但其對收入和分配以及經濟增長的影響并不清晰。

針對公共支出的方向選擇問題，Anand和Ravallion （1993）曾經指出，政府應當優先投資于公共服務領域，其中基礎教育和醫療衛生都是最有可能提高人類發展水平的領域；同時公共支出也應優先照顧貧困地區和低收入群體，這樣可以獲得最大的社會邊際效用。Barro（2002）盡管同意公共支出應該考慮政治、宗教信仰、犯罪行為、貧富差距等社會因素，但由于這些領域難以度量和把握，因而退一步講，堅持最大化經濟增長的公共投資戰略仍是現實中政府的最優選擇。Tavneet等（2011）研究了經濟增長與民生發展之間的兩種作用機制，認為在拉美、中東、東亞、南亞、非洲等發展中地區，民生發展是公共支出的首要目標，因為它有助于促使經濟增長步入可持續模式。亞洲開發銀行（ADB）在其《包容性增長指標框架》（2011）中提出，健全的公共支出目標體系需要包容以下方面：貧困與不平等、經濟增長與就業、關鍵基礎設施稟賦、享受教育和醫療、享用基礎設施及其服務、性別平等和機遇，尤其強調通過改善健康、教育和基礎設施方面的基本服務，幫助生活福利條件比較差的人群參與經濟活動，分享經濟增長成果。在中國，經濟轉型30年間經濟迅速擴張大多體現在總體增長數量的層面上，居民福利水平雖在穩步提升但速度較慢，而增長成果的分配狀況卻不斷惡化（鈔小靜、任保平，2011）。因而政策制定者在“增長”和“民生”導向的公共支出間的抉擇更加重要而迫切。郭晗（2011）認為，在經歷了經濟快速增長期之后，政府財政政策應當加大支出中基本公共服務比重、提高基本公共服務及其均等化水平，才能縮小區域差距和城鄉差距，從而提高社會福利總水平。董萬好等（2011）的CGE模擬結果表明，保持當前的公共支出結構將降低勞動報酬占比，而增大科技等財政民生支出比重對國民經濟各產業部門勞動報酬的正向影響較為顯著。魏婕（2012）分析了各省經濟增長和居民福利水平及分配狀況，中國各地區增長數量與福利改善不一致現象十分明顯，因此各省在公共支出重點的選擇上也應有所差異。劉沁清（2012）也指出，需要根據各地區需求結構和比較優勢的不同，適當地選擇加大民生支出還是建設投資。

選擇投資還是服務導向的公共支出政策，既要看其是否利于經濟增長，更要考察其能否高效地為人民群眾創造收入和福利效用提高的機會，改善不平等的收入分配狀態。所以本文在包含多種公共產品的多部門CGE框架下，分別模擬經濟建設和社會服務側重型的公共支出政策，探析不同支出策略對居民的收入、福利（效用）、公平以及經濟增長等指標的影響，為公共財政政策導向的選擇和確立提供理論依據。

二、多部門CGE模型的基本結構

之所以選擇CGE模型，因為相較于計量回歸方法對經濟總量指標的強調，它更關注經濟系統各個因子間的結構性關聯與互動，不會桎梏于因果關系的方向性，并且情景分析更加靈活，便于模擬政府行為及政策變動所帶來的經濟、社會影響。模型以SAM為基礎，包括9個生產部門——農業、礦產、教育、醫療、公共服務業、制造業、建筑業、貿易和運輸、私人服務業，6個居民部門——城鄉高中低收入組，3類勞動力要素——低學歷（小學及以下教育）、中等學歷（初高中教育）和高學歷（大學以上教育）勞動者。綜合Jung 和Thorbecke（2003）、Clausen和Schürenberg-Frosch（2012）的模型，本研究遵循標準多部門CGE建模技術：

產品及要素使用方程：

價格方程：

收入方程：

支出方程：

由于本研究關注的重點是公共支出，在一般CGE模型的基礎上還將引入4類重要的民生公共產品，包括：養老保險、醫療保險、失業保險、公共教育。作為與普通居民生活最息息相關的公共服務，這4類產品的供給和配置直接影響了居民的可支配收入和消費-儲蓄決策，進而對經濟增長方式也有著深刻的意義。

（一）公共養老金體系

假設居民21歲開始工作，60歲退休；20歲以下完全依賴父母（作為額外消費負擔且不產生效用）；成年居民作為唯一的勞動供給者，將時間在養育孩子和工作之間分配，將收入在消費和儲蓄之間分配；老年居民沒有勞動收入，儲蓄與養老金是其主要消費來源。居民在畢生收入的約束下最大化效用，瞬間效用函數采取相對風險厭惡不變（Constant relative risk aversion，CRRA）形式：

