產業升級、城市群發展與區域經濟社會一體化

城市因其獨具的“神圣、安全、繁忙”三大價值而成為人類文明的集聚地。人類社會的城市化進程推動了一國范圍內或跨國（地區）間空間規模的重塑，導致區域空間規模治理成為一個歷史性難題。當代中國區域治理的內涵演進，經歷了從計劃經濟體制下“行政區經濟”到市場經濟體制下“區域經濟一體化”再到科學發展觀下“區域經濟社會一體化”的階段性嬗變，并呈現區域產業結構的調整與升級、區域大中小城市群與小城鎮的發展、區域經濟社會一體化發展“三位一體”要素的耦合特征，展現發展思維的更新和制度安排的選擇之制度試錯邏輯。建構當代中國區域協同治理的新圖景，需要從區域戰略規劃視角對區域治理政策框架體系進行頂層設計。

空間規模治理；區域治理；要素耦合；制度試錯；區域戰略規劃

TU982；F207A005507

一、 城市價值、空間規模治理與區域治理

城市是人類文明千百年來的演進結晶和累積性創造，又是人類創造活力的不斷涌流之地。人類超越自然界的恩賜而建構一個可控的多層次秩序體系，是城市生生不息的使命，其根本手段在于通過人們的合作，把城市塑造成精神得以皈依的神圣之地、安全得到有效保障之地、市場得到充分繁榮之地，并將“神圣、安全、繁忙”六字方針作為城市的基本價值，寫在城市發展的旗幟上。① 集“神圣、安全、繁忙”三大價值于一體的城市生活，是一個融生產、生活、生命、生態四業態于一體，集多樣性、豐富性與包容性三特征于一身的復合共同體生活。任何自毀三大價值中任何一個方面價值的行徑，就等于自毀城市的本質，最終導致城市生活的衰亡。②

正因為城市生活所獨具的集聚特征與核心價值，人類社會的歷史變遷視城市化與工業化為孿生推動力，以一種摧枯拉朽的姿態將城市生活不斷推進至它所能抵達的區域，塑造出一個一個人口、資源、信息、技術、資本、物流等要素高度流動并日益集中的城市共同體。這種以城市文明為代表的生產力，“把一切封建的、宗法的和田園詩般的關系都破壞了。……過去那種地方的和民族的自給自足和閉關自守狀態，被各民族的各方面的互相往來和各方面的互相依賴所代替了。物質的生產是如此，精神的生產也是如此。各民族的精神產品成了公共的財產。民族的片面性和局限性日益成為不可能”③ 。

人類社會的城市化進程，既開拓了人類物質生活的豐富性，提升了人類精神生活的品質，又開辟了人類居住空間的新形態——一個以區域大城市或特大城市為核心、以中小城市為連綿地、以小城鎮為連接點的大都市圈或大都市連綿帶，在世界的不同區域以一種前所未有的姿態屹立在世人面前。隨著全球城市化的快速推進，傳統的大都市圈和城市群逐漸向“巨型城市區域”（Megacity Region）演變，以這些巨型城市區域為代表的空間單元將重塑世界經濟地理格局。肖林：《上海的“十三五”發展主線》，載《上海證券報》，2015年10月21日。 大都市圈空間或者巨型城市區域空間的擴大，不僅引發一國范圍內空間規模的重塑，而且引發跨國（地區）間的空間規模的重塑。由民族國家邊界作為劃分標準的空間背景變得不再那么重要。處于中心城市地位的民族國家和主要城市的角色，越來越受到超國家的區域發展政策的挑戰。[英]彼得·紐曼、安迪·索恩利：《規劃世界城市：全球化與城市政治》，劉曄等譯，上海：上海人民出版社，2012年，第142頁。

唐亞林：產業升級、城市群發展與區域經濟社會一體化

無論一國范圍內還是跨國（地區）間空間規模的重塑，都將引發區域空間規模治理問題——由區域經濟社會一體化而肇發的跨域公共事務協同化與傳統的分割式城市治理模式之間的內在矛盾。區域空間規模治理又因各國與地區政治經濟與文化制度的不一而呈現不同的區域治理形態，其基本模式主要有：組建綜合性的城市聯合政府，設置非政府性質的城市協調機構，建立城市之間的合作組織，建立承擔專門職能的地方政府。卓越、邵任薇：《當代城市發展中的行政聯合趨向》，載《中國行政管理》，2002年第7期。

