作為治理工具的自愿性標準：理論、現狀與未來

摘要：自愿性標準是以市場驅動和社會協商為基礎的治理體系。作為標準體系的重要組成部分，自愿性標準已成為協同治理和私人治理的基本工具。然而，我國現有標準化立法與科技政策不足以為自愿性標準發揮其治理工具功能提供周全的制度保障。改革現有標準化體制是我國現階段標準化工作的首要任務。標準化體制的改革應在法治化框架內進行，堅持自愿性標準與強制性標準二分的理論認識，堅持自愿性標準體制改革的市場化方向。在制度建設方面應積極搭建自愿性標準信息服務平臺，促進自愿性標準體制的內部民主治理機制，并積極營造自愿性標準自由、公平競爭的外部環境。

關鍵詞：自愿性標準；強制性標準；治理工具；標準化法

“多一些治理，少一些統治”是21世紀人類政治文明變革的發展趨勢。在我國，黨的十八屆三中全會也將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。在以風險控制和技術塑造為重要特征的當今人類社會，標準扮演著重要角色。源于治理主體的多元化，以市場驅動和社會協商為基礎的自愿性標準日益成為治理的工具。本文在辨析自愿性標準范疇并理論闡釋自愿性標準作為治理工具的基礎上，通過梳理自愿性標準在中國立法與政策中的現狀，為發揮自愿性標準的治理工具功能，提出未來標準化體制改革的基本原則和若干制度建設，以為中國標準化法制的建設與完善有所裨益。

一、自愿性標準：作為治理的工具

（一）自愿性標準辨析

無論在理論上，還是實踐中，標準都是一個極為復雜的問題，標準的類型化認識有助于降低這一復雜性。自愿性標準和強制性標準被認為是標準體系的兩個主體部分。自愿性標準與強制性標準二分法，是從標準是否具有來自于法律的強制實施力這一角度進行的劃分，這一分類的科學性及其重要意義獲得諸多學者的肯定（胡彩梅等，2010）。然而，在不同法例中，關于標準的上述類型化表述有所不同。在WTO框架下，標準的范疇僅限于自愿性標準，強制性標準則屬于技術法規（Technical Regulation）范疇。在我國，國家標準（GB/T20000）《標準化工作指南》直接援引ISO/IEC（國際標準化組織/國際電工委員會）1996年的第2號指南關于標準的界定，即認為標準是為了在一定范圍內獲得最佳秩序，經協商一致制定并由公認機構批準，規定活動或活動結果的供通用或重復使用的規則、指南或特性。在這一框架下，標準既可是自愿性的，亦可是強制性的。對標準的使用人而言，可將標準視為一個“連續統”（Continuum），即使用人擁有不同程度的選擇自由。在這一連續統中，其中一端是強制性標準，另一端是自愿性標準，位于中間地帶的則是政府制定的推薦性標準以及具有事實上一定約束力的私人制定的標準。盡管位于中間地帶的那些標準也是自愿性的，但如果生產者不采用這些標準，可能要面臨無法進入相關市場的問題，因為現有市場已廣泛接納了這類標準，這也源于標準的網絡效應。由標準引發的這一作用有可能會造成市場壟斷、阻礙技術創新與應用、限制消費者選擇等系列不良后果。現代反壟斷最新立法對此問題表示十分關注，其中歐盟反壟斷法指南將他人能否自由開發可替代性標準以及能否自由生產不符合特定標準的產品作為評估某一標準化協議是否會產生壟斷影響的重要因素（于連超，2012a）。