（1）

其中， ：成年期消費； ：老年期消費； ：貼現因子或時間偏好率（Rate of time preference）；θ：跨期消費替代彈性的倒數（Inverse of the intertemporal elasticity of substitution）。成年人的儲蓄和消費不能超過稅后工資收入： ；老年人的消費不能超過儲蓄、利息收入和養老金： 。將兩者結合在一起，出生于T時期居民的代際預算約束為：

（2）

其中，cH：所得稅率； ：社會保障繳費率；n：人口增長率（近似出生率）；δ：居民工資中用于撫養幼年的比重； ：出生于t年的居民一生財富；ps：養老金按照工資的一定比例η發放。以上預算約束對現收現付型和積累型養老保險均適用，保險類型將影響變量ps、τ、w、r。

中國現階段實行的是個人賬戶和社會統籌相結合的養老保險系統。個人養老金賬戶實行基金積累制（funded pension system）。居民在成年時期T向社保基金繳費 ，交納的社保金用于購買資本，T+1時期進入老年，積累的資本總額為 ，則每戶居民得到的平均養老金為：

（3）

統籌賬戶實行現收現付制（PAYG），沒有資本積累，T期老年人的養老金由T期的成年人支付，平均每人領取金額為 ，nT為T期平均人口增長率。

（二）醫療保險體系

如果將稅收、養老、醫療系統作為外生制度，則第i代居民在第t年需要滿足預算約束：

其中w是有效工資率，r是資本回報率，GT為政府對居民轉移支付總量，N為居民數量。 分別表示平均所得稅率和社保貢獻率（個人收入中用于繳納社會保險的比重）。社保賬戶由養老和醫療保險構成，因此居民繳納的社保費用最終將分配為這兩種用途；ps代表人均養老保險福利金， 代表醫療支出中由公共醫療保險覆蓋的部分，φ表示醫保共付率。以上預算約束強調，居民第t年的財富等于上一年財富本息和、交納水費后的工資資本收入、政府福利、養老保險金、醫療保險金的總和減去當年消費。

假設政府擁有一個一般賬戶和一個社會保險賬戶。一般賬戶支出包括政府的公共消費、投資、債務利息、對居民轉移支付與對社保基金的轉移支付，資金來自稅收。社保賬戶包括公共養老金和公共醫療保險，定義政府對社保基金轉移支付金額與社會保險金總額之比為μ，那么其余1-μ由居民和企業繳納。令τg、τy分別代表生產稅和所得稅稅率。因此，政府需要滿足預算約束：

（三）公共教育

現在考察公共教育對不同層次勞動力供給的影響。設受教育居民一生的期望收入為I Et，不接受教育的期望收入為I Nt：

（4）

（5）

其中，指數R是代表教育資源的可獲得性，Wl是教育水平為l的勞動者工資率，m代表比l更高的教育水平，則Wm是勞動者在l基礎上繼續受教育所得到的更高的工資率，τ仍舊是所得稅稅率，T是總工作年份。如果I Et大于I Nt，勞動者將選擇接受教育，因此勞動者選擇上學的條件為：

居民i能夠獲得的教育資源主要取決于公共教育支出GE：

RiT=xi+φGEi

那么，一個國家受教育的勞動力供給結構近似為：

三、政策實驗情景與分析思路

（一）實驗情景的建立

政策實驗1構建了一個寬松的預算約束情景：假設政府可支配的財政收入增加25%。增加的資金可能來自國家當前倡導的“厲行節約、反對浪費”政策，通過嚴厲制止公款浪費，為政府進行有效的公共支出提供額外資源；這一假設與李克強總理在2014年全國兩會政府工作報告中提出的“各省本級公務接待費減少26%”的目標相一致。也可能來自加強稅收征管、提高征稅技術、打擊逃稅避稅。因此，政府預算收入在隨經濟常態化增長的基礎上，出現了額外的資金。那么，這筆資金的合理支出方式是什么？

本文考察4類主要的支出戰略：①完全進行生產性公共投資（PUBINV），加大基礎設施建設，支持國有企業發展，擴大公共資本的積累；②完全投入公共消費（PUBCON），例如投入醫療衛生、教育文化等當前性公共服務支出；③通過外包、投資信用等手段轉移到私人企業用于私人投資（PRIVINV）；④完全作為轉移支付以改善低收入居民的生活狀況（TRANS），增加私人消費和儲蓄。作為以上實驗情景的比較標準，基準情景（BASE）假設在使用增加的預算收入時，政府沿用當前的支出結構配比：公共投資-44%，公共消費-31%，轉移支付-15%，行政管理-10%。