當代中國的城市化進程經過了改革開放三十余年的快速發展，截至2014年底，城市化率已達到54.77%。而且，在傳統的長江三角洲地區、珠江三角洲地區、京津冀地區三大都市圈基礎上，開始出現長株潭與武漢城市群、成渝城鄉一體化區域等中西部大都市圈。為突破分割的區域治理模式的限制，加快推進區域經濟社會一體化發展，2010年6月《長江三角洲地區區域規劃》、2015年4月《京津冀協同發展規劃綱要》相繼出臺，國內跨區域的“長江經濟帶”發展戰略、國際跨國（地區）間的“一帶一路”發展戰略被提升至當代中國國家發展戰略高度，并成為中共十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》的重要內容。

當代中國的區域治理，因區域空間規模治理問題引發了區域治理的階段性內涵嬗變，進而呈現獨特的要素耦合特征與制度試錯的選擇邏輯，需要從區域戰略規劃視角對區域治理政策框架體系進行頂層設計。

二、 當代中國區域治理的內涵嬗變

當代中國區域治理的內涵演進，經歷了從計劃經濟體制下“行政區經濟”到市場經濟體制下“區域經濟一體化”再到科學發展觀下“區域經濟社會一體化”的階段性嬗變。

計劃經濟體制下，不存在區域治理一說。因為是“全國一盤棋”，所有生產、銷售、分配、消費等均由高度集中統一的中央指令性計劃來完成。曾任國家經濟體制改革委員會副主任的經濟學家高尚全在接受采訪時，曾講述過一個關于計劃經濟時代統一調配資源而引發的看似荒誕卻真實的事例：當時沈陽有兩個工廠，一個是電纜廠，屬于一機部管，另外一個是沈陽冶煉廠，由冶金部管，這兩個工廠正好隔一堵墻。電纜廠需要的銅，由一機部從外地調到沈陽，而冶煉廠生產出來的銅卻由冶金部分配到全國各地。本來一墻之隔的兩個廠，簽個合同就可解決資源的最優配置問題，但由于不符合指令性計劃的各自條線管理要求，必須從外地調撥，其結果必然是造成大量的人力、物力和時間上的浪費。究其原因，在于計劃經濟的一個基本特征就是“統”，通過中央部門來搞集中統一的經濟，最終一直走不出“一統就死，一死就叫，一叫就放，一放就亂，一亂又統”的怪圈。馬國川：《共和國部長訪談錄》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2009年，第198頁。

改革開放后，為打破計劃經濟體制的條塊分割弊端，走市場取向的改革發展之路，國務院提出了推進跨（行政）地區經濟聯合和形成經濟區的大思路。1980年，國務院作出了《關于推動經濟聯合的暫行規定》，要求按照“揚長避短，發揮優勢，保護競爭，促進聯合”的方針，大力促進區域經濟合作。這是當代中國第一次在中央政府層面作出的關于形成區域經濟區的發展戰略，標志著當代中國區域治理的內涵進入第一個發展階段，即“行政區經濟”階段。

“行政區經濟”意味著在計劃濟經濟體制向市場經濟體制轉型過程中，區域經濟由縱向運行系統向橫向運行系統轉變時，所出現的基于行政區劃的、具有過渡性質的區域經濟類型，其典型特征有：地方政府經濟行為主導經濟發展，生產要素跨行政區流動困難，產業同構現象嚴重。劉君德：《中國行政區劃的理論與實踐》，上海：華東師范大學出版社，1996年，第9394頁。1982年12月22日國務院決定成立上海經濟區規劃辦公室，劃定以上海為中心，包括蘇州、無錫、常州、南通和杭州、嘉興、湖州、寧波（后來又增加紹興）等城市在內的上海經濟區為國內第一個跨省市綜合性經濟區，這標志著“行政區經濟”從理念走向實踐。

“區域經濟一體化”是當代中國區域治理內涵嬗變的第二個階段。一國范圍內區域經濟一體化是指在一個主權國家范圍內，地域上較接近或地理、文化特征較相似的省區之間、省內各地區之間、城市之間，按照區域發展總體目標，充分發揮地區優勢，通過合理的地域分工，在全區域內優化配置各種要素，提高資源使用效率，推動區域經濟協調發展，以提高區域總體效益、促進區域共同繁榮的動態過程。宋巨盛：《長三角區域經濟一體化研究》，載《當代財經》，2003年第2期。 區域經濟一體化的內容一般包括六大方面：交通等基礎設施與信息的一體化、產業一體化、市場一體化、生態環境一體化、政策與制度一體化、形態一體化。在當代中國區域治理的實踐中，在單一制國家結構形式缺乏地方自治基礎、壓力型政府績效評估體系難以催生跨區域政府合作的真正動力、跨區域政府合作的共識還沒有真正形成等多重因素的交織約束下，唐亞林：《長三角城市政府合作體制反思》，載《探索與爭鳴》，2003年第8期。 區域經濟一體化進程仍然停留在通過中央有關部門的宏觀規劃與調配，側重于交通一體化等硬件建設，而難以在產業一體化、政策與制度一體化等軟件建設上取得突破性進展的層面。