關于標準最近的理論認識，是將其按制定標準的主旨或利益取向的不同，劃分為公標準和私標準，前者表達的是“顯規則”，后者表達的是“隱規則”（李春田，2014）。這里的私標準主要是指那些由企業、企業聯合以及行業協會等市場主體自我規制（Self-regulation）而制定的標準，或者稱之為私有標準（Private Standards）（于連超，2012b）。公標準則是由政府等公共組織制定的標準。然而，公標準并非全然是強制性的，私標準亦非全然是自愿性的。私標準的自愿性程度取決于推行該標準的主體支配權力的能力和形式，即使由于采納私標準的主體擁有足夠的市場力量，以至于該私標準在商業意義上具有了事實上的強制性，但是還不具有公標準法律意義上的強制性。然而，私標準可能會被具有公權力的機構采納，由此私標準的遵從便是強制性的，即為法律授權的私標準。如歐盟有關電信和電子產品的CE標志指令便引用了ISO9000系列標準。公標準的形式主要是政府頒布的法規，并在政府權力范圍內獲得強制性。與此同時，政府也會頒布一些自愿性標準，有學者將此類標準稱為“可選的法律”（Optional Laws）（Brunsson， N. et al，2000）。在我國，現行《標準化法》框架內的推薦性標準也具有強烈的公標準屬性，然而它在實施力上則是自愿性的。可見，標準的“私”與“公”屬性與標準的“自愿性”與“強制性”并不是一一對應的關系。然而，私標準的自愿性是其本然屬性的體現，而公標準的自愿性則是政府倡導性的表達。

（二）自愿性標準作為治理工具的理論分析

治理（Governance）一詞源于古希臘語和拉丁文，其本意是控制、操縱和引導。但是，治理一詞有多種含義，并在不同場合使用。近些年來，治理理論發展成為政治學中的一個重要理論。聯合國全球治理委員會認為，治理是各類公共的或者是私有的機構管理其共同事物的諸多方式的總稱。治理是一個過程，不是一整套規則或一種活動；治理的基礎是協調，而不是控制；治理既涉及公共機構，也涉及私部門；治理是一種持續的互動，而不是一種正式的制度（俞可平，2000）。同時，治理強調政府與公民兩方角色都要進行變換，政府能力主要表達為整合、動員與管制等方面，公民則成為積極的決策參與者、公共事務的管理者和公共政策的執行者。此時的政府與公民是“共治”關系，強調公民的“共享權”，即作為國家成員的公民要求政府保障其能夠共同享有資源和利益的權利（羅英，2013）。其中，在公民的這一參與過程中，第三部門將成為重要的組織載體（王詩宗，2009）。在很大程度上，治理是相對于“統治”這一概念而言的。從傳統社會的統治走向現代社會的治理被認為是人類政治發展的普遍趨勢。盡管治理是一種政治行為或過程，它表達了一定的政治價值，但治理的技術性因素要重于其價值性因素。治理主要表達了國家的工具理性，即治理是實現一定的社會政治與經濟發展目標的手段，相對于國家的統治體制而言，治理體制是一種工具理性（俞可平，2015）。現代治理背景下，標準已然成為治理的工具。與治理權威主體的多元化相一致，現代標準化活動的主體亦是多元化的，包括政府機構、社會中間組織和企業。其中，標準被視為政府管制的重要政策工具。在政府管制工具譜系中，標準處于低干預強度的信息管制和高干預強度的事前批準之間的地帶。而目標標準、性能（產出）標準和規格（輸入）標準分別代表不同的干預強度（安東尼·奧格斯，2008）。