政策實驗2放棄預算約束寬松的假定，而是在遵循常態化財政收入增長的前提下，假設政府用于醫療和教育這兩大關鍵民生公共品的投入提高15%，同時生產性公共投資降低15%。這一情景的設定從表面上看來，符合當前政府努力弱化GDP數量目標而把人民生活放在首位的政策導向，那么這種犧牲當前增長的做法能否如愿換來改善民生的預期效果呢？

政策實驗3是前兩個實驗的后續，無論是公共消費還是投資，其擴張都需要充足的資金來源。“遏制浪費、提倡節約”固然可行，但更需要從體制上為政府尋求可持續的壓縮開支渠道，而降低養老金支付規模正是可能的選擇之一。因此實驗3模擬當下備受爭議的養老保險改革方向——延遲退休：假設自2013年底男性勞動者領取養老金的年齡提高到65，而女性則推遲到63；為了鼓勵勞動者接受這種改革，將未達規定年齡標準退休的勞動者每月養老金領取額降低0.5%。如今中國養老保險基金虧空嚴重，承擔兜底義務的政府也面臨沉重的社保負擔，因此，政府期望通過實施這一政策來削減社保乃至總體公共支出，這也是公共支出政策可能的改革方向之一，但是否具有合理性，模型預測的宏觀經濟影響和社會福利效應將給予一定的解答。

（二）實驗模擬的思路

圖1展示了政策實驗1的分析過程：擴張公共支出帶來的最直接影響在于需求拉動——政府既可以自己購買消費品和投資品，又能夠轉移給私人企業和居民進行消費或投資，其變動直接影響經濟系統的最終需求，進而波及產出、增加值以及各類要素的收入。這些影響能夠在公共支出變動后的短時間內顯現出來，因此稱為即時效應（Immediate effect）。本文首先通過變動模型中的資本要素投入量，計算需求驅動的即時效應，其對部門產出均衡穩態值的影響見表1上半部分。

然而由于時滯因素，公共投資對經濟增長的作用更多地表現在未來，本文將這種影響稱作能力提升效應（Capacity-adjustment effects），屬于非即時影響，通過提高生產要素的數量和質量，能夠使經濟活動擺脫現有的能力限制與條件約束，開拓生產進一步提升的空間和潛能，屬于供給方面的效應（Psaltopoulos， et al.， 2000）。因而除了分析各類公共支出的即時影響，更重要的是考慮其在未來長期內帶來的資源容量擴大和生產要素質量提升。尤其是用于教育、培訓、醫療、文化事業的公共支出，盡管在短期內不會直接增加產出，但是通過幾年甚至更長時間來提高勞動力質量、改進勞動生產率，無疑會對經濟增長產生強有力的推動作用。這種供給方面的影響主要通過公共投資對各產業部門全要素生產率的改善而實現，因此本文從現有的實證研究中取得中國TFP的投資彈性，以此為依據對生產函數的技術參數進行調整，重新運行模型，得到包括供給效應在內的產出變動（見表1下半部分）。政策實驗2的分析思路與實驗1類似，由于篇幅限制，便不再分別考慮需求和供給影響。政策實驗3對部門產出和經濟增長的影響較小，因此將主要集中于稅收負擔率、社保繳費率及居民效用的變動。下一節將在產出影響的基礎上，詳細考察公共支出的收入和分配效應。

四、政策實驗結果分析

（一）政策實驗1

圖2描繪的需求驅動效應僅指政府支出擴張通過直接增加國內需求進而對各行業和部門的影響。從產出角度看，公共投資情景（PUBINV）對除了教育以外的幾乎各個行業的產出都發揮了明顯的帶動作用，尤其是礦業、建筑業和制造業。私人投資情景（PRIVINV）除了抑制農業、醫療和教育，基本上提高了其他各產業的產出水平，對制造業和建筑業的推動作用與公共投資相當，對其他服務業的促進最強。而在公共消費情景（PUBCON）下，產出增長較為明顯的僅僅有公共服務業（包括教育、醫療、公共管理），同時制造業的下滑幅度在所有情景中最大，因為政府購買的商品主要是不可交易產品（如社會服務、住房等），進而降低了可交易產品的相對價格，實質上誘導生產資源從加工、制造和出口部門向服務業部門的再分配，這對于推動產業結構轉型具有一定的意義。在轉移支付情景下（TRANS），由于增加的公共轉移大多數將指向低收入群體，而這部分居民對食品、衣物、日用品、電器等生活必需品需求尤為強烈，需求的增加導致以上商品價格的提升，必然吸引廠商重新分配有限的生產能力、削減出口以更多地服務國內市場，所以轉移支付政策下的凈出口水平最低。就國民總產值的絕對水平來看，公共投資最高、私人投資其次，公共消費和轉移支付甚至低于基準情景。