2003年11月，中共十六屆三中全會在《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出“樹立全面、協調、可持續的發展觀”，堅持“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的“五大統籌目標”，昭示著區域治理的內涵嬗變進入到了第三個發展階段，即“區域經濟社會一體化”階段?！皡^域經濟社會一體化”是指在推進區域治理過程中，改變過去只重經濟發展而忽視社會發展、只重區域經濟一體化而忽視區域經濟社會一體化的傾向，更加注重將經濟發展與區域經濟一體化的成果造福于區域民眾的社會福祉的提升，大力推進區域公共服務標準化與均等化進程，通過經濟發展與社會發展的有機互動，建構區域經濟社會一體化發展的新型動力，并塑造區域治理的新型發展空間。

三、 當代中國區域治理的要素耦合特征

當代中國的區域治理，一方面需要積極回應區域經濟社會一體化引發的跨域公共事務協同化問題，另一方面需要面對因區域空間規模拓展而引發的生產要素等資源配置、區域經濟社會一體化水平提升以及更大范圍、更多層次區域治理空間復合等問題。

世界銀行2009年世界發展報告《重塑世界經濟地理》針對區域空間規模治理問題提出了三大耦合要素，即：體現區域空間規模、人口分布、經濟發展與生活水準等的居住區密度，體現資源要素等集中程度的城市群距離，體現生產與生活融合、區域經濟發展融入全球市場的區域分割程度。由于經濟發展在一國經濟發展過程中會呈現從低收入水平向高收入水平演化的狀況，由此必然帶來生產的日趨集中，生產者會青睞一些大城市及其周邊地區、沿海發達地區，也必然造成區域發展不平衡狀況的加劇。這就需要通過有效的公共政策與制度創新，促進不同地區人們生活水平的趨同，其根本出路就在于區域經濟一體化。因此，世界銀行認為，不平衡的經濟增長與和諧性發展可以并行不悖、相輔相成。世界銀行：《重塑世界經濟地理》，北京：清華大學出版社，2009年，第119頁。

綜觀當代中國改革開放以來的經濟發展歷程，因資源稟賦、基礎設施、工業基礎、社會文化條件等綜合因素的約束，基本上遵循了由東到西逐步推進、梯度發展的發展戰略，形成了沿海、沿江、內陸梯次開放，橫向化與差異化兼具的平面發展格局，在一定程度上又進一步強化了原本就存在的區域分割發展與城鄉不平衡發展的不平衡發展格局。

與此同時，20世紀80年代中后期率先起航的長江三角洲區域發展、珠江三角洲區域發展、環渤海灣地區（京津冀地區）區域發展三大都市圈引領的大都市圈發展戰略，20世紀90年代中后期推進的西部大開發、東北老工業基地振興、中部地區崛起、東部地區率先發展的區域發展戰略，21世紀初提出的成渝城鄉一體化區域、長株潭與武漢城市群、海西經濟區、黃河三角洲區域、圖們江合作開發區域、關中—天水經濟區等跨區域經濟社會一體化發展戰略，以及21世紀10年代提出的“長江經濟帶”“一帶一路”跨區域跨國（地區）協調發展戰略，共同型構了當代中國區域治理的多層次、立體化、協調化區域發展總體戰略。

在當代中國經濟發展走向穩增長、調結構、抓創新、促開放的“經濟新常態”格局下，當代中國區域治理的多層次、立體化、協調化區域發展總體戰略，一方面為區域空間規模治理提供新的價值引領，另一方面不斷推動區域治理核心要素的轉換、重組與復合，并推動城市產業的不斷集聚與變化、城市群空間的不斷演化與擴展、區域經濟社會發展的不斷演進與分化三者的有機互動，即通過區域產業結構的調整與升級、區域大中小城市群與小城鎮的發展、區域經濟社會一體化發展“三位一體”要素的耦合，共同塑造區域治理協調發展的新圖景。