20世紀90年代以來，全球范圍內權力逐漸具有多極性、復雜性和流動性、分散性，國家不再是國際關系、經濟調節以及與地方政權關系等事務的中心（讓-皮埃爾·戈丹，2010）。這一背景下，治理也多以協同治理（Collaborative Governance）和私人治理（Private Governance）的方式表達出來。如今是一個多元治理力量共存的環境，政府不再是“干預與否”以及“少干預”的問題，而是在眾多非政府組織以及其他社會自治力量開展治理行動的過程中，政府如何“不厭其多”地提供服務和引導，建立起共同（或協同）治理的體系（田培杰，2014）。后工業化進程中所向往的是服務型政府，而服務型政府應當以“他在性”為導向，應當確立起“他在性”的原則（張康之，2014）。而協調治理實現了政府與市場對社會公共事務的合作管理，這也是公共利益最大化的治理過程，是治理的一種理想狀態，即善治。在政府與市場主體協同治理框架下，自愿性標準成為重要的政策工具，此時由政府推出的自愿性標準代表著公共利益，表達著政府對市場的指導與倡導。而在市場自治領域，則屬于私人治理發揮作用的空間。由跨國公司或者企業聯盟推出的自愿性標準，表現為一種私有的、非政府的以及以市場為基礎的管制體系，來管理跨國公司和全球化的供應和銷售網絡。這一自愿性標準體系的權威性、合理性以及執行力并不來自政府，而是來自于市場。由社會中間組織制定的標準也已成為自愿性標準體系的重要組成部分。在美國，一百多年來的標準化活動最初是由民間組織根據經濟社會發展需要主導發展起來的。市場驅動和以民間組織為主體是美國標準化體制的兩大基點，民間組織包括科學和專業學協會、貿易協會以及測試和認證組織，其中很多組織在國際上都有很大影響力，主導或參與本領域國際標準的制定。國家標準和專業團體標準是整個美國標準體系的主要構成部分，前者包括美國國家標準協會（ANSI）認可的標準制定組織（SDO）制定的標準、ANSI與政府部門共同制定的標準以及ANSI和其他認可的標準組織聯合制定的標準；后者則是標準制定組織制定的未被ANSI認可的標準，但二者均屬于自愿性標準范疇（劉春青等，2012）。此時，由市場驅動和社會協商為基礎的自愿性標準已成為治理的基本工具。面對現代市場經濟中的種種利益沖突，自愿性標準體系中的自愿規則以及與之關聯的合格評定（Conformity Assessment）和標簽機制為市場主體提供了更廣泛且更可接受的解決問題渠道（John J. Kirton et al，2004）。當然，違反自愿性標準規則并不會受法律的制裁，但應接受市場和社會的懲罰。實踐中，自愿性標準體系所代表的治理機制遍布農業生產、食品加工、工業產品制造、公共管理與服務提供等幾乎所有的產業部門，成為普遍存在且蓬勃發展的治理機制。

二、自愿性標準在中國的現狀：立法與政策

（一）標準體系中的自愿性標準

標準體系一般是指為實現確定的目標，由若干相互依存、相互制約的標準組成的具有特定功能的有機整體，其中標準綜合體是一種具有特定目的的標準體系（梁麗濤，2013）。在我國現行標準化法制框架下，標準體系由國家標準、行業標準、地方標準和企業標準四級標準構成。但是，現有立法并沒有關于自愿性標準的明確界定。依《標準化法》規定，國家標準、行業標準與地方標準三類標準可分為強制性標準和推薦性標準。但該立法文本也沒有對推薦性標準的內涵做出明確界定，而是采用排除法，在界定強制性標準的基礎上，認為強制性標準之外的標準即為推薦性標準。推薦性標準屬于自愿性標準范疇，并不具有來自法律所賦予的強制約束力，即市場主體完全按照自愿原則自主決定是否采用。據統計， 2006-2013年間，推薦性國家標準占整個國家標準體系總量的比例平均值高達86.37%。2006-2011年間，推薦性行業標準占整個行業標準體系總量的比例高達91.96%（中國標準化研究院，2012）。截止2013年底，我國累計備案地方標準共計27658項，其中推薦性地方標準24221項，約占87.57%（中國標準化研究院，2014）。由此可見，在國家標準、行業標準與地方標準三類標準體系中，自愿性標準占據了絕大多數份額。在我國現行《標準化法》框架下，自愿性標準體系包括政府主導制定的自愿性標準和市場主導制定的自愿性標準兩個基本層面，前者表現為推薦性標準，有推薦性國家標準、推薦性行業標準和推薦性地方標準；后者有聯盟（團體）標準和企業標準（如表1所示）。

表1自愿性標準體系類型及其法律淵源表

基本層面 具體類型 法律淵源示例

自愿性標準體系 政府主導制定的自愿性標準（推薦性標準） 推薦性國家標準 《標準化法》第7條規定：“國家標準、行業標準分為強制性標準和推薦性標準。保障人體健康，人身、財產安全的標準和法律、行政法規規定強制執行的標準是強制性標準，其他標準是推薦性標準。”

推薦性行業標準

推薦性地方標準 《地方標準管理辦法》第3條規定：“法律、法規規定強制執行的地方標準，為強制性標準；規定非強制執行的地方標準，為推薦性標準。”

市場主導制定的自愿性標準 聯盟（團體）

標準 《深化標準化工作改革方案》強調“培育發展團體標準”；山東省《企業聯盟標準管理辦法（試行）》、寧波市《聯盟標準與標準聯盟組織管理辦法（試行）》等。

企業標準 《標準化法》第6條規定：“企業生產的產品沒有國家標準和行業標準的，應當制定企業標準，作為組織生產的依據”；《企業標準化管理辦法》、《企業產品標準管理規定》等。