相較于需求影響，公共支出的供給驅動效應對國家經濟的影響更加深遠。從要素供給角度來看，公共投資情景（PUBINV）促進社會資本積累和基礎設施供給，私人投資情景（PRIVINV）直接將資源轉移給企業以增強其投資能力，公共消費情景（PUBCON）通過醫療和教育改善勞動力質量，賦予居民積極參與市場的機會，轉移支付情景（TRANS）直接實現中低收入群體可支配收入的增加——在本文中，這些效應均是通過刺激全要素生產率（TFP）的提升實現的。圖3描繪了包含要素供給效應的GDP增長率，顯然，無論公共投入方向如何，經濟增長率都在單純的需求擴張基礎上進一步提高。根據實證估計，TFP對教育和醫療支出的彈性高于其他部門（見表2），因此，最強的實際GDP增長效應出現在PUBCON情景下。圖4比較了公共支出結構不變時與側重公共消費時若干宏觀經濟指標的增長率——考慮了生產率提升效應之后，PUBCON政策使GDP增長率從基準情景的6.5%提高到8.0%，增長路徑幾乎抬升了22.96%；TFP年均增長率比基準路徑提高0.59%；總需求相對于基期路徑上揚了20.7個百分點；其中投資和私人消費比基準情景分別上漲了9.55%和20.42%。因此，從長期來看，服務導向型的公共支出戰略（PUBCON）通過增加高質量生產要素的供給形成了最顯著的經濟增長效應。

綜上，如果僅僅考慮支出的即時需求推動效應，公共投資情景（PUBINV）對各產業的促進作用最強，并實現7.2%的GDP增長率；而公共消費（PUBCON）和轉移支付情景下（TRANS）的增長率只有6%和6.1%，甚至低于基準情景的6.2%，可以說暫時犧牲了經濟增長。但如果綜合考慮公共支出對生產率的長期提升效應，公共消費（PUBCON）戰略將超過其他支出方式，帶來8.9%的最高增長速度。因此，服務導向的公共支出政策雖然在短期內以降低增長速度為代價，但從長遠來看，要素質量的提高終將帶動全要素生產率以及經濟增長的回升，成為持久、穩定的內生性增長的重要源泉。

那么，如果綜合考慮需求和供給兩方面的效應，以“民生”為目標的服務型公共支出能否真正改善居民收入呢？表3顯示，從要素回報來看，無論是公共投資還是消費擴張，均拉升了勞動力的平均價格——前者通過增加勞動力需求，后者則帶來了技術溢價（skill premium）；但顯然在公共消費（PUBCON）情景下，勞動力要素價格的提升幅度較大，尤其是中低學歷勞動者由于健康和教育水平改善而獲益匪淺。資本收益率在公共消費（PUBCON）情景下基本未受影響，反而在公共投資情景（PUBINV）下有略微降低，說明中國社會的資本并不稀缺。中高水平的勞動力供給僅在公共消費（PUBCON）和轉移支付（TRANS）政策下有顯著增長。綜合起來，公共消費政策下勞動力總收入擴張最高，是基準情景的2.4倍，其次是轉移支付（1.7倍）和公共投資情景（1.2倍），私人投資戰略使勞動力收入降低了約30%。

判斷公共支出方式的有效性還需要考量合適的福利指標。一般來說，消費是效用函數的關鍵決定變量，因而能夠近似地反映福利變動。圖5灰色橫條代表各個情境下居民（私人）消費相對于公共支出擴張前的增長率，結果顯示，除了私人投資，其他所有情景下的私人消費都隨著勞動總收入的增加而增長：轉移支付由于將100%的額外公共資源直接用于增加居民可支配收入，因而對消費的促進作用最大；公共消費一方面減輕了居民在醫療、教育上的支出負擔，另一方面政府購買也擠占了居民可使用的商品和服務總量，所以對消費的綜合效果要弱于轉移支付。當然，僅僅考察私人消費不夠全面，因為當政府公共產品供給變化時，居民效用也會受到影響。所以本文還計算了Hicks等價性變化 作為居民福利測度指標，由私人消費改變產生的效用變化為EV（t）=[（Ut-U0）/U0]I0，假設公共總支出GEXP中對k產品的購買為Gk，則包含公共消費的EV為 。圖5斜紋橫條描繪了EV指標的變動情況，顯然，如果將公共和私人消費一并考察的話，則PUBCON下的EV增長率將反超TRANS情景，說明消費導向的公共支出政策比其他選擇更能有效地提高居民的綜合效用或福利水平。