從區域治理協調發展的新圖景視角觀之，區域產業結構的調整與升級主要在于追求更高質量的發展。根據國土主體功能區的規劃，結合區域產業發展的特色，實施嚴格的市場準入和環境保護，通過東中西部地區區域產業結構的合理分工、調整轉移和主動升級，塑造區域治理的可持續發展動力。區域大中小城市群與小城鎮的發展主要在于追求更協調的發展。根據資源環境承載力來調節城市規模，促進大中小城市群與小城鎮合理分工、功能互補、集約發展，加快戶籍人口城鎮化率，切實改變農村社會以基礎設施、教育、醫療、社保、就業為核心的公共服務初始水平普遍低下的狀況，構建集產業發展、就業方式、公共服務、人居環境和公共交往五位于一體的新型城鄉發展平臺。區域經濟社會一體化的發展主要在于追求更人性化的發展。發展的一切目的是為了人。根據共享發展的要求，將經濟發展與社會發展一體化規劃、一體化推進，在提升經濟發展質量的同時，不斷增強公共服務的供給水平和供給能力，不斷增進人民群眾的公共福祉，共建力有所用、心有所安的和諧社會。

區域產業結構的調整與升級是推進當代中國區域治理的根本動力，區域大中小城市群與小城鎮的發展是推進當代中國區域治理的有效手段，區域經濟社會一體化是推進當代中國區域治理的本質要求。產業升級、城市群發展、區域經濟社會一體化“三位一體”核心要素的耦合，既有機統一于當代中國區域治理的歷史進程，又有機統一于當代中國社會主義現代化建設歷史進程。

四、 當代中國區域治理的制度試錯邏輯

當代中國的區域治理經歷了一個制度試錯的累積性發展過程，一方面表現在發展思維的更新上，另一方面表現為制度安排的選擇上，并由此實現了區域治理的兩大歷史性飛躍：一是從最初的迷戀用自上而下的中央政府權威來對區域治理進程進行行政干預，轉到推進區域內各城市政府間的自發聯合與自愿合作；二是從各城市政府間的自發聯合與自愿合作，轉到在各級政府組織間、各行業協會間、各民間組織間等建立以“準非政府組織”形式運作的制度化機制。

在發展思維的更新上，首先，為突破計劃經濟體制下“行政區經濟”的藩籬，20世紀80年代初國務院及有關部門通過行政手段的方式，以上海為中心，專門辟出了包括上海、江蘇與浙江兩省的部分地區在內的跨省市綜合經濟區——“上海經濟區”，并率先成立了專門從事區域規劃和行政協調職能、作為中央政府派出機構的“上海經濟區規劃辦公室”。雖然這一跨地區的行政協調機構對于推進長江三角洲區域治理起到了一定的促進作用，但終究無以應對“諸侯經濟”的博弈困境，在20世紀80年代末走向了解體和消亡。

其次，1992年當代中國提出了建立社會主義市場經濟體制的戰略目標，“區域經濟一體化”又被提上了區域治理的議事日程。鑒于過往通過行政手段來推進區域經濟一體化的諸多經驗和教訓，1992年上海、江蘇、浙江的省級城市、副省級城市與地級城市的市經協委（辦）自發聯合成立了“長江三角洲14城市協作辦（委）主任聯系會”，后改名為“長江三角洲城市經濟協調會”，試圖通過自愿合作的方式推進長江三角洲區域治理的發展進程。如今這一各城市政府間自愿合作組織形式，不僅在專題合作、項目合作、標準互認、政策聯動、共識研討等領域取得了許多“看得見摸得著”的實打實成果，而且其組織成員也已輻射到包括安徽相關地級城市在內的泛長江三角洲地區，從而有力地推動了區域治理空間規模的拓展。

最后，在“統籌區域發展”的基礎上，邁向了“區域協同發展”，進入了一國范圍內區域治理內涵的最高層次——“區域經濟社會一體化”。2013年中共十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的“五大統籌目標”，在此基礎上，中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出了“建立和完善跨區域城市發展協調機制”以及“區域性公共服務作為地方事權。對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任”等新要求。 2015年中共中央政治局審議通過的《京津冀協同發展規劃綱要》就是這一戰略思維的具體體現（不再是區域規劃，而是協同發展規劃）。該規劃綱要不僅要求京津冀協同發展在調整經濟結構和空間結構等方面走出一條內涵集約發展的新路子，探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式，促進區域協調發展，形成新增長極；而且要求在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破，并通過加快破除體制機制障礙，推動要素市場一體化，加快公共服務一體化改革。《中共中央政治局召開會議審議〈京津冀協同發展規劃綱要〉》，載《人民日報》，2015年5月1日。