企業標準是作為市場主體的經營者對其企業范圍內需要協調、統一的技術要求、管理要求和工作要求所制定的標準。企業標準具有兩項基本功能，一是作為企業進行技術積累和存檔的形式；二是作為企業內部一項強制執行的技術指令（王平，2015）。企業標準的制定與實施完全是企業內部的事務，因此，企業標準是典型的私標準，也是典型的自愿性標準。目前，我國對企業標準實行“備案制”監管。關于企業標準的立法文件主要有《企業標準化管理辦法》、《企業產品標準管理規定》以及《食品安全企業標準備案辦法》等。近些年來，聯盟標準成為自愿性標準新的表現形式。聯盟標準被視為團體標準的一種類型，主要是指由某一產業或某一行業內的數個成員自發形成組織或聯合，為本產業或本行業的共同利益，經協商一致而共同制定并承諾制定的標準體系。從秩序角度來看，聯盟標準是為了滿足企業和行業生產發展的利益需要，由市場主體自發組織制定，進行自我規范的秩序選擇。目前，我國聯盟標準的組織形態主要有兩種，一是制定并實施標準的聯盟，如國家半導體照明工程研發及產業聯盟；二是實施標準的聯盟，但不制定標準，如數字電視產業聯盟。我國在立法層面還沒有關于聯盟標準的明確規定，而主要散見于部分標準化政策和一些地方性的試行規定。《標準化事業發展“十二五”規劃》指出，促進聯盟標準的有序發展是進一步完善標準體系的必要內容。《深圳市知識產權與標準化戰略綱要（2011-2015年）》強調在專利聯盟和標準聯盟的基礎上，進一步推動企業、科研機構以及中介組織以技術標準和專利許可為紐帶構建產業聯盟。在聯盟標準管理制度建設方面，許多地方質量技術監督部門制定了聯盟標準管理辦法，如2009年山東省質量技術監督局制定的《企業聯盟標準管理辦法（試行）》，2013年寧波市質量技術監督局制定的《寧波市聯盟標準與標準聯盟組織管理辦法（試行）》，這些辦法對聯盟標準的管理主體、制定發布程序以及備案管理等具體問題做了規定。可以說，我國已形成了支持聯盟標準發展的政策環境。但是，聯盟標準的法律定位并不明確，地方政府的管理方式也可能會束縛聯盟標準的發展。此外，國際上普遍存在的協會標準也是自愿性標準的重要形態。但我國現行《標準化法》并沒有對協會標準做出規定，而行業標準和協會標準是完全不同的概念，二者在自愿性、靈活性、開放性和先進性、國際性等方面存在根本差異。在未來《標準化法》中引入協會標準，將現行體制中的行業標準有計劃、區別性地轉化為協會標準被視為重要的改革方向（劉瑾等，2012）。

現行標準化立法與標準化政策并沒有專門針對自愿性標準做出規定或做較為具體的規劃，而主要是從標準體系建設與完善角度提及自愿性標準。目前，我國的標準化體系不夠健全，而一個成熟的標準治理體系被認為應有三大板塊構成，即政府、社會組織和企業三大板塊構成整個標準化“三位一體”的社會架構（廖麗，2014）。可見，作為治理工具的自愿性標準應得到標準化立法與政策的重視，否則僅強調強制性標準的標準體系將是一“跛子”。國務院2015年3月頒布的《深化標準化工作改革方案》明確指出，我國標準體系不夠合理，這已經不適應社會主義市場經濟發展的要求。其中突出問題主要表現為政府主導制定的標準比重過高，且主要集中在應由市場主體遵循市場規律制定的一般性產品與服務標準；在經濟社會發展中發揮重要作用的團體標準在我國現行《標準化法》中沒有明確的法律地位；對企業標準的過度行政干預抑制了企業標準創新的積極性。因此，完善標準體系將是整個標準化工作的基本目標。