再看公共支出政策對收入分配的影響。圖6進一步考察了收入差距的3種衡量指標——城鎮高低收入群體平均收入之比、城鎮貧困線上下居民人數之比以及城鄉居民收入之比。在服務主導的政策情景中（PUBCONS和TRANS），勞動收入占比從53%上升到60%左右，而資本收入占比則相對下降，因而收入分配效應更有利于被雇傭勞動者不利于個體經營者和企業主；而投資主導（PUBINV和PRIVINV）政策的再分配效應則恰恰相反。由于最高收入階層主要由資本所有者構成、而依靠工資生活的普通勞動者是中低收入群體的組成部分，所以貧富階層收入差距在PUBCONS和TRANS情境下較基期下降，而在PUBINV和PRIVINV情景下進一步擴大。轉移支付情景（TRANS）最大限度地縮小了城鄉差距。公共消費（PUBCON）由于顯著地提高了中低水平勞動力價格，因而在降低貧富收入差異上取得了最突出的效果；但是對城鄉差距的緩解作用略低于轉移支付，原因可能在于城市居民比農村居民更有機會享受政府資金支持的學校、醫院等公共服務。側重投資的公共支出政策雖然能夠促進增長，卻幾乎沒有改善收入不公平。遺憾的是，幾乎所有政策情景都未能顯著減少貧困線以下人口規模。

注：貧困線適用聯合國當前標準，即每人每天生活費為1.25美元。

圖6公共支出方式對收入差距的影響

通過模擬公共支出對產出和居民收入、福利、分配的影響，本文揭示了一個深刻的政策矛盾：投資導向的公共支出戰略能夠通過需求驅動效應即刻促進經濟增長，卻無法改善低收入群體的分配狀況；側重于消費和轉移支付的公共支出戰略能夠縮小居民內部收入差距、并通過提高TFP產生持久的增長效應，不僅高于投資對經濟的促進作用，而且將會推動居民消費和效用的提升，提高勞動者（尤其是中低水平）的邊際報酬、改進收入分配的公平度。但是，生產投資導向的公共支出的效果是即時的、在短期能夠顯現的，而服務性公共支出的供給方面的效應卻有相當長的滯后期。因此，發展中國家的政策制定者必須在短期和長期目標中做出選擇，在當前利益和未來的福利與公平之間進行權衡。

（二）政策實驗2

政策實驗1表明，政府在獲得額外的財政收入前提下，將更多的資金投入教育和醫療等公共消費項目將會產生持久的增長和公平效應。那么，在預算約束不變時，能否將教育作為最優先發展部門，從其他部門抽調資金支持教育呢？政策實驗2假設公共教育支出增長15%，而其他支出類型總和降低15%，并通過模型預測勞動力供給、回報率及收入所受的影響，這里將同時考慮公共教育投資對需求的帶動效應和對勞動要素的生產率改善效應。假設總勞動力增長率與預測區間平均人口增長率2.5%相同。

表4教育優先的公共支出政策的經濟影響

基準情景 教育擴張情景 基準情景 教育擴張情景

勞動供給增長率 GDP增長率 6.4 6.7

低（無）學歷 2.5 1.7 儲蓄和投資（%GDP） 29.9 30.1

中等學歷 2.5 2.8 勞動總收入增長率 8.3 7.7

高等學歷 2.5 2.9 資本總收入增長率 1.4 1.9

居民收入增長率

城鎮低收入 4.2 3.3

工資率增長率 城鎮中等 5.5 4.9

低（無）學歷 3.1 6.2 城鎮高收入 8.3 8.7

中等學歷 4.6 4.0 鄉村低收入 2.2 2.3

高等學歷 4.7 4.3 鄉村中等 4.2 4.4

鄉村高收入 6.1 6.5

表4模擬結果顯示，受教育勞動者供給的增長率比基準情景提高了0.3-0.4個百分點，而未受教育勞動者的增長率則比基期值有所下降。與此相對應的是，中高學歷者由于供給相對富余而工資率的增長速度放慢，而低學歷者由于變得稀缺而工資增長率顯著提高，不難預見在未來，剩余的非熟練勞動者（當前可能處于失業狀態）將重返就業市場，這種流動直到工資率降至預期最低水平（基準情景工資率）才會停止。為什么教育投入的增長反倒導致整個經濟的平均工資增長率下降呢？可能的解釋是：公共投入向教育傾斜使得生產建設性公共投資的絕對水平下降，加上中國長期存在的私人投資不足的問題，導致社會資本積累不夠，未能滿足快速增長的中高水平勞動力對資本的需求；當熟練勞動者數量的增加沒有充足的資本增長相匹配時，勞動生產率及工資水平將會受到限制。這一點恰好印證了現實中的現象——高校畢業生逐年增長，但是政府和企業部門能夠提供的就業機會有限，導致高學歷人才大量富余和閑置進而壓低了高學歷勞動力的工資率。而相較于高學歷勞動力，中等學歷勞動力的收入增速下降更大，因為低學歷勞動者的替代性遠遠大于對高學歷勞動者。