在制度安排的選擇上，一方面表現為三大轉變：一是從重區域治理組織形式化傾向向重區域治理組織形式的非政府組織傾向之轉變；二是從重主題合作的選擇到重合作機制的構建之轉變；三是從有選擇性的試錯式合作到整體性規劃與治理之轉變。唐亞林：《長江三角洲區域治理的理論與實踐》，上海：復旦大學出版社，2014年，第204211頁。 另一方面，對于區域治理的內容層次選擇上，開始形成以交通、信息與標準一體化為先導的跨區域重大基礎設施建設一體化——以產業差異化分工、互補與升級為重點的跨區域政策體系一體化——以社會就業、義務教育、公共衛生、社會保障等民生事業為核心的跨區域公共服務與政府治理制度一體化的三層次區域治理內容新框架，且呈現由低到高、由易到難、由單一到綜合的立體化架構。

當代中國區域治理的制度試錯邏輯，一方面立基于區域治理的內涵嬗變軌跡，一方面立基于區域治理的產業升級、城市群發展、區域經濟社會一體化“三位一體”核心要素的耦合機理，再一方面立基于區域治理事務復雜性與制度創新艱難性的交織實踐，三者互為推動，共同催生了基于中國特色的區域治理發展之路。

五、 用區域戰略規劃統領區域協同治理新圖景

由區域產業結構調整與升級、區域大中小城市群與小城鎮發展、區域經濟社會一體化而型構的當代中國區域治理“三位一體”新圖景，既為當代中國的區域協同發展催生發展新空間，又為區域協同發展培育發展新動力，反過來又用發展新動力去開辟更大的區域治理發展新空間。

當代中國區域治理需要站在“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念的新的歷史起點，實現區域經濟社會發展一體化目標，就需要突破傳統區域治理的體制機制障礙，從區域戰略規劃頂層設計視角，重構促進區域協同治理的政策框架體系。

區域戰略規劃是區域協同治理的起點和基礎。一個富有戰略目標的且事關長遠的區域戰略規劃，既能詳細地說明區域治理的基本任務，布置完成該任務的長期基本目標并安排完成這些目標所需要的各種資源，又有助于區域內各類政府組織、市場組織、非政府組織等有效地保持正確的發展方向，并不因為區域內各機構負責人的更迭而發生目標位移。財政部財政科學研究所《績效預算》課題組：《美國政府績效評價體系》，上海：經濟管理出版社，2004年，第36頁。

既包括區域戰略目標又包括區域戰略目標實現的支持條件的區域戰略規劃，對于區域協同治理的政策框架體系的價值在于三方面：一是區域戰略規劃是屬于整個區域范圍的規劃，而不僅僅是局部范圍；二是區域戰略規劃的戰略政策框架，既覆蓋有明確愿景和使命的區域總規劃，又涵蓋服務于特定目的的主要發展項目；三是區域戰略規劃聚焦戰略的優先次序問題，將重點置放于戰略方向、戰略目標與戰略規劃之間的有機平衡，置放于經濟、環境與社會目標的一致性考量，置放于不同利益群體的影響與訴求平衡，而不去關注具體政策的細節。[英]彼得·紐曼、安迪·索恩利：《規劃世界城市：全球化與城市政治》，劉曄等譯，上海：上海人民出版社，2012年，第142頁。從此角度上講，區域戰略規劃也可被看成為一種新型政策工具，是構成區域治理的重要方式。

從區域戰略規劃頂層設計視角來重構促進區域協同治理的政策框架體系，其關鍵在于建構無空間區別機制的公共政策框架體系，即將推進區域協同治理的所有工具如公共制度、基礎設施、激勵措施均納入該框架之中。其中，公共制度包括影響土地、勞動力和國際貿易的規章制度，通過稅收和轉移機制提供的教育、健康、衛生和社會保障等社會服務制度；基礎設施包括公路、鐵路、機場、港口和通信體系等促進商品、服務、人員國內國際流動和觀念交流的設施；激勵措施包括清除貧民區計劃、針對制造業公司的財政激勵措施、貧窮國家在發達國家市場中的貿易優先準入等。世界銀行：《重塑世界經濟地理》，北京：清華大學出版社，2009年，第122頁。

對于當代中國來說，重構促進區域協同治理的政策框架體系，就是要對已經形成的“跨區域重大基礎設施建設一體化——跨區域政策體系一體化——跨區域公共服務與政府治理制度一體化”三層次區域治理內容進行重新優化，加強基礎設施的互聯互通與共建共享的政策整合力度，提升公共服務均等化的制度保障力度，實施區域協調發展整體規劃的干預措施，最終形成區域協同治理的新格局。