（二）科技政策中的自愿性標準

標準以科技和經驗的綜合成果為基礎，是科技創新的重要載體。標準制定與實施也是科技創新成果普及傳播與產業化、市場化的過程。因此，標準化工作實質上也是科技工作的一部分。在我國，由于標準化立法不盡完善，科技政策在扮演著標準化活動重要支撐力量的角色。同樣，科技政策也是自愿性標準體系的重要基礎和支撐力量，其中既有科技綜合政策、科技專項政策，也有標準與科技協同發展政策，內容涉及改革基礎科研制度、完善市場主導機制、強化獎勵激勵措施等方面（如表2所示）。

表2與自愿性標準相關的科技政策類型、淵源與內容

政策類型 政策淵源示例 政策內容

科技綜合政策 國家中長期科學和技術發展規劃綱要

（2006━2020年） 改革基礎科研制度；完善市場主導機制；強化獎勵激勵措施等。

科技專項政策 國家“十二五”科學和技術發展規劃

標準科技政策 “十二五”技術標準科技發展專項規劃

首先，科學研究是自愿性標準制定與實施活動的基礎性工作，而其中的科研體制也被認為是科技政策的基本內容之一。在我國，科技政策多年倡導要重視“產學研”相結合，但是科技創新與經濟發展兩張皮的問題還始終存在。科技創新活動與經濟發展活動被分割在不同的行政系統之中，這兩個行政系統的行為方式、價值導向以及社會脈絡等方面存在巨大差異，以至于現實中常出現科研的“曲高和寡”，阻礙了科技創新與經濟發展的互動和滲透（金周英，2002）。早在上世紀90年代我國就展開了“產學研”協同創新的組織與管理工作，但實際取得的成果并不多見。進入21世紀以來，政府積極推進獨立科研機構的企業化改革，試圖從體制上解決科研活動與經濟發展兩張皮問題。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》指出，要深化科研機構改革，建設“職責明確、評價科學、開放有序、管理規范”的現代科研院所制度。2012年4月，由教育部和財政部共同研究制定的“高等學校創新能力提升計劃”（即“2011計劃”）正式啟動。該計劃把協同創新機制建設作為重點，突破高校內部以及與外部的體制機制壁壘，促進知識創新、技術創新、產品創新的分割狀態向科技工作的上游、中游、下游聯合、貫通的方向轉變。改革與現代社會治理模式和市場經濟發展不相適應的科研體制是當今科技政策的重要任務，堅持政府私權謙讓與監督相結合的原則，建立尊重科研、民主治理以及權益合理分配的科研制度才能為自愿性標準體系的建設提供長久動力。

其次，企業是科技活動的主體，是自愿性標準制定與實施的中堅力量。目前，我國企業尚未真正成為技術創新的主體，自主創新能力不強。支持鼓勵企業成為技術創新主體是科技體制改革的重點任務。《“十二五”技術標準科技發展專項規劃》要求強化企業在技術標準創制中的主體地位。一方面，建立以企業為主體的產業技術標準創制機制，充分發揮企業在產業技術標準需求、投入、研制和應用中的主體作用。另一方面，引導和支持企業加強技術標準創制能力建設，如開展科技創新、標準研制和產業發展相互協同的企業創新發展模式試點示范；鼓勵科技型企業、企業技術研究院設立技術標準專門機構。標準聯盟組織是自愿性標準體系建設的重要推動力量，科技政策應為標準聯盟組織的生存與發展創造良好環境。《上海市標準化發展戰略綱要（2007- 2020年） 》表示要支持組建標準聯盟，即積極支持同產業領域內的大型企業對相關的同一性技術問題進行標準化發展的合作，進而組建標準聯盟以形成較大的市場影響力。自愿性標準是以市場和社會為基礎的，只有當企業及其聯盟組織成為自愿性標準活動的主體，才能使其成為真正的質量責任主體，正如《質量發展綱要（2011-2020年）》指出，要強化企業質量主體作用，促進企業創制標準和實施標準的能力，以提升整體質量水平，增強質量競爭力。