積極的方面是，在公共教育支出增長帶動下，GDP增長率略有提高，但考慮到TFP對教育投資高達0.4的彈性，0.3個百分點的提升幅度卻相當有限。原因依舊來自兩方面：第一，被擠占的公共投資導致需求對生產的直接擴張效應減弱；第二，勞動力供給的增長加快，高于儲蓄投資率的增長速度0.2%，這樣新增加的勞動者可能得不到相應的工作機會和設備。由此可見，政府在重視人力資本培養的同時，也不能放松物質資本的深化。隨著中高級教育背景勞動者的增長，資本變得相對稀缺，資本回報率自然在增速上快于勞動回報率，資本收入的增長幅度大于工資水平，成為推動私人投資的激勵因素。而土地作為資本的一部分，農村居民擁有土地并獲得土地租金收入，進而在某種程度提高自身在收入分配中的地位，雖然幅度并不算大。然而，不容忽視的是，城鎮貧困及中等居民的收入增長降低，原因在于這一群體主要是沒有資本收入的中高等教育水平勞動者；正如前文所述，此類型勞動力在公共教育投資擴張后變得相對富足，同時有面臨大量農村勞動力替代的威脅，收入情況惡化就不足為奇了。與此相反的，卻是具有低等或者毫無教育背景的農村人口從不熟練勞動力稀缺溢價中得到好處。

綜上所述，收入提升最顯著的是農村居民組和城鎮高收入組，前者獲得數量可觀的土地租金以及低水平勞動力稀缺租金而提高了自身在收入分配中的相對地位，后者包括企業主和個體經營者，他們的收入地位隨著資本回報率的上升愈加提高。與政策初衷恰恰相反，由中高教育程度熟練勞動力構成的城市貧困及中等群體收入增長反而顯著降低。圖7沿用圖6的3個指標描述對收入差距的影響，并且加入城鎮高收入與中等收入組收入之比。城鄉差異由基準時期的3.96下降到教育擴張情景下的3.02，主要得益于農村居民平均收入的提高和占城鎮人口多數的受教育雇傭勞動者工資率相對下降；城鎮高收入和低收入居民的差距卻由14.89提高到16.51，而高收入與中等收入的差距由6.47提高到7.33，分別擴大了11%和13%；貧困線以下人口數量依然變動不大。因此，通過犧牲其他公共產品而優先發展教育將損害依靠工資生活的普通勞動者的利益，這一結果恰恰與政策的初始目標是相悖的。

圖7公共支出方式對收入差距的影響

模擬結果顯示，單純地增加公共教育支出雖然有助于經濟總量增長，緩解部分弱勢群體的貧困狀況，卻無法改善甚至惡化了收入分配的公平度。為了消除這種負面影響，必須同時實施其他的政策措施以支持教育支出擴張戰略。其中較為關鍵的是提高對勞動力的需求。否則，由于熟練勞動力供給和需求的不協調，教育投資擴張也只能對扶貧濟困起到有限而寥寥的作用；如同當前的中國，很多受過教育甚至學歷較高的勞動者由于工作機會的缺乏依然貧窮。以上結論的政策含義很明顯：加強人力資本的扶貧戰略必須由充足的公共或私人資本積累作為補充，這樣才能保證占貧困人口主力的中低教育水平勞動者報酬率增長，社會的總體收入水平和公平度得以提升。如果大規模擴張資本有難度的話，增加勞動力需求的最有效措施就是改革教育產出結構，使其生產出的人力資本類型更好地迎合當前的經濟結構和就業市場，盡可能地降低結構性失業。

（三）政策實驗3

政策實驗1強調了教育和醫療等服務型公共支出的重要性，同時政策實驗2又提醒不能在擴張教育的同時削減公共投資，那么，在有限的預算約束下，如何有效地降低公共支出是政府的當務之急。現存的養老保險基金是政府未來需要長期背負的包袱，那么，中國能否通過提高退休年齡的方式，降低養老金支付額，為政府消費和投資節省資金呢？政策實驗3將探究這一提案的經濟和社會影響。