再次，促進科技創新與科技成果的應用是科技政策的基本任務，以至于眾多科技立法以“促進”“進步”和“振興”等名稱貫之。這涉及科技政策工具問題，科技政策工具是政府將政策目標轉化為具體政策行動的機制，亦即政策設計與政策執行的橋梁，恰當地選擇與使用政策工具是實現政策目標的關鍵。科技政策工具可在理論上分為供給方導向的政策工具，如對科研提供直接的資助；需求方導向的政策工具，如政府采購，包括標準購買；環境方導向的政策工具，如提供稅收優惠以及維護公平競爭秩序（陳勁，2013）。可見，要綜合運用科技政策工具，以促進自愿性標準體系的建設與完善。其實，早在上世紀90年代原國家質量技術監督局就制定了《標準化科學技術進步獎勵辦法》。后來，各部門也陸續出臺了相應的標準化獎勵辦法。如《醫藥標準化工作獎勵辦法》（1991）、《農業標準化實施示范項目資金管理暫行辦法》（2006）等，但這些辦法獎勵的對象范圍相對狹窄。《國家“十二五”科學和技術發展規劃》指出要進一步完善科技獎勵制度，充分發揮科技獎勵在引導科技發展方向和創新模式、激勵和表彰科技創新人才、促進社會進步和國家發展中的重要作用。《“十二五”技術標準科技發展專項規劃》則強調鼓勵將市場廣泛認可且具有明顯技術優勢的企業標準或聯盟標準制定為行業標準、國家標準；在高新技術企業認定、科技型中小企業創新基金申請中優先支持承擔或參與國際標準、國家標準、行業標準研制任務的企業。應當認識到，制定并實施積極的科技促進政策能夠為自愿性標準體系的建設與完善注入強大推動力。

三、自愿性標準的未來：兼論標準化法制的革新

（一）標準化體制改革的基本原則

如今，社會各利益相關方的協同治理以及市場主體的私人治理是經濟社會治理模式的發展趨勢。如前文所述，自愿性標準已成為協同治理和私人治理的重要工具。中國現行的標準化體制是由《標準化法》所確立的，這一部源于上世紀80年代的基本法具有濃厚的計劃經濟或者是計劃經濟向市場經濟轉變的痕跡。而由該法所確立的標準化體制，更多地側重強制性標準的管理，對自愿性標準的管理措施更多地具有行政干預色彩。這一體制對自愿性標準在現代治理背景下所扮演的角色和承載的功能難以提供周全的制度保障。因此，改革我國標準化體制是目前標準化工作的第一任務。首先，堅持標準化體制改革的法治化軌道。近些年來，中國標準化體制呈現出強烈的政策性、部門性和地方化，這勢必會威脅標準化體系的整體性和系統性。而法律則能為標準化活動提供穩定性和信任機制，進而能夠為標準作為治理工具作用的發揮提供根本性制度保障。法治也是善治的基本要求，沒有健全完善的法律制度，沒有對法律的充分信任和尊重，就沒有建立在法律之上的經濟社會秩序，就不會有善治。對自愿性標準而言，法律也可以有效筑建起抑制行政權力對市場自治不當干預的藩籬。其次，強調自愿性標準與強制性標準分類的理論認識。強制性標準主要承擔著風險控制與市場準入功能，它是政府進行經濟性規制和社會性規制的基本工具；而自愿性標準則是市場主體進行自我規制以及相關利益方進行共同治理的重要工具。前者是以政府為基礎的，主要是治理公共領域的秩序問題；后者則是以市場和社會為基礎的，主要是治理私人領域的秩序（程虹、劉蕓，2013），這應是標準化體制革新的理論認識。得此理論認識，才能對強制性標準與自愿性標準構建不同的監管模式。再次，堅持自愿性標準體制改革的市場化方向。市場經濟理念侵入到社會的每一領域是我們這個時代最重大的發展之一，標準化體制改革應體現市場經濟的內在規定性特征。既然自愿性標準的基礎是市場和社會，那么就應把其交予市場和社會去治理，而不是由政府來控制。當然，這并不否認政府可在其中扮演服務者的角色。如此，在標準化體制革新這一頂層設計工作的基礎上，再進一步展開健全并完善支撐標準化體系的法律規范與具體措施的工作。