其一，社會保障和宏觀經濟影響。圖8對比了兩種情景下養老金收支缺口的演化路徑。如果不實行改革，養老保險收入由2013年的1.56萬億元擴大至2070年的44.5萬億元，而支出規模則由1.33萬億元增加至120.6萬億元；賬戶將在2031年左右出現收不抵支的狀況，收支逆差將在2070達到76.1萬億。如果延遲退休，那么資金缺口首次出現的年份將延長至2040年以后，在此之前收入增長速度快于支出，每年都有結余；2070年赤字額為34.8萬億，幾乎是不改革時的一半。顯然，養老金虧空額越低，政府的社保負擔越輕，可以節省下資金更多地用于公共服務和建設投資。

圖8延遲退休對養老基金缺口的影響

為了應對退休年齡的延遲和養老金收益的降低，居民將增加勞動力供給和儲蓄，同時降低消費以彌補退休后養老金收入降低的損失。但是在政策施行的最初5年內，這些響應總體來看非常小，因而社保繳費率并未立刻明顯下降，而僅僅是增速放緩，并在2045年左右達到最大值20.06%（圖9a），這一年以后，所有世代都將按照推遲后的年齡退休并領取養老金，因而繳費率始終保持下行狀態。

圖9延遲退休政策對居民負擔率的影響

失業率的相對變化來源于凈工資的變動，對于青年群體，社保繳費率降低帶來其隱性稅負率下降及凈收入增加，同時極大抬高了閑暇的機會成本，青年勞動力供給相對增加，反而導致這一群體失業率的上升——改革頭年最年輕工齡人口的失業率由9.42%增加到9.55%。相反，中年勞動力面臨的則是隱性稅率的增加和凈工資收入的減少，因為他們不僅退休后領取的養老金減少，而且退休前并未趕上社保貢獻率的大幅降低，因而中年勞動者供給減少，反而使其失業率降到基準情景以下——改革初期最年長勞動者的失業率由16.17%下降到15.89%。由于整個社會處于人口老齡化狀態，所以總體失業率在預測區間的路徑比基準情景略低（圖10）。

圖10延遲退休對失業率的影響

最后，隨著養老保險支付的減少和失業率的降低，政府得以削減對養老及事業保險基金補貼和公共支出，這樣在整個預測區間，居民的綜合稅收負擔相對于基準情景將平均減輕約7.3%（圖9b）。

其二， 福利和收入分配影響。根據Hirte（2009），效用變化可以分解為額外稅收負擔（excess burden）變動和收入效應（income effect）變動，而收入變動能夠進一步分解為要素收入變動（本文為0）和凈社保收益變動，其中社保收益變動由養老和失業保險收益減去社保繳費。以上分解可以通過效用最大化方法、預算約束以及市場出清條件推導得到。表5計算了各個世代居民改革實施前后的等價性變化EV，以衡量其效用變動ΔU，并將ΔU分解為額外稅收負擔ΔE和社保凈轉移支付變動ΔS——ΔS代表凈社保收入增加、-ΔT代表稅負降低。最后一行則是所有世代居民貼現到改革初始年份的效用變動率總和。

表5效用變動的分解

世代 ΔU ΔS -ΔT

1921 0.12 0.04 0

1931 0.28 0.18 -0.02

1941 1.33 2.04 -0.45

1951 0.27 0.72 -0.36

1961 -0.69 -0.34 -0.44

1971 -1.57 -0.91 -0.79

1981 -2.36 -1.51 -1.22

1991 2.88 1.77 1.48

2001 3.57 2.01 1.62

2011 4.24 2.29 2.35

∞ 4.5 1.83 1.85

∑ 0.6 -0.03 0.64

ΔU顯示，在改革初期已邁入退休年齡的居民（1951年及以前出生），并未受到政策調整的影響，養老金領取總量不變，因而沒有遭受效用損失。改革年份處于青年階段的群體以及更加年輕的居民（90年代以后出生）效用水平有所上升；而改革時正處于中年的世代（1961-1981出生）效用則有所退化。為什么只有年齡稍長的勞動者遭受損失，而年輕和未來世代實際都是收益群體呢？

對于90后以及更加年輕的未來世代，社保收益ΔS為正值，因為延遲退休的政策將推動社保繳費率不斷下降，所以年輕世代將在相當長的工作生涯中享受社保繳費負擔降低帶來的好處，這種正面影響甚至要大于養老金領取時間推遲帶來的損失。同時，平均稅率也是隨著時間不斷下降，進一步降低了未來世代的稅收負擔ΔT。根據圖9，社保繳費率和平均稅負率的下行都是經過一段時間才逐漸顯現，而中年勞動者已經在過去的很多年份繳納了高額的社保費用，又沒有剩余的工作時間充分享受低稅率，因而其終身收入和效用有所下降。

綜上所述，代際再分配的結果是將大部分效用從中年居民轉移至年輕和未來世代，同時一小部分轉移到已退休的老年居民身上。所有世代福利總和略有上升——總的貼現效用大約提高了0.6%。

五、結語

在制定公共支出政策時，政府是選擇有利于生產建設性的公共投資，還是側重社會服務的公共消費？為了回答這個問題，需要全面考察不同導向的公共支出對經濟增長、居民收入與分配公平的影響。本文利用多部門動態CGE模型，模擬并預測了在投資導向、消費導向和轉移支付導向的公共支出戰略下，部門產出、GDP、居民收入水平和差距的變動情況。比較發現，消費主導型的公共支出政策雖然在短期內對GDP的增長作用有限，但卻能夠有效提高國內需求，并引導生產資源從出口流向內需市場；長期來看，能夠通過供給效應刺激TFP的提高，帶來經濟增長率的回升，但是這種效果具有一定的時滯性。同時，強調消費和轉移支付的公共支出結構可以增加勞動報酬，改善以EV測度的福利指標，并且在最大程度上縮小高低收入群體之間以及城鄉居民之間的收入差異。

但是，上述模擬結果是在假設政府財政收入出現額外增加的基礎上得出，換句話說，在保證其他支出類別絕對量不降低的前提下，相對增加社會服務類公共支出可以產生以上種種好處。那么，在既定的預算約束下，可否犧牲生產性投資以加大教育醫療等公共服務投入呢？模擬結果顯示：這樣做雖然能夠增加熟練勞動力供給，但由于資本積累下降導致就業機會不足，這部分勞動者將相對富余，反而造成失業率上升，工資率下降；對GDP的增長貢獻也十分有限。另一方面，資本、土地等回報率相對抬高，勞動報酬相對下降，一部分受過教育的中高水平勞動力收入地位反而降低，結果是加劇了貧富不均。這說明，國家在施行科技興國、教育扶貧戰略的同時，必須不斷加強資本深化，否則，將出現越來越多“學歷越高反而越窮”的反常案例。

以上兩點說明，對于當前的中國，社會服務支出的確需要加強，但“拆東墻補西墻”，通過削減建設投資以擴張服務支出的做法并不可取。那么強化公共服務所需要的資金從何處來？這是政府亟待解決的問題。本文考慮了一種方案——通過提高退休年齡以降低政府的社保負擔，節省公共支出，并模擬了延遲退休的經濟和福利影響。結果表明，這項政策將推遲養老金缺口出現的時間，將各年份的收支缺口減至原先的一半，并在未來逐步降低居民的社保繳費和綜合稅收負擔，對失業率也有一定的遏制作用。顯然，延遲退休的措施減輕了政府和居民雙方的支出責任，對于增加公共產品的供給、促進私人消費都有積極的作用。從效用變動的角度來看，改革前已經退休的居民未受太大影響，年輕和未來世代的效用得到提高，而改革時處于中年的勞動者卻遭受了損失。因此，這是一個代際的效用轉移過程，整體看來，所有世代的效用總水平略有增長。

最后需要指出的是，本文的研究存在兩點局限性。首先，僅僅探究了不同公共支出戰略對經濟增長、居民收入和分配公平度的影響，而政府在進行公共財政決策時，需要考慮的內容無疑是多方面的，尤其是產業結構優化、投入產出效益提高、資源環境合理利用等，也是衡量支出政策有效性的重要標準。第二，政策模擬中沒有包含“混合型”支出戰略。既然投資型支出有利于當前經濟增長，而服務型支出有利于長期增長與收入改善，那么能否找到一個最優的公共投資與消費之比，在短期和長期最優之間進行折中，既保持當前適度增長，又實現長遠的收入提升呢？在以后的研究中，可以考慮利用多目標決策系統，對公共資金進行合理化配置，以期達到長短期目標之間的動態平衡。

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Public Spending and Quality Economic Growth： Policy Experiment In A Multi-Sector CGE Framework

Zhang Xiaodi

（Institute of Economics， Shanghai Academy of Social Sciences；School of Economics， Fudan University）

Abstract：One of the important criteria for the quality of economic growth is whether it enhances peoples well-being， and the orientation of public spending policies may influence households income， employment， welfare and equality. Productive public investment promotes growth significantly in the short run， but contributes little to improvement in peoples income and equality. Public consumption and transfer have positive impacts on long-run factor accumulation， workers income and utility. However， shifting resources from productive investment to public services like education and health care will aggravate employment and wealth gap， as the the growth of physical capital cannot match the increasing human capital. Instead， raising retirement age will not only fund public services and transfers adequately， but also lower households tax burdens and unemployment rate.

Key Words：Quality of Economic Growth； Orientation of Public Spending； Multi-Sector CGE； Policy Experiment

■責任編輯汪曉清