（二）自愿性標準體系的制度建設方面

第一，搭建自愿性標準信息服務平臺。目前，由政府及其部門制定的推薦性標準是自愿性標準體系的主體內容之一，立法也明確表示要積極推動推薦性標準的實施，需要把這一立法表示的規則具體化，以增強實施效力。對由市場驅動和社會協商的自愿性標準而言，政府要積極搭建信息服務平臺。盡管現有立法對企業標準和聯盟標準實行“備案制”管理，但“自我聲明公開和監督制度”將是未來自愿性標準自我管理的基本模式，這也是市場主體責任自擔的法理要求。對自愿性標準，政府要轉變監管理念、創新監管方式、加強事后監管。為促進標準信息的及時公開與透明，促進對標準制定及其實施等情況的社會監督和同業監督，政府應積極搭建標準信息服務平臺，建立企業標準信息公開制度，由此可強化對企業的信用約束，進而保護消費者權益和保障公平競爭，這也是服務型政府的職責所在。在這一方面，我國相關領域的改革和制度建設已經啟動或正在規劃。《深化標準化工作改革方案》提出要放開搞活企業標準，建立企業產品和服務標準自我聲明公開和監督制度，逐步取消政府對企業產品標準的備案管理。今年下半年，全國標準化主管機構開始啟動企業產品和服務標準自我聲明公開和監督制度行業試點工作。

第二，促進自愿性標準體系的民主治理機制。“協商一致”與“反映了各相關方的利益訴求”是標準制定和實施的本然屬性。民主是標準的基本特征，這要求標準是各相關利益方協商一致的產物。對于自愿性標準的制定、實施與修訂活動而言，更是一個商談式的解決問題的過程。當這一過程被視為通過民主的進路進行技術風險評定活動的時候，標準組織內部機制的作用在很大程度上就是促進更多參與，包括標準制定、實施與修訂的全過程（伊麗莎白·費雪，2012）。這符合善治的基本要求，即參與。參與包括利益相關方對政治、經濟、文化等多方面社會生活的參與，離開自愿合作和對權威的自覺認同，就不會有善治。標準組織內部機制應該把目標定位于確保不同利益相關者都能夠獲得有意義的參與機會，從而進一步確保最后的決策是各相關方商談的產物。由此，方能克服壟斷、偏見和極權主義的影響，進而保障自愿性標準獲得權威性和執行力。民主是以保障個人權利為基礎的，促進自愿性標準的民主性絕不意味著對企業私益的限制或剝奪，對自愿性標準的監管需要以保障企業經營自主權、商業秘密權等私人利益為前提，否則會違背制度設計的初衷。“保障利益相關方充分參與，促進保障制修訂過程更加公開透明”是現階段我國標準化體制機制創新，強化標準制修訂管理的重要目標。

第三，營造自愿性標準自由、公平競爭的外部環境。在標準化領域，公平競爭的環境是十分重要的，各類標準化主體的公平競爭才有利于激發創新活力。在市場經濟條件下，自愿性標準之間存在著競爭關系。只有自由與公平的競爭，才能保障先進的自愿性標準在市場競爭中獲勝。因此，政府應積極營造自由、公平競爭的外部環境。一方面，要防止標準制定者濫用市場支配地位或標準制定者之間的壟斷協議。標準經常會與專利、著作權等知識產權相結合，此時應警惕知識產權持有人通過標準的推廣使用濫用知識產權而獲取壟斷利潤的行為。如果存在拒絕許可、高價許可以及差別待遇、不合理搭售等行為，或者多個知識產權持有人達成限制競爭協議時，則可能會產生限制、排除相關市場競爭的不良影響，此時可借助反壟斷法予以規制。另一方面，立法態度與政府行為對各類標準制定者也不能厚此薄彼。歐盟理事會于2012年10月發布的《關于歐洲標準化的第1025/2012號指南》將更多的標準制定組織制定的自愿性標準納入立法可采用的范圍。某項自愿性標準能否獲得立法認可的條件是該標準被市場高度接受。這一規定意旨在所有標準制定組織制定的自愿性標準能夠獲得平等的市場地位，而不僅僅限于歐洲的三大標準化組織。歐洲的三大標準化組織是指歐洲標準化委員會（CEN）、歐洲電工標準化委員會（CENELEC）和歐洲電信標準學會（ETSI），依據歐盟83/189/EEC指令的正式認可，歐洲統一標準的制定工作主要由上述三大標準化組織負責完成。歐盟的這一立法，值得為日后中國標準化政策和法制完善所借鑒。

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[5]金周英，2002：《技術制度的創新與軟技術》，《國際技術經濟研究》第4期。[Jin Zhouying， 2002， “Innovation of Technological Institution And Soft Technology”， Studies in International Technology and Economy， 4.]

[6]李春田，2014：《標準化概論》（第六版），中國人民大學出版社。[Li Chuntian， 2014， “Standardization Introduction （Sixth Edition）”， China Renmin University Press.]

[7]廖麗，2014：《發揮標準在“國家治理體系”和“治理能力現代化”中的重要作用》，《中國標準導報》第4期。[Liao Li，2014， “Standards Play an Important Role in ‘Governance System and ‘Governance Modernization ”，China Standard Herald，4. ]

[8]梁麗濤，2013：《發展中的標準化》，中國標準出版社。[Liang Litao， 2013， “The Development of Standardization ”， China Standard Press.]

[9]劉春青等，2012：《美國英國德國日本和俄羅斯標準化概論》，中國標準出版社。[Liu Chunqing et al.， 2012， “ Introduction to Standardization of United States and Russia， Britain Germany and Japan” ，China Standard Press.]

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[11]羅英，2013：《基于共享權的共治型社會管理研究》，《法學論壇》第1期。[Luo Ying，2013， “On Social Management Ruled by Co-governance on the Basis of Sharing Right”， Legal Forum，1.]

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[13]田培杰，2014：《協同治理概念考辨》，《上海大學學報（社會科學版）》第1期。[Tian Peijie， 2014， “A Conceptual Analysis of Collaborative Governance”，Journal of Shanghai University （Social Sciences）.]

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[15]王詩宗，2009：《治理理論及其中國適應性》，浙江大學出版社。[Wang Shi Zong， 2009， “Governance Theory and China adaptation”， Zhejiang University Press.]

[16]俞可平，2000：《治理與善治》，社會科學文獻出版社。[Yu Keping， 2000， “Governance and Good Governance”， Social Sciences Academic Press.]

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[18]于連超，2012a：《歐盟橫向合作協議指南“標準化協議”條款介評》，《標準科學》第3期。[Yu Lianchao，2012a， “Review on the Standardization Agreement Terms of the EU New Guidelines to Horizontal Co-operation Agreements”， Standards Science， 3.]

[19]于連超，2012b：《私有標準及其反壟斷法規制》，《北方法學》第3期。[Yu Lianchao，2012b， “Private Standards and Regulations of Anti-monopoly Law” Northern Law，3.]

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[21]張康之，2014：《論主體多元化條件下的社會治理》，《中國人民大學學報》第2期。[Zhang Kangzhi， 2014， “A Study on Social Governance under the Condition of Diversification”， Journal of Renmin University of China，2.]

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[23]中國標準化研究院，2014：《2013中國標準化發展研究報告》，中國標準出版社。[China National Institute of Standardization， 2014， “2013 China Standardization Development Report”， China Standard Press.]

[24]Brunsson， N. and Jacobsson， B.，2000，“A World of Standards”，Oxford University Press.

[25]John J. Kirton and M. J. Trebilcock，2004，“Hard Choices， Soft Law： Voluntary Standards in Global Trade， Environment and Social Governance”，Ashgate Publishing Ltd..

As a Tool of Governance of Voluntary Standards： Theory， Present and Future：

On the Reform Chinas Legal System of Standardization

Yu Lianchao

（Law School of Tianjin Normal University；Sub-Institute of Standardization theory and Strategy of China National Institute of Standardization）

Abstract：Voluntary standard is the governance system based on market driven and social negotiation. As an important part of the standard system， voluntary standard has become a basic tool for collaborative governance and private governance. However， existing standardization legislation and policy of science and technology are not sufficient to provide an institutional guarantee for play its governance tools of voluntary standards. At the present stage， reforming the existing standardization system is the first task of the standardization work in China. The reformation of standardized system should have been done within the framework of the rule of law， adherence to the theoretical knowledge of binary of voluntary standards and mandatory standard， adhere to the market-oriented direction reformation of voluntary standards system.And we should set up service platform of voluntary standard information， establish democratic governance mechanisms of voluntary standards system， and create the external environment of free and fair competition for voluntary standard.

Key Words：voluntary standards；mandatory standards；governance tool；Standardization Law

■責任編輯汪曉清